1.- Hechos.
La sentencia trae causa de la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo Español en relación con la impugnación en vía contencioso-administrativa por La Asociación Multisectorial de Empresas de la Electrónica, las Tecnologías de la Información y la Comunicación, de las Telecomunicaciones y de los Contenidos Digitales (AMETIC) del Real Decreto 1398/2018, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla el artículo 25 del TRLPI en cuanto al sistema de compensación equitativa por copia privada (“RD 1398/2018”).
La cuestión prejudicial tiene que ver con el hecho de que la persona jurídica creada por el RD 1398/2018 para la gestión del derecho y la certificación de excepción, la llamada “ventanilla única”, está constituida, gestionada y financiada por las propias entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual que son los sujetos acreedores del canon y cuenta además con facultades de información a fin de obtener los datos necesarios de los deudores.
En la resolución de remisión se señala que el hecho de que la persona jurídica que gestiona el sistema de exceptuaciones y reembolsos esté controlada por las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual puede influir en sus decisiones sobre la concesión de certificados de exceptuación o de reembolsos, con el consiguiente riesgo de vulneración del principio de igualdad ante la ley.
A estos efectos, el órgano de remisión no considera suficiente que frente a las decisiones de la persona jurídica quepa plantear conflicto ante el Ministerio de Cultura y Deporte, cuyas resoluciones pueden ser a su vez objeto de recurso contencioso-administrativo. Otras dudas del Tribunal Supremo tienen que ver con las facultades exorbitantes conferidas a la persona jurídica en materia de control, merced a las cuales puede exigir información sobre la actividad de los sujetos afectados, incluso privándoles de la posibilidad de oponer el secreto de contabilidad empresarial.
2.- Pronunciamientos.
Tras la reforma del artículo 25 TRLPI por el Real Decreto-ley 12/2017, de 3 de julio, se reintrodujo en España un sistema de compensación equitativa por copia privada basada en la exacción de un canon a cargo de quienes fabriquen o importen equipos, aparatos y soportes de reproducción. Como es propio de estos sistemas, los fabricantes e importadores pueden repercutir la compensación a sus clientes, mayoristas o minoristas, quienes, a su vez, podrán hacer lo propio a los consumidores finales, beneficiarios del límite de copia privada.
El nuevo sistema prevé que queden exceptuadas del pago de la compensación las adquisiciones de equipos, aparatos y soportes materiales de reproducción hechas por personas físicas o jurídicas que actúen como consumidores finales y que justifiquen el destino exclusivamente profesional de los elementos adquiridos, siempre que estos no se hayan puesto, de derecho o de hecho, a disposición de usuarios privados y que estén manifiestamente reservados a usos distintos a la realización de copias privadas.
El derecho a exceptuación deberá acreditarse mediante una certificación emitida por una persona jurídica creada por las propias entidades de gestión, si bien, quienes no sean titulares de un certificado de exceptuación y hayan soportado la carga de la compensación en el momento de la adquisición de los equipos, aparatos y soportes sujetos al canon, podrán solicitar a esa persona jurídica el reembolso de la compensación, sujeto a la acreditación de aquellos mismos extremos.
Los artículos 10 y 11 del RD 1398/2018 desarrollan en detalle el procedimiento para obtener el certificado de exceptuación o solicitar el reembolso. El artículo 12 del RD 1398/2018 dispone que los deudores, los distribuidores y los titulares de certificados de exceptuación no podrán hacer valer el secreto de contabilidad empresarial (art. 32.1 del Código de Comercio), cuando la persona jurídica ejerza las facultades de control que se le reconocen en el artículo 25.11 TRLPI.
Así pues, la primera cuestión prejudicial elevada al TJ plantea si el hecho de que la persona jurídica que emite los certificados de exceptuación y admite los reembolsos de la compensación por copia privada esté constituida, financiada y controlada por las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual, podría implicar un desequilibrio o asimetría en los intereses que persigue, en contravención del artículo 5.2.b) de la Directiva 2001/29 y del principio de igualdad de trato del artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE.
Tras hacer un repaso de su jurisprudencia en sede de compensación equitativa por copia privada el TJ viene a señalar que todo lo que atañe a la gestión y recaudación de la compensación por copia privada está comprendido en la órbita de las funciones propias de las entidades de gestión colectiva de derechos de autor, no así en la órbita de las funciones de los representantes de los deudores. Por lo que resulta consistente con ello la constitución de una persona jurídica como la establecida por la normativa nacional controvertida, a efectos de la gestión de las exceptuaciones del pago y de los reembolsos de la compensación por copia privada.
