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Se ha producido un giro en la tradicional doctrina jurisprudencial, en relación con los efectos de la concurrencia de vicios formales en la tramitación de los planes de urbanismo, como desde numerosos sectores doctrinales se venía reclamando y en sintonía con los proyectos pasados

¿Un giro jurisprudencial sobre las consecuencias de la declaración de nulidad de los planes de urbanismo?

Tribuna Madrid

El 7 de junio de este año, un medio digital encabezaba una información con el siguiente titular “El Gobierno aprobará este año una medida para evitar que la anulación parcial de un plan urbanístico lo tumbe por completo”. Dentro de la información, se afirmaba que “El Gobierno quiere aprobar este año una ley para evitar las anulaciones totales de un plan urbanístico cuando los tribunales declaran ilegal alguna de sus partes. Es decir, pretenden que se pueda subsanar un detalle concreto anulado por los jueces sin que se tenga que derogar en su totalidad el planeamiento y empezar desde cero”.

Se da cuenta igualmente de dos de las causas más frecuentes de la declaración judicial de los planes: “Casi un centenar de planes urbanísticos han sido anulados judicialmente en los últimos años por este mismo motivo, no justificar la disponibilidad de recursos hídricos”, “Un número similar de planes han sido tumbados por no llevar a cabo una previa evaluación ambiental estratégica”.

Una iniciativa de similar naturaleza, que, conforme a la anterior información periodística, pretende ser rescatada, al menos en su esencia, por el actual Gobierno, se contenía en Proposición de Ley, bajo el título de “medidas administrativas y procesales para reforzar la seguridad jurídica en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística”, presentada por el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso y publicada en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del 15 de octubre de 2018.

Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística
La Exposición de Motivos de tal proposición afirmaba que “De esta forma solo son nulas de pleno derecho las normas que contienen los instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuando incurran en alguno de los vicios referidos en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. Mientras que las determinaciones no normativas de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, como cualquier acto, serán nulas o anulables conforme a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo común y la específica aplicable. Es decir, se permite que en las determinaciones no normativas se aplique el concepto de acto administrativo en su naturaleza y por ende, la anulabilidad como regla general, con sus beneficios de conversión, conservación, subsanación, convalidación o nulidad parcial.

Se conservarán, en todo caso, los actos firmes y consentidos que se hubieren dictado en aplicación del instrumento, antes de que su anulación alcance efectos generales conforme a lo dispuesto en los artículos 106.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas y 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Incluso cuando se trate de las normas, es decir, la parte de los instrumentos con condición de disposición de carácter general, la nulidad podrá ser parcial cuando el vicio afecte solo a determinados preceptos de la disposición o a una parte de su ámbito de aplicación, o a un área territorial específica.

Se permite, igualmente, que la invalidez de un instrumento de ordenación territorial y urbanística no afecte, por si sola, al resto de instrumentos de ordenación y de ejecución urbanística que lo hayan desarrollado, que serán considerados independientes a los efectos previstos en el art. 49.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas”.

La concreción de esta nueva filosofía se contenía en el art. 55 de la Proposición, cuando, al tratar de la nulidad y anulabilidad de los planes, establecía que “Serán nulas de pleno derecho las normas que incorporen los instrumentos de ordenación territorial y urbanística cuando incurran en alguno de los vicios referidos en el artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. No obstante, la nulidad será parcial cuando el vicio afecte solo a determinados preceptos de la disposición o a una parte de su ámbito de aplicación, o a un área territorial específica”. En consecuencia, la nulidad puede ser parcial, lo que implicaba, que el Juez no sólo puede, sino que debe concretar en el fallo de su sentencia el alcance de la nulidad declarada, tanto en lo normativo, como en lo territorial, conforme a la nueva redacción que se proponía del art. 71.3 de la Ley de la Jurisdicción.

Sirve esta introducción, para situar adecuadamente el debate acerca del contenido de este trabajo, que tata de indagar, a la luz de los últimos pronunciamientos del Tribunal Supremo, en si se ha producido un giro en la tradicional doctrina jurisprudencial, en relación con los efectos de la concurrencia de vicios formales en la tramitación de los planes de urbanismo, como desde numerosos sectores doctrinales se venía reclamando y en sintonía con los proyectos pasados y, parece, que futuros del Gobierno, o, si por el contrario, se mantiene, en lo fundamental tal doctrina, si bien incorporando alguna matización de indudable trascendencia.

La posición tradicional  del Tribunal Supremo acerca de los efectos de los defectos de forma en la tramitación de los planes de urbanismo
En el origen del problema se encuentra la doctrina que establece la nulidad radical, como consecuencia jurídica derivada los vicios de naturaleza formal, lo que provoca la necesidad de iniciar desde el origen la tramitación del procedimiento del plan anulado, consecuencia que deriva de la consideración de los mismos, como disposiciones reglamentarias de carácter general.

