Administrativo

La Ley del Suelo, de nuevo ante el TC (Apuntes de la STC 141/2014, de 11 de Septiembre)

Tribuna 01-11-2014

SUMARIO: I.- Introducción; II.- El objeto competencial de la controversia: los títulos competenciales en liza y algunos apuntes de las impugnaciones desestimadas; III.- La problemática de las valoraciones en suelo rural; -IV.  Los votos particulares discrepantes. V.- A modo de conclusión.

I.- INTRODUCCIÓN

No hay Ley del suelo que se precie que no sea impugnada ante el Tribunal Constitucional. Ocurrió hace más ya más de quince años con el TRLS 92 (Real Decreto Legislativo 1/1992) (obra del Ministerio Borrell, con Felipe González en la Moncloa) que dió lugar a la copernicana y revolucionaria STC 61/1997, de 20 de marzo. Se reprodujo más tarde con el texto de 1998, en plena era del Gobierno Aznar con el recurso contra la Ley de 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), resuelto por la STC  164/2001, de 11 de julio -EDJ 2001/14932-, y cómo no podía ser de otra manera, sucedió con la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, reproducida en el Texto Refundido de la ley del Suelo, aprobado por el Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio (TRLS 2008), aprobado durante el gobierno del Presidente Rodríguez Zapatero, si bien el tiempo transcurrido desde la interposición de los cuatro recursos de inconstitucionalidad por diversos gobiernos autonómicos en 2007 (Madrid, La Rioja, Canarias) más cincuenta diputados el grupo parlamentario popular del Congreso de los Diputados, hasta nuestros días, (7 años) haya posibilitado que el TC haya manejado también como ius superveniens, otras modificaciones de dicho Cuerpo legal, ya sea con ocasión de la Ley de Presupuestos de 2009 (ley 2/2008, de 23 de diciembre -EDL 2008/232733-) y de los Reales Decretos leyes  6/2010, de 9 de abril y 8/2011, de 1 de Julio, respectivamente, como de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (las 3 R), que ha dado nueva redacción a los artículos 2,5,6,8 a 10,12,14 a 17,20 36,37,39,51 y 53 y la disposición adicional Tercera y la disposición final primera del TRLS 2008 -EDL 2008/89754-, ya en pleno tiempo de gobierno del Presidente Rajoy.

Ni que decir tiene que los recursos de inconstitucionalidad interpuestos atacaron la Ley del Suelo desde distintos ángulos, casi todos competenciales en el caso de los gobiernos autonómicos, y de la propiedad e indemnización por expropiación forzosa (art 33.2 y 3 CE) por parte de los diputados del grupo parlamentario popular, lo que ha dado lugar a la STC 141/2014, de 11 de septiembre -EDJ 2014/153641-, de extensión casi kilométrica, -cerca de 140 páginas más los votos particulares formulados por cuatro magistrados en conjunto-, focalizados estos últimos sobre los artículos 22 de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y 23 del TRSL 2008 -EDL 2008/89754-, muy centrados en la valoración del suelo rural, aspecto nodal de la Sentencia, dado que el fallo de la STC 141/2014, declara la inconstitucionalidad del inciso “hasta un máximo del doble” del art 22.1 a) de la Ley 8/2007, de 28 de mayo del Suelo, y, art 23.1 a) párrafo tercero, del TRLS aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de junio, y desestima en todo lo demás. Si bien cabe reparar en el gazapo que contiene la Sentencia, ya que tras “salvar” el art 11.5 (Art 11.5 del TRLS 2008) –deber de indemnización por incumplimiento del plazo cuando el silencio sea negativo en los procedimientos de aprobación de instrumentos de ordenación o de ejecución urbanística- de declaración de inconstitucionalidad por contraposición con el art 106 CE (Responsabilidad patrimonial de la Administración) en el FJ 8 B.b de la STC 141/2014, no lleva tal declaración al fallo de la Sentencia, en este punto interpretativo, lo que puede dar lugar a algún despiste legal o jurisprudencial.

II.- EL OBJETO COMPETENCIAL DE LA CONTROVERSIA: LOS TÍTULOS COMPETENCIALES EN LIZA Y ALGUNOS APUNTES DE LAS IMPUGNACIONES DESESTIMADAS.

El grueso de los tres recursos de inconstitucionalidad interpuestos por los gobiernos de Madrid, la Rioja y Canarias, descansaban sobre motivos  competenciales.  En especial se invocaban los Arts. 149.1.1, 1.8ª, 1.13º, 1.18ª y 1.23ª CE -EDL 1978/3879-.

Aquí el TC va despachando las diversas impugnaciones al articulado de dichos textos legales sobre la base de la doctrina de la SSTC 61/1997 -EDJ 1997/860- y 168/2001 -EDJ 2001/26469-, aderezada de los correspondientes apéndices jurisprudenciales sobre dichos preceptos, si exceptuamos la interpretación del art 149.1 8ª CE -EDL 1978/3879-, huérfana en este Tribunal Pérez de los Cobos de pronunciamientos (lo que puede ser preocupante  o no, según se mire), pero que demuestra cierta renuencia a enjuiciar algunos aspectos de la propiedad del Suelo desde el punto de vista de los Derechos forales o privativos de las Comunidades con competencias en la materia, lo que en el caso de Madrid, La Rioja o Canarias no es relevante. Ello justifica, por tanto en la presente STC 41/2014 -EDJ 2014/4626-, el orillamiento del art 149.1.8ª CE como canon o parámetro de enjuiciamiento de los recursos de los gobiernos autonómicos.