Según la sentencia, ello puede responder a un objetivo de simplicidad y de eficacia, del que se beneficien también los deudores del canon, sin que estos se encuentren, por el mero hecho de que la persona jurídica en cuestión esté controlada por las entidades de gestión de derechos de autor, en una situación menos ventajosa que aquella en la que se habría encontrado de no existir dicha persona jurídica.
A renglón seguido el TJ, consciente de los riesgos que supone la creación de una persona jurídica que solo represente a uno de los dos colectivos en liza, señala una serie de líneas rojas a las que debe atenerse el diseño de una entidad de este tipo.
El principal riesgo, según el TJ, es que se produzca un trato discriminatorio a operadores o usuarios que se encuentren en situaciones análogas. Para combatirlo, la persona jurídica facultada para la concesión de certificados de exceptuación o para aprobar los reembolsos no debería tener un margen de apreciación que pueda hacer depender de consideraciones de oportunidad la suerte de cada solicitud presentada. Antes bien, debería ocurrir que ese ente solo pudiera conceder los certificados de exceptuación y los reembolsos en un plazo establecido y sobre la base de criterios objetivos sin margen alguno de apreciación para examinar las solicitudes presentadas.
En segundo lugar, a fin de eliminar cualquier riesgo de parcialidad por parte de la persona jurídica, es necesario que las decisiones por las que deniegue conceder un certificado o abonar un reembolso puedan ser objeto de recurso ante una instancia independiente.
En cuanto al principio de igualdad de trato del artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, señala el TJ que dicho principio no se opone a la atribución, como tal, de la gestión de los certificados de exceptuación y de los reembolsos a una entidad que represente los intereses de los acreedores, pero no de los deudores, puesto que ambos colectivos se hallan, respecto de la compensación equitativa por copia privada, en situaciones jurídicas radicalmente diferentes.
La segunda cuestión prejudicial trata de resolver si es contrario al artículo 5.2.b) de la Directiva 2001/29 y al principio de igualdad de trato, otorgar a una persona jurídica constituida y controlada por las entidades de gestión, a la que se confía la gestión de los certificados de exceptuación y de los reembolsos del canon, facultades para solicitar el acceso a la información necesaria para el ejercicio de las competencias de control que le han sido atribuidas a tales efectos, sin que sea posible, en particular, hacer valer frente a ella el secreto de contabilidad empresarial contemplado en el Derecho nacional.
La conclusión a la que llega el TJ es que no existe tal contravención del Derecho de la Unión: la persona jurídica en cuestión debe poder solicitar acceso a la información necesaria para el ejercicio de sus competencias de control, sin que se le pueda oponer el secreto de contabilidad empresarial contemplado en el Derecho nacional, siendo así que dicha persona jurídica está obligada a salvaguardar el carácter confidencial de la información obtenida.
El TJ justifica las amplias facultades de fiscalización concedidas a la persona jurídica sobre los solicitantes y tenedores de certificados de exceptuación, ligándolas a la clase de facultades que esa persona jurídica tiene en relación con los sujetos deudores del canon, respecto de los cuales ha de poder comprobar las adquisiciones y ventas sujetas al pago de la compensación.
3.- Comentario.
La jurisprudencia del TJ en materia del sistema español de compensación equitativa por copia privada va camino de convertirse en un serial televisivo por entregas, con primera y sucesivas temporadas, pero la trascendencia de los intereses en juego y las consecuencias que trae consigo cada nuevo pronunciamiento impiden cualquier aproximación trivial al conflicto.
Es curioso comprobar que nada satisface a unos y otros y que la cuestión prejudicial ha devenido un resorte ordinario de defensa en la historia interminable de los litigios entre entidades de gestión y las asociaciones que defienden intereses colectivos.
La Sentencia que se comenta es además, en este contexto, como una pescadilla que se muerde la cola: el Gobierno español decide acabar con el sistema tradicional del canon por copia privada sufragándolo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado y el Tribunal de Justicia, por sentencia de 9 de junio de 2016, en el asunto C-470/14, le reprocha que eso no es de recibo; el Gobierno restaura el canon y desarrolla el artículo 25 por RD 1398/2018 y el nuevo régimen, entre otras impugnaciones, acaba otra vez ante el Tribunal de Justicia.
