Georreferenciación y Derecho Catastral

El pasado mes de agosto de 2019, D. Ignacio Durán Boo, Secretario del Pleno del Ayuntamiento de Alcorcón, especialista en georreferenciación y Derecho Catastral, nos concedió una entrevista con ocasión de la entada en vigor de la Directiva (UE) 2019/1024, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público (EDL 2019/22985) que, por su indudable interés, pasamos a publicar.

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LEFEBVRE. Usted ha manifestado respecto a las geotecnologías y el Derecho Geoespacial, que allí donde hay territorio, hay Derecho. ¿También dónde hay geoposicionamiento hay contenido jurídico? O planteado de otra forma, ¿hasta qué punto la información que facilitan aplicaciones como Google Maps o, incluso, Google Street View, tienen o no trasfondo jurídico?

IGNACIO DURÁN. La frase “allí dónde hay territorio hay derecho” es de mi buen amigo Efrén Díaz, uno de los abogados que mejor entienden el concepto de Derecho Geoespacial, y resume perfectamente el vínculo entre derechos, obligaciones, y el espacio físico donde se materializan ambos. Siempre ha existido la cuestión del loci contractus o el criterio de “territorialidad”, como elementos claves de la relación jurídica. Las diferencias que aportan las tecnologías en el momento actual son la granularidad, porque personas, bienes o relaciones jurídicas pueden ahora ser geoposicionados a nivel de “metro cuadrado”, y la inestabilidad, porque el dato geoposicionado, y la relación jurídica asociada al mismo, pueden cambiar constantemente de emplazamiento.

En este entorno, geoposicionar personas u objetos tiene un trasfondo jurídico evidente. Por eso, Google tuvo que “pixelar” las caras y las matrículas en “Street View” y, también por la misma razón, surgen dudas en la determinación de responsabilidades respecto al vehículo “autoconducido”, derivadas del sistema de geoposicionamiento y la cartografía digital que se utilizará.

LEFEBVRE. ¿Son los datos del geoposicionamiento datos personales?

IGNACIO DURÁN. Sí, siempre que el geoposicionado sea una persona física. En el año 2011 el “Grupo de trabajo del artículo 29” de la Comisión Europea, que es el órgano encargado de fijar los criterios sobre protección de datos personales, ya despejó cualquier duda al señalar categóricamente que la obtención de datos de geolocalización a través de teléfonos inteligentes genera información personal que ha de ser protegida. Este criterio se va implantando progresivamente en las legislaciones nacionales. Como ejemplo de ello, la definición del derecho a la intimidad ante la utilización de sistemas de geolocalización en el ámbito laboral, establecido en la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y Garantía de los Derechos Digitales (EDL 2018/128249).

Conocer dónde está una persona en cada momento permite definir nítidamente su perfil. Todas nuestras actividades y preferencias (trabajo, descanso, ocio, compras, etc.,) pueden ser definidas a través del lugar donde nos encontramos. En este sentido, la frase “dime dónde estás y te diré cómo eres”, resume perfectamente estas posibilidades.

LEFEBVRE. En uno de sus influyentes posts explica la necesidad de diferenciar entre geoposicionar y geogestionar la información y aprovecha para abordar el tema de la localización inteligente. ¿Podría explicarnos brevemente en qué consiste?

IGNACIO DURÁN. Para explicarlo suelo utilizar la imagen de un león cazando. En el momento que divisa la presa nos encontramos con un mero geoposicionamiento, puesto que el león se limita a situar a la presa en un punto geográfico concreto, sin más. Pero para tener éxito el león tendrá que incorporar y analizar datos, como el tipo de presa (gacela, cebra, etc.) o sus características (adulto o un joven, sano o enfermo, etc.), y predecir la dirección de huida y el punto donde se producirá la captura. Además, tendrá que tomar de forma instantánea varias decisiones, corrigiendo la trayectoria inicial y definiendo un nuevo punto previsible de captura, cuando se han producido determinadas circunstancias, como por ejemplo el cambio de velocidad o de dirección de la presa en su huida. Lo que ha hecho el león para cazar a su presa es geogestión, o expresado con una terminología más científica, ha aplicado una metodología completa de Localización Inteligente (LI), si bien limitada por sus propias capacidades naturales. La Localización Inteligente está en la base de lo que se define como PropTech, o conjunto de innovaciones y tecnología aplicadas al sector inmobiliario, actualmente en gran auge.

