Moción de Censura

La moción de censura y la desviación de poder

Tribuna Madrid

 

La existencia de una moción de censura contra el Gobierno en la Constitución, plantea, como todos los actos sometidos al Derecho Constitucional, no solamente el modo de ejercicio, sino también su finalidad. Las instituciones constitucionales no son títulos abstractos, que se ejercen prescindiendo de la causa que justifica su inclusión en el texto constitucional. Esto quiere decir que cabe la posibilidad de que una iniciativa constitucional y su desarrollo cumplan externa o extrínsecamente la forma de la misma, pero contengan un defecto en el fin perseguido. En el ámbito, no exclusivo, del Derecho Administrativo, nos referiríamos a la desviación de poder, o uso de una potestad para una finalidad distinta a la prevista.

Más en concreto, el artículo 83.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la define como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico», refiriéndose a ella también el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Por otro lado, el artículo 34.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, afirma que el contenido de los actos será "adecuado" a los fines previstos. A esa adecuación o congruencia se denomina "causa", elemento objetivo y a la vez esencial del acto, que permitirá, en su caso, el control de esa adecuación y, por ello, del propio acto.

La finalidad de la moción de censura es la exigencia de responsabilidad política al Gobierno mediante el medio más radical, la destitución por una votación del Congreso de los Diputados, siendo ancilar el hecho de que se proponga otro candidato. Hay que tener muy claro este punto, derivado de la incorporación de la técnica de la moción de censura constructiva de la Ley Fundamental de Bonn, que exige como condición necesaria un candidato alternativo, implicando de forma muy problemática la acumulación de la exigencia de responsabilidad política del Gobierno –no del Presidente del Gobierno-con la simultánea investidura del candidato.

El primer resultado de esta insólita combinación entre dos instituciones distintas, la exigencia de responsabilidad política del Gobierno y la investidura de un candidato alternativo, es el que se ha podido comprobar en su funcionamiento real, en las mociones de censura fracasadas y en la última triunfante. En esta última, primera que ha prosperado, y muy especialmente, no se ha producido la exposición de un programa de gobierno, como exige la referencia del articulo 114.2 al artículo 99, prescindiéndose en la práctica del control jurídico de la existencia de ese programa político, que es una clarísima exigencia de la Constitución, no un mero requisito formal. A lo que se añade que la referencia a "se entenderá investido de la confianza de la Cámara" del artículo 114 es una referencia que incluye como imprescindible la presentación del programa político, debiendo integrarse ambos artículos.

Lo que si se produjo fue un intercambio de pronunciamientos del candidato y los grupos parlamentarios, pero a los solos efectos de conformar la mayoría negativa que se requiere. Tras una exposición de las causas de la censura, que nada tiene que ver con el programa político, no se ha presentado ante la Cámara el mismo, sino que se han utilizado los turnos de réplica para anunciar apoyos o justificar los teóricamente aun no decididos. Es decir, para convencer a los grupos que conformaron finalmente la mayoría negativa.

Pero junto a esta falta de fundamento y confusión de la citada moción de censura constructiva, se sitúa en el caso concreto la desviación del fin, como inadecuación a la causa, tal y como se ha expresado en el debate. Reiteradas veces, el candidato dio por supuesto que el objetivo primero de la moción no era exigir la responsabilidad política sino provocar su dimisión, pues ahí terminaría el trámite. Esto son las palabras textuales del candidato, en forma de ruego reiterado al Presidente del Gobierno de su dimisión, separándose absolutamente de la finalidad de la misma, que es exigir la responsabilidad política del Gobierno, según la cita literal del artículo 113 de la Constitución.

Lo que es un medio directo, confirmado por ese fin, se convierte en un instrumento para conseguir la dimisión del Presidente del Gobierno. Si este dimite, la moción no seguiría adelante, aunque del estudio de los Diarios de Sesiones no se deriva si por ello entendía el señor Sánchez que la retiraría o que esta perdía sobrevenidamente su objeto, lo que en la jerga de los días de la moción se expresó como que la moción decae.