En esta ocasión el pretexto, nada sorprendente por lo demás, es muy específico: la fórmula escogida por el legislador español para acreditar, mediante certificación emitida por cierta persona jurídica, el derecho a la exceptuación del pago del canon.
Se recordará que el artículo 25 establece un sistema de compensación por copia privada a favor de los titulares de derechos de autor por la reproducción de obras protegidas, exclusivamente para uso privado, mediante aparatos o instrumentos técnicos no tipográficos.
Del pago de la compensación por copia privada están exceptuadas de antemano las adquisiciones de equipos, aparatos y soportes de reproducción realizadas por personas físicas o jurídicas que actúen como consumidores finales y que justifiquen el destino exclusivamente profesional de los equipos, aparatos o soportes materiales adquiridos, siempre que estos no se hayan puesto, de Derecho o de hecho, a disposición de usuarios privados y que estén manifiestamente reservados a usos distintos a la realización de copias privadas.
En el sistema ideado por el legislador español este extremo deberá acreditarse mediante una certificación emitida por una persona jurídica constituida, precisamente, por las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual. Es esta persona jurídica la que ejercerá, en representación de todas ellas, la función de gestión de las exceptuaciones del pago y de los reembolsos de la compensación por copia privada.
La Asociación Multisectorial de Empresas de la Electrónica, las Tecnologías de la Información y la Comunicación, de las Telecomunicaciones y de los Contenidos Digitales (Ametic) impugnó en vía contencioso-administrativa estas disposiciones y el Tribunal Supremo plantea la cuestión prejudicial en busca de ayuda.
La duda no deja de ser obvia: hasta qué punto es normal que la persona jurídica que gestiona el sistema de exceptuaciones mediante la concesión de certificados, así como el sistema de reembolsos, esté controlada por las entidades de gestión de derechos de propiedad intelectual, es decir, por entidades que representan de manera exclusiva los intereses de los propios acreedores de la compensación por copia privada.
El Tribunal se pregunta, además, si no es desorbitante la facultad que se otorga a esta persona jurídica para exigir información sobre la actividad de los sujetos afectados, y que le permite incluso privar al operador económico de que se trate de la posibilidad de oponer el secreto de contabilidad empresarial.
En un campo de batalla como este, donde cualquier atisbo de vacilación por el Tribunal puede dar lugar a nuevas ofensivas, parece que la sentencia se muestra especialmente concluyente. El nuevo sistema, no sin algún matiz en cuanto a sus límites, parece haber sido bendecido por el TJ.
Pero en este caso concreto, a diferencia de en otros, el Tribunal de justicia no deja ese análisis al arbitrio del órgano judicial nacional. La sentencia explicita que los artículos 10 y 11 del Real Decreto 1398/2018 en discordia “parecen imponer” a la persona jurídica competente para el examen de las solicitudes la obligación de conceder, dentro de plazos precisos, el certificado de exceptuación o de determinar la existencia del derecho al reembolso cuando el solicitante facilite la información de identificación requerida y firme las declaraciones puestas a su disposición. Además, añade la sentencia, dichos artículos “parecen establecer” la posibilidad de plantear ante un organismo independiente, a saber, el Ministerio de Cultura y Deporte, un recurso respecto a las decisiones de dicha persona jurídica por las que se deniegue una solicitud de certificado de exceptuación o de reembolso.
En tales circunstancias, concluye el Tribunal, “los citados artículos parecen adecuados para dar cumplimiento a las exigencias expuestas en el apartado 45 de la presente sentencia”. Aun así, la sentencia advierte, como una cuestión casi de estilo, que esto “no obstante, corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente.”
Inés de CASAS
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VERSIÓN EN INGLÉS
Fair compensation for private copying. Viability of the legal person created in Spain for management of the right and exemptions. Judgment of the Court of Justice of 8 September 2022, Ametic (C-263/21).
1.- Background.
The judgment concerns the request for a preliminary ruling made by the Spanish Supreme Court in relation to the challenge in contentious-administrative proceedings by the Asociación Multisectorial de Empresas de la Electrónica, las Tecnologías de la Información y la Comunicación, de las Telecomunicaciones y de los Contenidos Digitales (AMETIC), an association representing the digital industry sector in Spain, to Royal Decree 1398/2018 of 23 November 2018, implementing Article 25 of the Consolidated Text of the Copyright Act (CTCA) with regard to the system of fair compensation for private copying ("RD 1398/2018").