LEFEBVRE. De sus respuestas anteriores parece deducirse que la Localización Inteligente es una nueva forma de analizar y tratar cuestiones que siempre han formado parte de las relaciones entre los seres humanos. ¿Cómo afecta esta nueva forma de análisis a la sociedad, y en concreto, a la gestión de los servicios públicos?

IGNACIO DURÁN. Las tecnologías que trabajan con información geográfica están transformando radicalmente la sociedad. Se aprecia en los navegadores, y en su uso diario por los ciudadanos. En el ámbito de los servicios públicos la influencia de la Localización Inteligente será decisiva, especialmente en entornos urbanos, donde se está consolidando una visión dinámica de la ciudad que sustituye a la imagen estática tradicional. En un cruce de calles no ocurre lo mismo a las ocho de la mañana que a mediodía, el martes que el domingo, o en febrero que en agosto. Es el mismo espacio, pero debe ser gestionado de forma diferente, considerando lo que ocurre en él en cada momento concreto. Es lo que se define como “análisis deíctico de la ciudad”, y tiene su mejor reflejo en los GeoHubs de Nueva York o Los Ángeles, por ejemplo, herramientas de gestión pública que ya permiten seguir en tiempo real el “pulso” de la ciudad en todas sus características, ofreciendo además toda la información a los ciudadanos.

Frente a esta visión dinámica de la ciudad, los actuales procedimientos de planeamiento y gestión urbanística que usamos en España son un ejemplo de rigidez y falta de transparencia. En mi opinión, deberían ser revisados en profundidad, atendiendo a lo que las nuevas tecnologías pueden aportar.

LEFEBVRE. En la aplicación de la Inteligencia Artificial al Catastro, ¿qué puede aportar al Catastro la geolocalización inteligente?

IGNACIO DURÁN. La Inteligencia Artificial puede aportar diversas soluciones. Por ejemplo, los asistentes virtuales o chatbots son útiles para facilitar el acceso a los servicios que se ofrecen a los ciudadanos, incluyendo la asistencia personal, si se necesita. Asimismo, las herramientas de analítica basadas en inteligencia artificial podrían ser muy útiles para poner en valor toda la información disponible de los inmuebles, agregándola con la procedente de otras fuentes. Finalmente, las herramientas predictivas y de recomendación podrían ser muy eficientes para anticiparse y facilitar al ciudadano el cumplimiento de la obligación de declarar. Todas estas herramientas favorecerían la creación de un “borrador de declaración catastral”, siguiendo el concepto utilizado en el IRPF, y que es posible implantar si existe un convenio de colaboración con el municipio que funciona adecuadamente. Sin embargo, hay que ser cautos en el uso de la Inteligencia Artificial cuando afecta los derechos de los ciudadanos y, en concreto, para definir el modelo de valoración catastral. En el año 2004 técnicos del Catastro ya demostraron la enorme utilidad del uso de redes neuronales para la determinación del valor de los inmuebles, pero hubo que desechar esta tecnología al tratarse de una “caja negra” que no permitía motivar el resultado, y por tanto aplicarlo como herramienta del sistema tributario.

LEFEBVRE. ¿En qué medida afecta a las Entidades Locales la entrada en vigor de la Directiva (UE) 2019/1024, relativa a los datos abiertos y la reutilización de la información del sector público?

IGNACIO DURÁN. La Directiva europea en materia de datos abiertos y reutilización de la información pública es plenamente aplicable al ámbito local, a través de la legislación nacional donde se realiza su trasposición. Esto es especialmente importante porque buena parte de los datos públicos, cuya reutilización genera un mayor valor añadido, se crean y gestionan por los Ayuntamientos.

El mejor ejemplo es el padrón municipal, pero también pueden citarse datos socio-demográficos de todo tipo, de circulación y movilidad, de actividad urbanística, o de actividad económica, sobre la información que aporta el Impuesto de Actividades Económicas.

Prácticamente, cada acto desarrollado en el municipio genera uno o varios datos muy valiosos. Por eso es importante que los Ayuntamientos entiendan el valor de sus datos y aporten los mismos a la sociedad, para que pueda beneficiarse de esta información, como también es fundamental que usen sus propios datos para mejorar su gestión.