En efecto, tanto parte de la doctrina como la jurisprudencia, ésta de forma constante y reiterada, se ha venido considerando a los planes urbanísticos como normas jurídicas de carácter reglamentario, si bien se han seguido manteniendo posiciones diferentes, desde quienes han defendido que el plan urbanístico tiene naturaleza de acto administrativo de carácter general, hasta los que defienden que tiene una doble naturaleza, en parte normativa y en otra parte no normativa, etc.

Ya en la STS de 20 de abril de 1990, (RJ 1990\3614), se afirmó, con una doctrina posteriormente reiterada de forma unificada, que “Conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes Urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen -como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir de normas jurídicas, y más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley del Suelo, particularizándola a supuestos espaciales concretos, de forma que los Planes están subordinados a dicha Ley y no pueden rebasar los criterios mínimos inderogables de su ordenación”.

El problema de la naturaleza jurídica de los Planes, no se plantea desde una perspectiva teórica, sino en cuanto de su caracterización van a depender cuatro variables importantes: a) los efectos de la declaración de nulidad, b) la posibilidad de utilizar las técnicas de la convalidación y conservación propia de los actos administrativos, c) la extensión espacial de la declaración de nulidad cuando la impugnación no afecte a todo el territorio objeto del planeamiento y, d) los efectos de las sentencias sobre las disposiciones y actos dictados en ejecución del plan declarado nulo.

A partir de tal caracterización como disposiciones generales, se ha sostenido que tanto la Ley, como la jurisprudencia, han reservado para las infracciones formales, el máximo grado de invalidez previsto por nuestro ordenamiento jurídico, la declaración de nulidad de pleno derecho, sin discriminar, a diferencia de lo que ocurre con los actos entre la trascendencia e intensidad de los vicios formales, dado que la doctrina judicial sigue la doctrina unitaria, según la cual, cualquier infracción formal determina tal nulidad radical, con efectos ex tunc.

En este sentido la STS de 23 de septiembre de 2003, señala que <<la nulidad de las disposiciones de carácter general es siempre radical o de pleno derecho>>, aclarando la sentencia de 2 de marzo de 2016 que <<se trata de una nulidad de pleno derecho, independientemente de si son vicios de forma o de fondo los que han determinado la anulación>>.

Por otra parte y sobre la posibilidad de convalidación o subsanación de los defectos formales de los planes, la STS de 8 de abril de 2010, Recurso de casación 1325 / 2006 , afirma que "Esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre la posibilidad de convalidación y ratificación de actos administrativos, declarando que se pueden convalidar lo actos anulables pero no los ya anulados, porque estos han desaparecido del mundo jurídico, ya no existen, lo que impide su ratificación o convalidación, que requiere, para volver a producirse de nueva y distinta tramitación administrativa…." . consecuentemente a) los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, esto es, son normas con rango reglamentario, de modo que no puede resultar de aplicación el artículo 67 de la Ley 30/1992 y b) los vicios de los que adolecen las disposiciones generales son vicios de nulidad plena, respecto de los cuales carece de fundamento la convalidación, pues no se trata de un simple supuesto de anulación sino de nulidad con efectos ex tunc”.

Respecto de las consecuencias de la declaración de nulidad y la posible pervivencia o conservación de determinados trámites del procedimiento de elaboración del plan, la sentencia de 28 de septiembre de 2012, afirma que: "Ciertamente cuando se declara judicialmente la nulidad de unas concretas determinaciones del plan general, de algunas de sus normas, la aprobación posterior, en ejecución de sentencia, de una justificación, que pretende paliar esa ausencia de explicación en el procedimiento de elaboración de la disposición general, no puede considerarse que cumple y ejecuta la sentencia que declara la nulidad de una parte del plan general.

Así es, no se puede subsanar, enmendar, o convalidar el plan nulo. Tampoco pueden conservarse los acuerdos de aprobación definitiva y otros que se mantienen como si las determinaciones del plan no hubieran sido declaradas nulas de pleno derecho. ….” Añadiendo que: “La retroactividad de los actos invocada por la Administración para salvar los trámites del procedimiento de elaboración de la disposición general, incluida la aprobación definitiva, no encuentra amparo en la retroactividad que cita el artículo 67.2 de la Ley 30/1992 , pues la elaboración de un complemento de la memoria para justificar ahora lo que se debió de justificar al elaborar el plan y cuya ausencia acarreó su nulidad, no puede alterar los efectos de la nulidad plena declarada judicialmente. No puede, en definitiva, servir de cobertura para conservar el procedimiento de elaboración de una norma reglamentaria, incluida su aprobación definitiva, tras la nulidad declarada por sentencia firme de sus normas, la aplicación de la retroactividad de los actos administrativos”.

El articulo se puede leer completo en el siguiente enlace: Planes de urbanismo