Esta absoluta anomalía afecta a la causa y finalidad de la figura de la moción, pues según esta tesis solamente en defecto de dimisión de quien a todas luces no es el Gobierno, sino su Presidente, cabría ejercer hipotéticamente mediante la correspondiente votación el poder de destituir a todo el Gobierno. Es decir, (i) se alteraría radicalmente el sujeto de la responsabilidad, prescindiendo del Gobierno como tal, con infracción del artículo 108, que señala que el Gobierno responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados; y (ii) la eventual destitución del Gobierno sería una opción de segundo grado, pues solamente se produciría si su Presidente no dimite, lo que es completamente inaceptable.

De esta confusión deriva otra relacionada con la afirmación repetida de que la moción decae. La moción no decae por la dimisión sobrevenida como tal, pues esto tendría que contemplarse expresamente en la Constitución, siendo admisible, eso sí, la posibilidad de su retirada, por no existir regla especial sobre la materia y aplicarse entonces la admisibilidad de la retirada de las iniciativas parlamentarias salvo excepciones. Lo que no es constitucional es vincular la retirada de la moción a la dimisión. Esta es una interpretación contraria a la Constitución, que se ha mantenido no solamente en relación con la causa de la moción sino que se ha reiterado en el debate, por lo que se ha integrado fatalmente en la licitud o ilicitud del concreto uso de la moción en 2018. La moción se retira porque así lo deciden los diputados que la han presentado, no porque haya dimitido o vaya a dimitir el Presidente del Gobierno.

Que la causa, intención o finalidad del ejercicio concreto de los poderes constitucionales es controlable jurisdiccionalmente lo demuestra el caso de Alemania, donde el planteamiento de una moción de censura constructiva de Helmut Kohl tuvo que ser seguido, con arreglo a los pactos previos, de una cuestión de confianza planteada por él mismo para perderla, aplicándose entonces el artículo 68 de la Ley Fundamental de Bonn que faculta al Presidente Federal para convocar elecciones. En este caso y sobre el citado examen de la causa o finalidad se admitió la jurisdicción del Tribunal Constitucional Federal, -sentencia de 16 de febrero de 1983-. También utilizó este procedimiento el Canciller Schröder, con la formalización también de demanda contra la práctica ante el Tribunal Constitucional.

El Congreso de los Diputados está sometido a la Constitución y a las Leyes y, por tanto, los medios de control y de exigencia de la responsabilidad política solidaria deben respetar no solamente los requisitos externos de las propuestas, sino su vinculación con el fin. El acto parlamentario es un acto jurídico en primer lugar, ya que el que se sitúe en la política no quiere eso decir que se vea desprovisto de ese carácter. Por ello, los actos del Parlamento, cualquiera que sea su tipo, tienen que ajustarse a la Constitución, a su Reglamento y a las restantes leyes.

Si la dimisión para evitar la moción de censura es un fraude a la Constitución, pues desactiva el procedimiento de exigencia de la responsabilidad política solidaria del Gobierno, la moción de censura destinada intencionalmente a causar esa dimisión lo es también, porque son esencialmente lo mismo, aunque contemplado desde dos perspectivas, la del Gobierno y la del promotor de la moción y de las mociones alternativas. La causa de la moción es la adecuación de la misma al fin, que no otro que exigir la responsabilidad política solidaria del Gobierno, no provocar la dimisión de su Presidente, que, además, implica otras consecuencias, la de cese del Gobierno que continua en funciones.

La situación de Parlamento colgado -Hung Parliament- es propicia a este tipo de instrumentalizaciones de las normas constitucionales. No hay una mayoría clara de fuerzas más afines y existe un bloque de diputados que dirimen. Su gestión es más complicada que un Parlamento con una mayoría clara e indiscutible, siendo por otro lado la situación habitual en Europa, pero ello no quiere decir que se pueda legitimar un uso indebido de los procedimientos y que estos se deban acomodar exclusivamente a unos requisitos de forma. Ello llevaría a un Derecho Constitucional formal, como simple descripción de unos procedimientos, y este enfoque no es hoy día el dominante.