En este sentido, la reciente creación en Barcelona de la Oficina Municipal de Datos, o la plataforma de datos abiertos de la Diputación de Castellón, son ejemplos a seguir.

LEFEBVRE. La ciudadanía se queja de la desconexión administrativa entre catastro, notarios, Registro de la Propiedad, Ayuntamientos, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia, Ministerio de Agricultura, administraciones autonómicas… ¿La “Smart Administración” para cuándo?

IGNACIO DURÁN. La falta de coordinación entre las Administraciones es una cuestión que irrita a los ciudadanos. Se han hecho importantes avances en esta materia como, por ejemplo, las Plataformas de Intermediación de datos entre administraciones. Ahora bien, se han de hacer dos precisiones: la primera es que la “Smart administración” requiere inversión. Las administraciones todavía se están recuperando de los efectos de la crisis económica, que fueron especialmente demoledores en los servicios de informática que, en muchos casos, prácticamente paralizaron la inversión. Y la segunda es que, por causas demográficas y culturales, una parte de la ciudadanía sigue prefiriendo una gestión pública tradicional.

Por lo que respecta específicamente a la coordinación entre Catastro, Registro de la Propiedad y Notarios, debemos recordar que el modelo español es el de instituciones separadas en sus competencias y organización. No obstante, hay que destacar el importante esfuerzo que han realizado en los últimos años estas instituciones para coordinarse. Es muy necesario reforzar los medios asignados al Catastro y a los Registros de la Propiedad para completar la coordinación a la mayor brevedad.

Según el Catastro, a 31 de julio sólo se encontraban coordinadas con plenos efectos jurídicos algo más de 280.000 fincas, cuando el número de parcelas urbanas es de 13,7 millones y el de rústicas 39,4.

LEFEBVRE. En este sentido, usted aboga por crear un “GIS Tributario”. ¿Podría explicarnos sucintamente en qué consistiría el porqué de su necesidad?

IGNACIO DURÁN. Resulta necesario modernizar la gestión de los tributos locales desarrollando una visión “smart” para el fortalecimiento integral de las áreas económicas de los municipios a través de la geoanalítica. Esta visión “smart” debería permitir aplicar a la gestión económica tecnologías que potenciarán su actividad, facilitando con ello respuestas eficaces a dos grandes principios que sustentan las haciendas locales: la mejor definición de la capacidad económica de cada sujeto pasivo, y la garantía de estabilidad presupuestaria.

Para ello, se ha de “territorializar” la gestión económica municipal a partir de la idea de que todo lo que genera actividad tributaria se realiza en algún sitio (territorio) y vincula al menos a un sujeto (persona física o jurídica). La mayoría de los tributos municipales son “territorializables”, puesto que se puede geoposicionar el hecho imponible y/o el sujeto pasivo. El “GIS Tributario”, junto con la aplicación de herramientas de analítica de datos y predicción, son las bases que deberían sustentar este nuevo modelo.

LEFEBVRE. Por último, usted defiende la aplicación del criterio de gratuidad en el acceso a la información catastral. En términos de impacto socio-económico, ¿por qué habría que mantenerse ese criterio?

IGNACIO DURÁN. Existen varias razones para defender la gratuidad en el acceso a la información del sector público. La primera de ellas es que, de una u otra forma, esa información ya ha sido pagada por los ciudadanos a través de sus impuestos. Pero las que más me interesan son las que ven en el cobro de cantidades por la información pública una fuerte barrera al desarrollo de actividades e iniciativas basadas en dicha información.

Por eso, la nueva Directiva europea sobre datos abiertos y reutilización, que se cita al inicio de esta entrevista, establece como principio general la gratuidad, señalando que sólo en circunstancias concretas y justificadas, que no se dan en el caso del Catastro español, sería defendible revertir el criterio de gratuidad actual. Mejor que cobrar por la información sería disponer de buenos informes que midan los beneficios indirectos que genera el uso de la información catastral.

En relación con esto, me atrevo a plantear una pregunta a los lectores de la entrevista: ¿han utilizado alguna vez los datos de la Sede Electrónica del Catastro? Pues si multiplicamos sus accesos por los millones de usuarios que tienen necesidades similares, nos podemos hacer una idea clara sobre por qué esta información es un servicio esencial que debe seguir siendo gratuito.

El Catastro es una “infraestructura crítica”, como las redes de autopistas o de transporte de electricidad.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de enero de 2020.