Destacaría aquí la repristinación del art 149.1.1 CE -EDL 1978/3879- como “condicionante” o secante por afectación de las competencias autonómicas en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, si bien destaca el alcance de la competencia en materia de urbanismo como garante de las “políticas de ordenación de la ciudad” lo que le lleva al TC a la desestimación bajo dicho paraguas competencial de la impugnación del arts. 2, 3 y 8 de la ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y del TRLS 2008 -EDL 2008/89754- al destacar la  función esencial del art 8 en la construcción del sistema jurídico de ordenación del territorio, así como el art 8. 1 en sus diferentes apartados impugnados. Aquí cabe destacar, en lo que hace al art 8.1 b) la convalidación constitucional que hace la STC 141/2014 -EDJ 2014/153641- (F. J. 7 C) de la doctrina de la  STS (Sala 3ª, de 28 de enero de 2009 dictada en casación en interés de ley, sobre la compatibilidad del art. 43.2 de la LRJ-PAC (Ley 30/1992 redacción ley 4/1999) -EDL 1992/17271- con el art 242.6 del TRLS 92, manteniendo la interpretación sobre tal compatibilidad mantenida por  el T.S.

El art 8.1 c -EDL 2008/89754- y la participación de los propietarios en las actuaciones de urbanización en régimen de equitativa distribución de beneficios y cargas, se mueve en los márgenes  del art 149.1.1ª CE -EDL 1978/3879- pronunciados en términos similares a los llevados a cabo en la STC 164/2001 -EDJ 2001/14932-.

Interesa subrayar también la nueva lectura constitucional de la regla del art 149.1.13 CE -EDL 1978/3879- (Bases y coordinación de la planificación económica) como título legitimador de carácter sustantivo de la ordenación general de la economía, según la caracterización que defendió Jesús García Torres en 1986 (La ordenación  general de la economía. Título sustantivo de competencia estatal en REDC núm. 17) y que en el Tribunal Pérez de los Cobos, ha hecho suya. Esa respritinada interpretación del art 149.1 13 CE como “regla transversal en el orden económico” que se proyecta sobre diversos sectores económicos, en particular el de vivienda (en línea con lo señalado en la STC 34/2013, de 14 de febrero -EDJ 2013/28111-) permite rechazar la impugnación de diversos preceptos, en especial los que hacen referencia a la impugnación del apartado b) del art 10 -EDL 2008/89754- que establece una reserva mínima del 30 por ciento de la edificabilidad residencial para régimen de vivienda de protección pública. Al  socaire también de la invocación del título ex art 149.1ª1 CE en atención a la función social de la propiedad, lo que permite al TC siguiendo en este punto la argumentación de la representación del Estado bajo el criterio de la  “justificación competencial concurrente o confluyente”, rechazar la impugnación de diversos preceptos, arts, 2, 3.1, 6, 8  y la mayoría de los preceptos del Titulo II de la  Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y del TRLS 2008 impugnados (arts 10,11.2,4 y 5, 14, 15, 16.1 b y c), 16.3 y 18.1 y transitorias concordantes (1º,2ª, 4ª).

La regulación de la acción pública en materia medioambiental como competencia integrante en la legislación procesal ex art 149.1 6ª CE, queda claramente definida en la STC 141/2014 -EDJ 2014/153641-, determinando asía la desestimación de la impugnación del art 4 f).

También la regla contenida en el art 149.1 18ª  CE -EDL 1978/3879- como expresión de la garantía a los administrados de un procedimiento común ante ellas, permite al TC rechazar las impugnaciones relativas a los procedimientos sectoriales en materia urbanística, sobre la base de pretender “salvaguardar la autonomía municipal  en un sector concreto de actividad de especial relevancia para los interés locales, como es el urbanismo.

Del capítulo de Valoraciones de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y del TR 2008 -EDL 2008/89754- de  impugnadas por la comunidad de Madrid, los arts. 22, 23, 25 y 26, señalándose por el  TC que:

“La impugnación debe desestimarse, pues el hecho de que la nueva regulación de los criterios de valoración establecida por el legislador estatal para las expropiaciones, las operaciones de reparto de cargas y beneficios, la venta o sustitución forzosa y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas pudiera tener un efecto reflejo en el valor de mercado de suelo y, por tanto, en las transacciones privadas, no plantea problema alguno de constitucionalidad, ni puede, tampoco, como afirma el Abogado del Estado, constituir un obstáculo para que el Estado ejerza su competencia legítima ex art. 149.1.18 CE -EDL 1978/3879- y fije el régimen de valoración que estime pertinente”.

Asimismo, ante los efectos negativos en el orden económico del cambio de los  criterios de valoración podría afectar negativamente a las inversiones y la planificación económica tanto de los ciudadanos que han invertido sus ahorros, como de los empresarios que, en ejercicio de la libertad de empresa, han adoptado decisiones empresariales en un marco jurídico presumiblemente estable, el TC lo rechaza sobre la base sobre la inexistencia del derecho a mantener un determinado régimen jurídico ajenos por tanto al principio de seguridad jurídica (art 9.3 CE -EDL 1978/3879- ), cuya insuficiencia argumentativa justifica el TC para no entrar en dichas consideraciones..

En definitiva, y sea dicho sin pretensión de exhaustividad, los reproches de  carácter competencial que las impugnaciones de los Gobiernos autonómicos de Madrid, La Rioja y Canarias, son considerados que han perdido su objeto o son desestimados tal como se señalan en el apartado 1º del fallo de la STC 141 /2014 -EDJ 2014/153641-, con el añadido de la omisión del (fallo de) la  constitucionalidad conforme sobre el art 11.5 -EDL 2008/89754- más arriba señalado, siendo de interés la aplicación del TC sobre los preceptos más arriba mencionados, que deben servir para una correcta interpretación de las controversias competenciales planteadas en los recursos de inconstitucionalidad en torno a los preceptos impugnados de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y su reproducción en el TRLS 2008.