The question referred for a preliminary ruling relates to the fact that the legal person created under RD 1398/2018 for the management of the compensation and issuing exemption certificates, the so-called "ventanilla única” (or “one-stop shop"), is established, managed and financed by the intellectual property rights management organisations themselves, who are the creditors of the levy, and also has information powers in order to obtain the necessary data from debtors.
The order for reference points out that the fact that the legal person managing the system of exemptions and reimbursements is controlled by intellectual property rights management organisations may influence their decisions on the grant of exemption certificates or reimbursements, with the resulting risk of infringement of the principle of equality before the law.
In this regard, the referring court does not consider it sufficient that the decisions of the legal person may be challenged by means of a complaint before the Ministry of Culture and Sport, the decisions of which may in turn be the subject of contentious-administrative appeal proceedings. Other concerns held by the Supreme Court relate to the extraordinary powers conferred on the legal person in matters of review, under which it may require information on the activities of the parties concerned, even depriving them of being able to rely on the confidentiality of business accounts.
2.- Findings.
Following the reform of Article 25 CTCA under Royal Decree-Law 12/2017 of 3 July 2017, a system of fair compensation for private copying was reintroduced in Spain based on the imposition of a levy on those who manufacture or import reproduction equipment, devices and media. As is typical of such systems, the manufacturers and importers may pass on the compensation to their customers, wholesalers or retailers, who may in turn pass it on to the final consumers, beneficiaries of the private copying limitation.
The new system provides that purchases of reproduction equipment, devices and media by natural or legal persons acting as final consumers who provide evidence that the purchased elements are exclusively for professional use, are exempt from the payment of compensation, provided that those elements have not been made available, in law or in fact, to private users and that they are clearly reserved for uses other than the making of private copies.
The right to exemption must be evidenced by means of a certificate issued by a legal person set up by the management organisations themselves, although those who do not hold an exemption certificate and have borne the burden of compensation at the time of purchasing the equipment, devices and media subject to the levy may apply to that legal person for reimbursement of the compensation, subject to attesting to those same conditions mentioned above.
Articles 10 and 11 of RD 1398/2018 set out in detail the procedure for obtaining the exemption certificate or requesting reimbursement. Article 12 of RD 1398/2018 provides that debtors, distributors and holders of exemption certificates may not rely on the confidentiality of business accounts (Art. 32.1 of the Commercial Code), when the legal person exercises the powers of review recognised under Article 25.11 CTCA.
Thus, the first question referred to the CJ for a preliminary ruling asks whether the fact that the legal person that issues the exemption certificates and grants the reimbursement of compensation for private copying is established, financed and controlled by the management organisations could entail an imbalance or asymmetry in the interests it pursues, in breach of Article 5(2)(b) of Directive 2001/29 and the principle of equal treatment in Article 20 of the Charter of Fundamental Rights of the EU.
After reviewing its case-law on fair compensation for private copying, the CJ points out that all matters relating to the management and collection of compensation for private copying fall within the sphere of the functions of copyright collecting societies, not that of the representatives of the debtors of the compensation. Therefore, the establishment of a legal person such as that provided for under the national legislation at issue, for the purposes of managing the exemptions from payment and reimbursement of private copying levies, is consistent with this.
According to the judgment, that may meet an objective of simplicity and effectiveness, from which the debtors of the levy may also benefit, without the debtors being placed in a less advantageous situation than that in which they would have found themselves had that legal person not existed, merely because the legal person in question is controlled by copyright management organisations.
The CJ, aware of the risks involved in the creation of a legal person representing only one of the two groups in dispute, goes on to point out a series of red lines to be observed in the design of such an entity.
The main risk, according to the CJ, is discriminatory treatment of operators or users in similar situations. In order to combat this, the legal person empowered to grant exemption certificates or to approve reimbursements should not have a margin of discretion which could make the fate of each application submitted dependent on considerations of expediency. Rather, it should be the case that such an entity should only be able to grant exemption certificates and reimbursements within a set time period and on the basis of objective criteria without any discretion in the examination of the applications submitted.
Secondly, in order to eliminate any risk of bias on the part of the legal person, decisions refusing to grant a certificate or to carry out a reimbursement should be subject to challenge before an independent body.
As regards the principle of equal treatment under Article 20 of the Charter of Fundamental Rights of the EU, the CJ states that said principle does not preclude the assignment, as such, of the management of exemption certificates and reimbursements to an entity representing the interests of creditors, but not those of debtors, since the two groups are, in respect of fair compensation for private copying, in radically different legal situations.
