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Las garantías jurídicas de la política de multas articulada por el Ministerio del Interior durante el estado de alarma resultan, cuanto menos, cuestionables. A continuación, procedemos a analizar la legalidad de las sanciones que se vienen imponiendo en este período de crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud, tanto por el elevado número de ciudadanos afectados como por el extraordinario riesgo para sus derechos.

COVID-19: Régimen sancionador instaurado y cuestionable legalidad de las multas por desobedecer el confinamiento

Tribuna Madrid
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Tras la entrada en vigor del Real Decreto 463/2020, por el que se declaraba el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Coronavirus, han sido más de un millón las sanciones propuestas por la Administración a quienes han vulnerado las restricciones expresamente establecidas en dicho texto normativo: limitación de la libertad de circulación de los ciudadanos, desplazamientos autorizados, suspensión de la apertura al público de determinados locales y establecimientos, medidas consistentes en evitar aglomeraciones de personas, etc.

En este contexto, la principal cuestión objeto de debate no ha sido otra que la -controvertida- aplicación de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana (LOPSC) para sancionar los incumplimientos de las normas de conducta previstas en el citado Real Decreto, al carecer este último de régimen sancionador específico y singular.

Desobediencia o resistencia a la autoridad

Concretamente, ha sido el artículo 36.6 de la citada LOPSC el que, inadecuadamente a nuestro juicio, ha venido dando cobertura general a las infracciones denunciadas por los agentes de la autoridad durante la vigencia del estado de alarma. Tal precepto tipifica como infracción grave “la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones”, cuya comisión lleva aparejada una sanción que oscila entre los 601 y los 30.000 euros.

Sin embargo, para que un comportamiento determinado incurra materialmente en esa “desobediencia”, deviene necesaria la existencia previa de un requerimiento expreso e individualizado de los agentes de la autoridad, que fuera desatendido por el destinatario incumplidor de las limitaciones impuestas por el estado de alarma. De suerte que la infracción contemplada en el invocado artículo 36.6 de la LOPSC sanciona algo más que la mera transgresión genérica del ordenamiento jurídico: el desconocimiento del principio de autoridad, que entraña un reproche o desvalor adicional.

Queda, por tanto, identificar el título jurídico a través del cual hubieran debido y deben articularse las sanciones frente a la simple inobservancia de los mandatos o prohibiciones contemplados en el Real Decreto 463/2020, o en los Decretos-leyes u Órdenes Ministeriales dictadas con posterioridad. Más aún cuando en la práctica, la inmensa mayoría de las denuncias impuestas se han limitado a constatar, sin mayor precisión, el incumplimiento de las previsiones recogidas con carácter abstracto en aquellas normas, cursándose las mismas sin haber brindado previamente al destinatario la orden cuya desatención -en su caso- pudiese originar la desobediencia o resistencia que permita encuadrar tal actuación en el ámbito de aplicación del reiterado artículo 36.6 de la LOPSC.

Salud pública

Dicho título competencial y habilitante lo encontramos en la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública (LGSP), cuyo artículo 57 resulta perfectamente aplicable frente a infracciones directas de los deberes ciudadanos impuestos por las autoridades en materia sanitaria. En estos casos, la sanción aparejada a la infracción cometida depende de la gravedad del daño que la conducta en cuestión haya supuesto a la salud pública, ascendiendo el importe de las multas previstas hasta 3.000 euros para las infracciones leves (si no se demuestra la concurrencia de un daño directo para la salud), y hasta 60.000 euros para las graves (cuando impliquen cualquier daño para la salud).

El principal problema radica en que mientras el artículo 32 de la LOPSC atribuye competencias sancionadoras a la Administración del Estado y a la Administración Local, la imposición de las multas previstas en la LGSP recae sobre la Administración de las Comunidades Autónomas, por tener éstas asignada la competencia exclusiva en materia de sanidad.

En consecuencia, cualquier procedimiento sancionador derivado de una infracción directa de las limitaciones del estado de alarma debiera ser tramitado y resuelto por las autoridades sanitarias autonómicas; criterio este compartido por la Abogacía General del Estado y plasmado en el Informe por ella dictado el pasado 2 de abril.

Ello implica que, cuando las denuncias a las que anteriormente se ha hecho alusión hayan sido tramitadas por la Administración estatal, serán susceptibles de impugnación por haber incurrido en un vicio de nulidad radical por incompetencia material, de conformidad con el artículo 47.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. La reacción frente al acuerdo de incoación de un expediente sancionador notificado en los términos señalados es la formulación frente al mismo de las oportunas alegaciones y, en su caso, interposición de recurso en vía administrativa, pudiendo el interesado afectado acudir a la vía jurisdiccional contencioso-administrativa en el supuesto de ver desestimadas sus pretensiones.

Rebrotes posteriores al estado de alarma

No obstante, el propio legislador parece haber advertido su errónea interpretación en este escenario, corrigiéndola y resolviendo el debate suscitado con la aprobación y publicación del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y evitar posibles rebrotes tras el levantamiento del estado de alarma. El mismo, lejos de cuestionar el planteamiento expuesto en estas líneas, lo confirma, al determinar en su artículo 31 que el incumplimiento de las medidas de prevención y de las obligaciones a tales efectos establecidas (uso obligatorio de mascarillas, mantenimiento de distancia de seguridad interpersonal, medidas definidas en relación con el aforo, desinfección y acondicionamiento de locales, establecimientos, recintos deportivos, etc.), cuando constituya infracción administrativa en salud pública, “será sancionado en los términos previstos en el Título VI de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública”. En particular, se incorpora a su vez una nueva infracción leve por incumplir el deber de uso de las mascarillas establecido en su artículo 6, sancionada con multa de hasta 100 euros.

En todo caso, es imprescindible llevar a cabo una exhaustiva labor de calificación jurídica de los hechos denunciados y de subsunción de los mismos en alguna de las conductas tipificadas como infracciones por la normativa vigente, y ello en la medida en que todo ciudadano ha de conocer no sólo por qué se le sanciona, sino también, en qué consiste el concreto castigo o sanción que pretende imputársele. Así, a fin de favorecer dicha labor, resulta necesario que los agentes de la autoridad documenten sus denuncias y atestados con la mayor precisión y grado de detalle posible, pues son tales denuncias y atestados los que constituyen, además, el principal medio de prueba en los respectivos expedientes sancionadores.

De todo lo anterior cabe concluir que la crisis desencadenada a raíz de la irrupción en nuestro país del COVID-19, y el régimen sancionador instaurado durante este período de máxima confusión e incertidumbre -que ha llevado a cuestionar si verdaderamente se ha actuado y se está actuando de forma correcta y proporcional-, ha desvelado ciertas carencias de nuestro Estado de Derecho a la hora de afrontar situaciones extraordinarias como la actual. Quizás los acontecimientos vividos den pie a plantear la necesidad de una nueva Ley Orgánica reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio contemplados en el artículo 116 de nuestra Constitución.