III.- LA PROBLEMÁTICA DE LAS VALORACIONES EN SUELO RURAL

El punctun dolens de los recursos presentados se encuentra en la problemática de la valoración del suelo rural. Para llegar hasta aquí, debe sortearse como el cabo de las tormentas, los diversos Fundamentos de la STC 141/2014 -EDJ 2014/153641- que tratan de las cuestiones competenciales más arriba señaladas, para alcanzar el F. J 9 B, donde la Sentencia  aborda la impugnación del art 22 de la ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y el correlativo art 23 del TRLS 2008 -EDL 2008/89754-, sobre “valoración en el suelo rural”, ambos con la siguiente redacción:
“1. Cuando el suelo sea rural a los efectos de esta Ley:

a) Los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, la que sea superior, de la explotación según su estado en el momento al que deba entenderse referida la valoración.

La renta potencial se calculará atendiendo al rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, utilizando los medios técnicos normales para su producción. Incluirá, en su caso, como ingresos las subvenciones que, con carácter estable, se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo y se descontarán los costes necesarios para la explotación considerada.

El valor del suelo así obtenido podrá ser corregido al alza hasta un máximo del doble en función de factores objetivos de localización, como la accesibilidad a núcleos de población o a centros de actividad económica o la ubicación en entornos de singular valor ambiental o paisajístico, cuya aplicación y ponderación habrá de ser justificada en el correspondiente expediente de valoración, todo ello en los términos que reglamentariamente se establezcan.
...

2. En ninguno de los casos previstos en el apartado anterior podrán considerarse expectativas derivadas de la asignación de edificabilidades y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aun plenamente realizados.”

La argumentación impugnatoria tanto de los diputados recurrentes como del letrado de la Comunidad de Madrid, se fundaba en diversos aspectos relacionados con la problemática que suscita la vulneración del derecho de los propietarios del suelo rural (art. 33 CE -EDL 1978/3879-). Por un lado el elemento formal, que hace referencia a la reserva de ley ex art 33 CE; de otro, el elemento material, que  implica –añadía- que las expropiaciones se harán sin compensaciones justas, con precios inferiores a los de mercado, dificultándose la fijación del justiprecio mediante convenio e incrementando la judicialización del mismo.

El TC rechaza en primer lugar que la reserva de ley del derecho de propiedad ex art 53.1 CE -EDL 1978/3879-, resulta afectada al considerar que el art. 33.2 de la propia Constitución “flexibiliza la reserva de ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad privada en virtud de su función social, que debe ciertamente regularse por la Ley, pero también por la Administración “de acuerdo con las leyes” cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria de aquélla”.

El contenido de la reserva de ley veda –señala- “toda operación de deslegalización de la materia o todo intento de regulación del contenido del derecho de propiedad privada por reglamentos independientes o extra legem, pero no la remisión del legislador a la colaboración del poder normativo de la Administración para completar la regulación legal y lograr así la plena efectividad de sus mandatos” (STC 37/1987, de 26 de marzo, FJ 3 -EDJ 1987/37-).

La regulación contenida en el art. 23.1 a) -EDL 2008/89754- –añade- “no infringe esta doctrina, pues la llamada al reglamento se hace tras enunciar el criterio tanto de la valoración del terreno como de la posibilidad de corrección del mismo al alza, estableciendo el tipo de factor al que puede responder esa corrección y los límites de la misma. No hay, por tanto, deslegalización alguna o remisión de la regulación a un reglamento independiente, sino búsqueda de la colaboración reglamentaria en la concreción del factor de corrección y en la determinación de la forma en que el mismo debe aplicarse y ponderarse en el expediente.

En cuanto al fondo, el TC declara que “la garantía constitucional de la correspondiente indemnización concede el derecho a percibir la contraprestación económica que corresponda al valor real de los bienes y derechos expropiados, cualquiera que sea éste, pues lo que garantiza la Constitución es el razonable equilibrio entre el daño expropiatorio y su reparación” con cita de la STC 166/1986, de 19 de diciembre, FJ 13 -EDJ 1986/166-).

Sobre el alcance de la indemnización, señala:

“en cuanto al contenido o nivel de la indemnización, una vez que la Constitución no utiliza el término de justo precio, dicha indemnización debe corresponder con el valor económico del bien o derecho expropiado, siendo por ello preciso que entre éste y la cuantía de la indemnización exista un proporcional equilibrio para cuya obtención el legislador puede fijar distintas modalidades de valoración, dependientes de la naturaleza de los bienes y derechos expropiados, debiendo ser éstas respetadas, desde la perspectiva constitucional, a no ser que se revelen manifiestamente desprovistas de base razonable” (STC 166/1986, FJ 13 -EDJ 1986/166-)”.

La STC 141/2014 -EDJ 2014/153641- señala que la “Constitución no exige, pues, que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de éstos, consintiendo así pues al legislador estatal un margen de apreciación para instituir distintas modalidades de valoración. Tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y, más concretamente, a la clasificación que éste prevea para el terreno. Este criterio podría considerarse preferible, como lo entienden en su demanda los diputados recurrentes –aclara-; pero la controversia se desplazaría entonces desde el terreno de la constitucionalidad al de la oportunidad política.

El TC declara, a modo de remate: que:

“El establecimiento de un régimen singular de valoraciones del suelo no es, por otra parte, y como cabe señalar, una novedad de la regulación que ahora se impugna, sino una constante en nuestro ordenamiento jurídico urbanístico. Más allá de las diferencias de los distintos regímenes de valoración del suelo que ha habido en nuestro país desde la Ley de suelo de 1956, lo cierto es que ninguna legislación urbanística ha remitido sin más, para la valoración del suelo, al valor de mercado, ni siquiera al régimen general de la legislación de expropiación forzosa.