The second question seeks to determine whether it is contrary to Article 5(2)(b) of Directive 2001/29 and to the principle of equal treatment to grant a legal person established and controlled by management organisations, which is entrusted with the management of exemption certificates and the reimbursement of levies, the power to request access to the information necessary for the exercise of the powers of review conferred on it for that purpose, without it being possible, in particular, for the party under review to rely on the confidentiality of business accounts provided for under national law.
The CJ concludes that there is no such breach of EU law: the legal person in question must be able to request access to the information necessary for the exercise of its powers of review, without the party under review being able to rely on the confidentiality of business accounts provided for under national law, although that legal person is required to safeguard the confidentiality of the information obtained.
The CJ justifies the broad powers of review granted to the legal person over applicants for and holders of exemption certificates by linking them to the kind of powers that said legal person has in relation to the parties liable to pay the levy, in respect of whom it must be able to verify the purchases and sales subject to payment of the compensation.
3.- Remarks.
The CJ’s case-law on the Spanish system of fair compensation for private copying is on the way to becoming a long-running series, with one season after another, but the importance of the interests at stake and the consequences that each new ruling brings preclude any trivial approach to the conflict.
It is curious to note that there is nothing that satisfies both sides and that a preliminary ruling has become an ordinary means of defence in the never-ending history of proceedings between management organisations and associations that defend collective interests.
The judgment under discussion is also, in this context, like a never-ending cycle: the Spanish government decides to do away with the traditional system of the private copying levy by covering it through the General State Budget, and the Court of Justice, in its judgment of 9 June 2016, in case C-470/14, holds that this is inappropriate; the Government restores the levy and implements Article 25 under RD 1398/2018 and the new system, among other challenges, once again ends up before the Court of Justice.
On this occasion, the pretext, which is not surprising, is very specific: the formula adopted by Spanish lawmakers for attesting, by means of a certificate issued by a certain legal person, to the right to exemption from payment of the levy.
It may be recalled that Article 25 establishes a system of compensation for private copying in favour of copyright holders for the reproduction of protected works, carried out exclusively for private use, by means of non-typographic technical apparatus or instruments.
Purchases of reproduction equipment, devices and media by natural or legal persons acting as final consumers who attest to the exclusively professional use of the purchased equipment, devices or media, provided that they have not been made available, in law or in fact, to private users and that they are clearly reserved for uses other than the making of private copies, are automatically exempted from payment of the private copying levy.
Under the system devised by Spanish lawmakers, this must be attested to by means of a certificate issued by a legal person set up precisely by intellectual property rights management organisations. It is that legal entity which will perform, on behalf of all of them, the function of managing the exemptions from payment and reimbursements of private copying levies.
The Asociación Multisectorial de Empresas de la Electrónica, las Tecnologías de la Información y la Comunicación, de las Telecomunicaciones y de los Contenidos Digitales (AMETIC) challenged these provisions in contentious-administrative proceedings and the Supreme Court has sought assistance by referring the matter for a preliminary ruling.
The question is obvious: to what extent is it normal for the legal person that manages the system of exemptions through the granting of certificates, as well as the system of reimbursements, to be controlled by the intellectual property rights management organisations, that is, by entities that exclusively represent the interests of the creditors of private copying levies?
The Court also questions whether the power granted to this legal person to require information on the activities of the parties concerned, which even permits it to deprive the economic operator in question of being able to rely on the confidentiality of business accounts, is not excessive.
In a battleground like this, where any hint of hesitation on the part of the Court can lead to new offensives, it seems that the ruling is particularly conclusive. The new system, not without some nuance as to its limits, seems to have the CJ’s blessing.
But in this specific case, unlike in others, the Court of Justice does not leave this analysis to the discretion of the national court. The judgment explains that Articles 10 and 11 of Royal Decree 1398/2018 in dispute "appear to oblige" the legal person responsible for examining applications to grant, within a specified time period, the exemption certificate or to establish the existence of the right to reimbursement where the applicant provides the required identification information and signs the declarations made available to the applicant. Moreover, the judgment adds, those articles "appear to provide for” the possibility of bringing a challenge before an independent body, namely, the Ministry of Culture and Sport, against decisions of that legal person refusing an application for an exemption certificate or for reimbursement.
In those circumstances, the Court concludes, "the said articles appear to be capable of complying with the requirements set out in paragraph 45 of this judgment". Even so, the judgment cautions, almost as a matter of style, that this "is nevertheless for the referring court to verify".
Inés de CASAS
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