La actual opción del legislador,-precisa- “de desligar definitivamente la valoración de la clasificación del suelo, persigue, por otra parte, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley, paliar la especulación, en línea con el mandato constitucional ex art. 47 CE -EDL 1978/3879-, y lograr que la valoración se lleve a cabo conforme a “lo que hay” y no a lo que “dice el plan que puede llegar a haber en un futuro incierto”, a cuyos efectos la ley distingue dos situaciones: la de suelo rural, que es aquel que no está funcionalmente integrado en la trama urbana, y la de suelo urbanizado, que es el que ha sido efectiva y adecuadamente transformado por la urbanización. Ambos se valoran, como sigue razonando la exposición de motivos, “conforme a su naturaleza, siendo así que sólo en el segundo dicha naturaleza integra su destino urbanístico, porque dicho destino ya se ha hecho realidad”.

Desligada, así, la valoración del suelo de la clasificación del mismo, para fijar la indemnización en el suelo rural se abandona el método de comparación porque se entiende que “muy pocas veces concurren los requisitos necesarios para asegurar su objetividad y la eliminación de elementos especulativos, para lo que se adopta el método asimismo habitual de la capitalización de rentas pero sin olvidar que, sin considerar las expectativas urbanísticas, la localización influye en el valor del suelo, siendo la renta de posición un factor relevante en la formación tradicional del precio de la tierra” (exposición de motivos, V), por lo que se prevén mecanismos de corrección de la valoración inicial que responde únicamente a la capitalización de rentas.

Por otra parte, cuando el suelo está sometido a una transformación urbanizadora o edificatoria, el legislador, tal y como se explica en la exposición de motivos, contempla la indemnización de los “gastos e inversiones acometidos junto con una prima razonable que retribuya el riesgo asumido y se evitan saltos valorativos difícilmente entendibles en el curso del proceso de ordenación y ejecución urbanísticas” (exposición de motivos, VI). Y cuando “una decisión administrativa impide participar en la ejecución de una actuación de urbanización, o altera las condiciones de ésta, sin que medie incumplimiento por parte de los propietarios, se valora la privación de dicha facultad en sí misma, lo que contribuye a un tratamiento más ponderado de la situación en la que se encuentran aquéllos”. De esta forma, se pretende establecer un régimen que, “sin valorar expectativas generadas exclusivamente por la actividad administrativa de ordenación de los usos del suelo, retribuye e incentiva la actividad urbanizadora o edificatoria emprendida en cumplimiento de aquélla y de la función social de la propiedad” (exposición de motivos, VI).

Pues bien, esta regulación (arts. 25 y 26 del texto refundido de 2008 -EDL 2008/89754-), que prevé un complemento indemnizatorio importante, no ha sido objeto de impugnación y sobre su conformidad o no al texto constitucional tampoco han realizado los recurrentes argumentación específica alguna si quiera por su relación con el art. 22 de la Ley de suelo 2007 -EDL 2007/28567- y 23 del texto refundido de 2008.

Con todo, -concluye- cabe afirmar que el sistema de valoración a efectos indemnizatorios que parte del criterio de la capitalización de rentas, modulado en atención a otros factores, es un sistema que incorpora criterios acordes con la idea del valor real o económico del bien y que, en principio y en abstracto, puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización correspondiente, en línea con la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (SSTDEH de 24 de abril de 2003, caso Yıltaş Yıldız Turistik Tesisleri A.Ş. contra Turquía -EDJ 2003/7748-, y de 6 de diciembre de 2011, caso Anastasakis contra Grecia -EDJ 2011/278074-). No obstante la propia ley reconoce que en determinadas ocasiones este criterio general puede no llegar a reflejar correctamente el valor real del bien. Así, la disposición adicional séptima del texto refundido autoriza que el tipo normal de capitalización de la renta anual real o potencial de la explotación a que se refiere su artículo 23.1 -EDL 2008/89754- pueda ser corregido —a través de la Ley de presupuestos generales del Estado en la redacción original de 2008, o mediante desarrollo reglamentario en la redacción vigente— cuando el resultado de las valoraciones se aleje de forma significativa respecto de los precios de mercado del suelo rural sin expectativas urbanísticas.

Es así como la norma impugnada permite corregir al alza el valor obtenido por la capitalización real o potencial de la renta en función de factores objetivos de localización del terreno. No obstante, respecto de dichos factores, el art. 23.1 -EDL 2008/89754- prevé un máximo o límite a la corrección de la valoración del suelo, que incorpora un tope máximo fijo que no se halla justificado, que puede resultar inadecuado para obtener en esos casos una valoración del bien ajustada a su valor real y que, en consecuencia, puede impedir una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las cuales el inciso “hasta el máximo del doble” del párrafo tercero del art. 23.1 a) ha de reputarse contrario al art. 33.3 CE -EDL 1978/3879-.

En suma, como ya advertimos en la STC 149/1991, de 4 de julio -EDJ 1991/7286-, -aclara-y desde el punto de vista del juicio abstracto que corresponde a este Tribunal, para que la postulada insuficiencia de la indemnización concedida, ex art. 33.3 CE -EDL 1978/3879-, “comporte la inconstitucionalidad de la norma que fija la indemnización para la expropiación de un conjunto de bienes, se ha de atender no a las circunstancias precisas que en cada supuesto concreto puedan darse, sino a la existencia de un ‘proporcional equilibrio’ [STC 166/1986, fundamento jurídico 13 B) -EDJ 1986/166-] entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegítima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable” [FJ 8 B a)].

Por todo ello, concluye que “ Ciñéndonos a los preceptos que son objeto de este proceso y a los términos en los que el debate procesal ha quedado delimitado por las alegaciones de las partes, puede afirmarse con razonable fundamentación que, per se, el método de valoración del suelo rural regulado en el art. 23.1 del texto refundido 2008 -EDL 2008/89754-  no incurre, con la salvedad del inciso declarado inconstitucional, en infracción del art. 33.3 CE -EDL 1978/3879-.

Pero es pertinente recordar que esta conclusión no cierra en modo alguno el paso a ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria, si estimaran que la concreta aplicación de los criterios de valoración lesiona sus derechos. En consecuencia y por esta segunda vía, la duda de constitucionalidad que pudiera suscitar dicha aplicación puede ser sometida, siempre que se aporten los necesarios elementos de juicio, a este Tribunal, toda vez que el art. 38.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) “permite la sucesión entre recurso desestimado y cuestión de inconstitucionalidad sobre igual objeto, esto es, frente al mismo precepto legal y con fundamento en la infracción ‘de idéntico precepto constitucional’” (STC 319/1993, de 27 de octubre, FJ 2 -EDJ 1993/9601-).

Ninguna vulneración se advierte, por otra parte, del art. 14 CE -EDL 1978/3879- —que exige que las situaciones homogéneas sean tratadas idénticamente en sus consecuencias jurídicas—, pues el art. 23 -EDL 2008/89754- establece el método de valoración del suelo rural a efectos expropiatorios, reparcelatorios y de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas. Y todos los propietarios que se vean afectados por una de estas operaciones o por un daño ocasionado por los servicios públicos reciben el mismo trato en la ley, que, claro está, lo que no regula es la valoración de los bienes en el mercado, la cual sigue sus propias leyes.

El art. 23 -EDL 2008/89754- no vulnera el art. 14 CE -EDL 1978/3879- porque no introduce diversidad alguna de trato entre ciudadanos que se encuentran en una situación sustancialmente igual, en la que se encuentran todos los sometidos a expropiaciones, reparcelaciones o daños ocasionados por los servicios públicos, sin que esta situación sea equiparable a la venta de bienes y derechos en el mercado, la cual no puede erigirse en legítimo tertium comparationis, pues ello equivaldría a entender que el legislador estatal está obligado a establecer como método de valoración del suelo el método de mercado. Por tanto, y en cuanto el art. 23 no prevé diversidad de trato alguna, siendo una norma que se aplica por igual a todos los ciudadanos que se encuentran en la misma situación, resulta innecesario continuar el examen del precepto desde la óptica del principio de igualdad (SSTC 181/2000, de 29 de junio, FJ 10 -EDJ 2000/13213-, y 112/2006, de 5 de abril, FJ 5 -EDJ 2006/31530-).

Por todo lo anterior, procede declarar que el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo 2008 -EDL 2008/89754- no es inconstitucional con la única salvedad del inciso “hasta un máximo del doble” del párrafo tercero del apartado 1 a), que ha de reputarse contrario a la Constitución.

IV.- LOS VOTOS PARTICULARES DISCREPANTES

La tesis de la sentencia que acaba de exponerse es objeto de sendos votos particulares que hacen la propia crítica de la STC 141/2014 -EDJ 2014/153641- , en este punto:

A) El Voto particular del Magistrado don Juan José González Rivas: la inconstitucionalidad del sistema de capitalización como único método de valoración para este tipo de suelo rural.

Así el magistrado González Rivas parte de que la ley opta por un sistema de capitalización, en los términos que siguen:

“Los arts. 22 de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- y 23 del texto refundido de la Ley de suelo de 2008 -EDL 2008/89754- modificaron el sistema de valoración del suelo rural optando de forma exclusiva por el método de capitalización y eliminando las denominadas expectativas urbanísticas. Ello ha provocado una amplia controversia interpretativa, derivada de que el sistema de la Ley del Suelo implica que el valor del suelo rural sólo se tasa con arreglo a su situación física, haciendo abstracción del destino que hayan podido darle los planes.

En la demanda de inconstitucionalidad –se aclara- se refleja la controversia sobre la utilización del método de capitalización y la proscripción de las expectativas urbanísticas en la valoración del suelo rural sujeto a actuaciones urbanas y por tanto, la impugnación no se dirige sólo contra la valoración de todos los suelos en situación básica rural, los preservados por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, sino también, y especialmente, respecto la de los suelos que el planeamiento somete a una actuación de urbanización, esto es, los incorporados por el planeamiento al desarrollo urbano. Estos suelos son los que se vieron afectados por el cambio legislativo de los criterios de valoración consistentes en el método de capitalización de rentas establecido en el art. 23.1 a) del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-, y la prohibición de considerar las expectativas urbanísticas en el art. 23.2 del texto refundido.

En efecto, el análisis de la cuestión no puede obviar, -señala- una cuestión clave como es la definición legal de suelo rural (art. 12 Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- ), en el cual el art. 12.2 b) incluye “el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización, y cualquier otro que no reúna los requisitos a que se refiere el apartado siguiente” del texto legal.

En consecuencia, y de acuerdo a dicha definición, es la finalización de la actuación de urbanización la que determina el paso a la situación de suelo urbanizado, de manera que los avances de planeamiento precedentes no inciden en la valoración de dicho suelo como suelo rural. Es cierto que el art. 25 -EDL 2008/89754- afirma que “procederá valorar la facultad de participar en la ejecución de una actuación de nueva urbanización cuando … los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla” y que, por el concreto planteamiento del recurso, no podemos entrar a considerar en qué medida el cómputo de este elemento acerca la valoración del suelo rural a las exigencias constitucionales del art. 33.3 CE -EDL 1978/3879-. Aun así, aunque tuviéramos en cuenta la virtualidad del art. 25, queda un subtipo de suelo rural definido por el art. 12.2 b) -EDL 2007/28567- respecto del que los únicos elementos valorables son los expuestos en el art. 23 -EDL 2008/89754- , que es el integrado por los suelos que están incorporados a la urbanización porque un instrumento de ordenación urbanística prevé su paso a la situación de suelo urbanizado, pero aún, por faltar el planeamiento de detalle, los propietarios no pueden iniciar la actuación urbanizadora. Estos suelos son, como vengo diciendo, los que se vieron afectados por el cambio legislativo de los criterios de valoración y centran la discrepancia que aquí expreso”.

Termina por señalar que “ no puede compartirse la disociación que se realiza entre valor de mercado y valor a efectos expropiatorios, pues parece contradecir la equivalencia entre valor real del bien-indemnización expropiatoria que se infiere de la doctrina constitucional e incluso de la doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, pues parece innegable que el valor real de un bien es lo que vale en el mercado, y por ello los métodos de valoración a efectos expropiatorios deberían ser aptos para aproximarse al valor que tiene el bien en el mercado”.

El Voto particular se inclina por considerar que “ell art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-  contempla el método de capitalización de rentas reales o potenciales conforme al destino rural de los terrenos, incrementado como máximo hasta el doble de su valor por factores derivados de cuestiones ajenas al destino del planeamiento, pero relacionados con su posible valoración en el mercado (proximidad a núcleo urbano o a lugares de especial interés medioambiental), y en este punto, suscribo que la decisión mayoritaria declare la inconstitucionalidad de dicho límite legal, como ya he indicado.

Sin embargo, dicho método de capitalización de rentas estimo que no es ajeno en todo caso a los valores de mercado, pues el elemento determinante en la formación de los precios de mercado del suelo rural es la rentabilidad que produzca o pueda producir su explotación de acuerdo con los usos permitidos (v.gr. agrícola, ganadero, forestal, cinegético, extractivo, etc…) y a ello se une el riesgo que al eliminar la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567- las meras expectativas urbanísticas, un mismo bien puede tener un valor diferente según el sector normativo aplicable, pues además del urbanístico inciden los valores fiscales (texto refundido Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, de haciendas locales -EDL 2004/2992- y texto refundido Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, del catastro inmobiliario).

Resulta así que el método de capitalización de rentas, aplicado al suelo rural y sometido a una actuación de urbanización, no tiene en cuenta la naturaleza del bien, su utilidad; y ello pese a que tal es el elemento determinante de su precio en el mercado. A los efectos del precepto impugnado, el valor real del suelo es el mismo, con independencia de que el planeamiento lo preserve de la urbanización o lo incorpore al desarrollo urbano, con independencia de que las facultades de la propiedad se limiten a su utilización conforme a su destino rural contemplado por el planeamiento o permitan transformarlo y participar en la actuación urbanizadora a cambio de cumplir con los deberes establecidos. Por ello, estimo que los criterios de corrección establecidos en el art. 23 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754- son insuficientes y no guardan relación alguna con el valor real del que el propietario se ve privado, pues debemos tener en cuenta que el suelo se valora como rural no sólo cuando sus instrumentos de desarrollo no han sido aprobados (Plan Parcial, Plan Especial, Estudio de Detalle, etc.), sino incluso con los instrumentos de gestión sí han sido aprobados, pero no han sido ejecutados en plazo por causas imputables a la Administración.

Es obvio que el método de capitalización de rentas, unido a la proscripción de las expectativas urbanísticas, e incluso a la prohibición de utilizar en todo caso otros métodos de valoración como el de comparación, no puede acercarnos al valor real de este tipo de suelos, y realmente lo que diseñan los arts. 23.1 y 23.2 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754- es un método para determinar el valor legal del suelo rural, pero no su valor real en este tipo de suelos al prescindir absolutamente de las expectativas urbanísticas y de cualquier método alternativo al de capitalización de rentas, lo que implica, sin perjuicio del amplio criterio que el legislador puede desarrollar al determinar un método valorativo, que el propuesto incide, a mi juicio, en una falta de razonabilidad suficiente, generadora de arbitrariedad (art. 9.3 CE -EDL 1978/3879-).

Por todo ello, -concluye- que la falta de sintonía entre valor legal y valor real en suelos rurales con expectativas urbanísticas tampoco puede justificarse con el argumento de que se previenen tensiones especulativas, pues el método de valoración del suelo rural a efectos expropiatorios tiene como finalidad la de fijar el valor real del suelo que se expropia, de manera que no puede quedar totalmente al margen de las reglas de mercado. Ello significaría que mientras los particulares que desean adquirir un terreno deben pagar su precio de mercado, la Administración puede adquirirlo por un precio inferior, derivado de la exclusión de sus expectativas urbanísticas; incluso, determinados particulares como los agentes urbanizadores pueden utilizar el sistema expropiatorio para llevar a cabo actuaciones urbanísticas, con la posibilidad de adquirir suelo a un precio muy inferior al que deberían satisfacer si lo adquirieran en el mercado inmobiliario.

Por tanto, los arts. 22.1 y 2 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo -EDL 2007/28567-, de suelo y 23.1 y 23.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio -EDL 2008/89754-, al fijar un método de valoración del suelo rural con expectativas urbanísticas cerrado, donde se proscribe tanto la valoración de dichas expectativas, como la utilización de métodos de valoración alternativos o subsidiarios como puede ser el de comparación, en abstracto, no es conforme a la garantía de indemnidad del art. 33.3 CE -EDL 1978/3879-, lo que, a mi juicio, debería haber concluido en el reconocimiento por la sentencia mayoritaria de la inconstitucionalidad del sistema de capitalización como único método de valoración para este tipo de suelos.

En suma, en mi opinión, los artículos referidos vulneran la garantía esencial del derecho de propiedad (art. 33 CE -EDL 1978/3879-), incurren en arbitrariedad (art. 9.3 CE) al estar desprovistos de una base razonable y son causantes de desigualdad (art. 14 CE), pues no permiten establecer una indemnización proporcionada al valor real al utilizar un método de capitalización ajeno a éste, que se traduce en una desigual configuración de la propiedad al imponer un notorio sacrificio singular a los titulares de idéntico derecho de propiedad, que no es impuesto a quienes se permite continuar la urbanización.

B) El Voto particular que formula el Magistrado don Pedro González-Trevijano Sánchez: la indemnización como método de valoración tendente a mantener el status quo económico que tenía el bien antes de ser expropiado.

El voto particular del magistrado Sr. González Trevijano -al que se adhieren la Magistrada Sra. Roca y el Magistrado Sr.  Ollero- considera que el art. 33.3 CE -EDL 1978/3879- garantiza el principio de indemnidad.

La “correspondiente indemnización”, sea cual sea el método de valoración que establezca el legislador, debe tender a mantener el status quo económico que tenía el individuo antes de ser privado de su propiedad, es decir, a compensar los sacrificios patrimoniales derivados de la privación del bien.

Consecuentemente con lo señalado,-añade- el método de valoración en la expropiación forzosa, cuando se trata de obtener un bien y no de sancionar al individuo por el incumplimiento de la función social de la propiedad, debe aspirar a que el expropiado quede, en el plano económico, como estaría en ausencia de la intervención expropiatoria, esto es, como si hubiera seguido disfrutando del bien.

La sobrecompensación pondría a la colectividad al servicio del expropiado, pero la infracompensación haría lo mismo, aunque a la inversa, y en contra del mandato de no instrumentalización (art. 10.1 CE -EDL 1978/3879-).

Por ello, dice, la  Sentencia de la que discrepa parte de una interpretación del art. 33.3 CE -EDL 1978/3879- que no puedo compartir, al descansar el pronunciamiento de la mayoría, en la exigencia de de que la valoración guarde un proporcional equilibrio con el valor real del bien. El valor real del bien no es el valor de mercado, pero tampoco el que deriva de la legítima utilidad económica, la que le atribuye el planeamiento (“tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y más concretamente a la clasificación que éste contemple para el terreno”). El valor real del bien es, por tanto, el que en cada caso determine el legislador, siempre que esta determinación no sea arbitraria y cuente con una base razonable.

Si el art. 33.3 CE -EDL 1978/3879- –señala- exige que la compensación debida tenga en cuenta el valor real del bien y éste viene dado por su legítima utilidad, es decir, por el destino que le atribuye el planeamiento, el análisis de la vulneración planteada respecto al art. 22 de la Ley de suelo -EDL 2008/89754- debe necesariamente distinguir entre dos tipos de suelos: los que el plan preserva de su transformación urbanística, y aquellos otros que, estando en la misma situación fáctica que los anteriores, esto es, en la situación básica de suelo rural, están llamados por el planeamiento a incorporarse al desarrollo urbano. En la medida en que el método de capitalización de rentas tiene en cuenta el destino que atribuye el planeamiento a los suelos preservados de la urbanización, pero lo desconoce en el caso de los suelos urbanizables, la conclusión a que se llegue sobre la vulneración del art. 33.3 CE no tiene que ser necesariamente la misma en ambos casos.

El magistrado discrepante señala que “teniendo en cuenta que el método de capitalización de rentas que contempla el art. 22 de la Ley de suelo -EDL 2008/89754- se aplica a todas las expropiaciones y no sólo a las que se pudieran producir por incumplimiento de la función social de la propiedad, creo que el art. 22 de la Ley de suelo no garantiza para los suelos a los que el planeamiento atribuye edificabilidad, ni sólo, ni junto con el resto de conceptos indemnizatorios en ella contemplados, el principio de indemnidad. En consecuencia, vulnera el art. 33.3 CE -EDL 1978/3879- y así debía haberlo declarado la Sentencia.

El método de capitalización de rentas del art. 22 de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-, valora el terreno a partir de las rentas reales o potenciales que produce o puede producir el disfrute o utilización del suelo conforme a su destino rural, cuando el destino de los suelos urbanizables es, precisamente, su transformación. Si la compensación del propietario debe tender a garantizar la situación económica que este tendría de no haber sido privado de los bienes, y el método de capitalización de rentas iguala al propietario del suelo urbanizable con el que carece de edificabilidad, es obvio que el propietario del suelo urbanizable no queda en la misma o similar situación patrimonial en la que estaría de no haber sido privado de su derecho; esto es, la que tienen el resto de los propietarios de suelo urbanizable que mantienen su propiedad. Claro que, éste no es un problema de igualdad, sino de lo que garantiza el art. 33.3 CE -EDL 1978/3879-.

La conclusión que se acaba de exponer no debe llevar –señala- necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad del art. 22 de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-:

“Como bien señala la Sentencia de la que discrepo, el justiprecio o compensación que el propietario del suelo urbanizable recibe no es sólo la que se obtiene como consecuencia de la aplicación del método de capitalización de rentas, pues a ella hay que añadir la que contemplan los arts. 24 y 25 de la Ley de suelo -EDL 2007/28567-, los actuales artículos 25 y 26 del texto refundido de la Ley de suelo -EDL 2008/89754-”.

De ahí que la respuesta a la vulneración del art. 22 de la Ley de suelo -EDL 2008/89754- que denuncian los recurrentes dependa, sencillamente, de si el justiprecio que finalmente obtiene el expropiado respeta esta garantía constitucional, sin que sea suficiente afirmar, como hace la Sentencia sin mayores argumentos, que el complemento indemnizatorio es “importante”. Lo relevante a efectos de despejar la duda de constitucionalidad alegada no es la importancia de la compensación establecida, sino si, junto con la valoración obtenida por la aplicación del método del art. 22, la compensación del propietario garantiza el principio de indemnidad.

Es diferente —como a continuación se razonará— la conclusión a la que debe llegarse en relación al método de valoración del art. 22 de la Ley de suelo -EDL 2008/89754- cuando se aplica valoración del suelo en situación básica rural no sometido a una actuación urbanística, es decir, al suelo que todas las legislaciones autonómicas, sin excepción, clasifican como suelo no urbanizable o rústico, pues el método de valoración tiende a garantizar la indemnidad. …

Si, como afirma el legislador, es difícil cuando no imposible discriminar entre precios del mercado del suelo en función de que se trate de factores que tienen que ver con la utilidad real que el planeamiento otorga al suelo o con las expectativas urbanísticas; si el art. 33.3 CE -EDL 1978/3879- no garantiza necesariamente valores de mercado sino la situación económica que tendría el titular si hubiera podido continuar con la explotación del bien en los mismos términos en que lo hacía o podría haberlo hecho, y si, finalmente, el método de capitalización de rentas tiene en cuenta para determinar la compensación debida la utilidad real del bien de acuerdo con el planeamiento, debemos concluir que el método de capitalización de rentas, correctamente configurado y aplicado —lo cual es una cuestión que escapa de nuestra consideración—, dejaría al propietario aproximadamente en la misma situación en que estaría de no haber sido privado del bien; esto es, si hubiera podido continuar con la explotación económica conforme a los usos posibles en este tipo de suelo. Ciertamente, no le garantiza el valor que podría haber obtenido el mercado de haber vendido el bien, pero sí el valor económico de su legítima explotación. Cumplida esta garantía del art. 33.3 CE, poco interés tiene ya a efectos constitucionales que se establezca un plus indemnizatorio consistente en la corrección al alza, como máximo en el doble, del valor obtenido por capitalización de rentas en función de elementos que pueden incidir en el valor de mercado de los suelos que carecen de expectativas urbanísticas.

V.-  A MODO DE CONCLUSIÓN

La STC 141/2014 -EDJ 2014/153641-, resuelve en la línea de las SSTC 61/1997 -EDJ 1997/860- y 164/2001 -EDJ 2001/14932- las cuestiones competenciales planteadas en los tres recursos de inconstitucionalidad planteados, si bien con las matizaciones expuestas sobre el alcance de los títulos  competenciales en juego. En este punto cabe señalar, que las  consideraciones generales en torno a la naturaleza,  alcance y significado  de los títulos competenciales que sostienen la Sentencia, en especial los derivados del art 149.1.1 y 149.1.13 CE -EDL 1978/3879-, van en ocasiones más allá de su teórico techo conceptual para manifestarse como excesivamene rígidos, por  ejemplo en relación con la solución contemplada en el F.J 8 sobre el art 10 de la Ley 8/2007 -EDL 2007/28567-, donde la reserva del suelo en un porcentaje fijo del 30 por ciento en actuaciones de urbanización para vivienda sujeta a régimen de protección pública no siempre se cohonestan bien con la autonomía para calibrar sobre el terreno las necesidades de cada Comunidad Autónoma en este punto, puesto que si bien se cita la doctrina de la STC 152/1988 -EDJ 1988/468-, su espíritu se diluye por cuanto algo más de flexibilidad con porcentajes variables podrían ayudar a llevar cabo un diseño más cercano y más realista de cada Comunidad Autónoma. Falta el approach  autonómico en esta STC 141/2014, lastrada por los excesos de la doctrina de la STC 61/1997, sobre la supletoriedad del derecho estatal en materia de urbanismo.

Algo de decisum, por tanto, más que de argumentación correcta hay en la vertebración de la STC 141/2014 -EDJ 2014/153641-, en algunos títulos competenciales adoptados bajo cierto síndrome de sustantivización del título de ordenación general de la economía, máxime  cuando el topoi interpretativo de “la justificación competencial alternativa o subsidaria” se manifiesta a través de los poros de la Sentencia.

Con todo, el tema de fondo es el de la valoración del suelo rural o rústico cuyo cambio ensaya la Ley y convalida la Sentencia con la excepción de declaración de inconstitucionalidad del inciso “hasta un máximo del doble” del art 23.1 a) del TRLS 2008 -EDL 2008/89754-, y al que la STC 141/2014 -EDJ 2014/153641-, llega de un modo algo abrupto, sin justificar en demasía la ratio decidendi de tal inconstitucionalidad cuya apertura a modo de control de la cuestión de inconstitucionalidad  para  la concreta aplicación de los criterios de valoración actuales, si lesiona sus derechos, obligará a intervenir a los Tribunales ordinarios y al Tribunal Supremos para aclarar y concretar lo que el TC no ha hecho. Solución demasiado teórica y poco sensible a las valoraciones que la Administración en ocasiones emplea, fiándolo todo o casi todo, a la cercanía de la Administración que valora.

Tema cerrado en falso y que volverá antes o después a Doménico Scarlatti o quizás mejor deberá resolverse por el TS, más sensible a interpretaciones pro cives en estos temas que tienen ver con el vil metal.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", el 1 de noviembre e 2014.

La Ley del Suelo, de nuevo ante el TC (Apuntes de la STC 141/2014, de 11 de Septiembre)
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