DERECHO LOCAL

La nueva doctrina del TS sobre la Relación de Puestos de Trabajo. Aplicación práctica en el ámbito local

Tribuna

I. Contexto

Ha sido vox populi entre los que nos dedicamos, entre otros quehaceres jurídicos, a lo que los franceses llaman “haute fonction publique” pero aplicado al ámbito Local, la reciente Sentencia de 5 febrero de 2014 (EDJ 2014/31816) dictada (con dos votos particulares en contrario) por la Sección 7ª, de la Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo del TS, actuando como ponente el Magistrado D. Vicente Conde, en la que, por fin, se ha acordado fijar un punto y aparte en la determinación de la naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo -RPT- que la doctrina jurisprudencial venia estableciendo, de forma vacilante, desde los años 90.

Uno de los problemas que surgía a la hora de abordar la naturaleza jurídica de las RPT era la existencia de una regulación fragmentada y heteroforme, que nos hacía dudar sobre si dicho instrumento técnico era, solo una herramienta jurídica (acto regulado) de la organización estructural del ente administrativo, o también, una regla normativa (acto regulador) para la realidad organizativa a la que se proyectaba. Naturaleza híbrida o mixta, que fue asumida por la doctrina del Tribunal Supremo, aunque fuere solo por el mero hecho de posibilitar el acceso a Casación, lo que le valió considerarla disposición de carácter general a los solos efectos procesales.

Si la complejidad de ese instrumento de ordenación de efectivos públicos era patente en la organización administrativa del Estado y de las CCAA, en el ámbito Local, todavía se hizo más palpable, y ello por dos razones fundamentalmente: la primera, la normativa existente no estaba pensada para el ámbito Local, caracterizado este, principalmente, por la atomización organizativa; la segunda, la existencia de figuras afines para la ordenación de los recursos humanos, los cauces procedimentales para su modificación y, por último, y como novedad, la necesaria armonización entre las prohibiciones presupuestarias impuestas desde el Estado sobre los posibles incrementos de gastos de personal y la potestad autoorganizativa reconocida a la Administración Local.

Ahora, tras la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS, aunque pudiera creerse que la situación se ha simplificado, puesto que el Alto Tribunal ha determinado, para futuro, la naturaleza jurídica de la RPT, como acto-condición administrativo, ordenado y no ordenador de los efectivos públicos, abandonando la anterior doctrina jurisprudencial de acto de naturaleza híbrida (disposición normativa-acto administrativo); sobre el concreto plano de la realidad practica administrativa ocurre justamente lo contrario, sobre todo, de nuevo tenemos que subrayarlo, en el sector público local.

Las dificultades de aplicación de dicha doctrina en el referido sector provienen, principalmente, del camino procedimental previsto legalmente, aún de forma desordenada, para la aprobación o modificación de las RPT, que sigue las artificiosidades burocráticas propias para la elaboración de normas jurídicas (Ordenanzas y Reglamentos) y no de meros actos administrativo. A ello hay que sumarle el hecho de que es el propio TS el que especifica en la referida sentencia que esta no puede ser aplicada, apriorísticamente, a las Relaciones de Puestos de Trabajo de las CCAA y de las Entidades Locales, habida cuenta, por una parte, de la derogación de los arts. 16 y 17 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública -LMRFP- (EDL 1984/9077), por la Ley 7/2007, de 12 de abril , por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- (EDL 2007/17612) (Disp. Derogatoria Única b), referidos ambos al ámbito local y autonómico respectivamente y, por otra, de lo regulado en cada una de la Leyes de Función Pública de las CCAA.

A pesar de las loables cautelas tenidas en cuenta por el Alto Tribunal, el operador jurídico local no debe ni puede desconocer lo afirmado en la sentencia judicial, aunque el ámbito de aplicación de esta sea el de la Administración General del Estado, y ello por cuanto que, el funcionario público local se rige por la legislación estatal que le resulte de aplicación, de la que forma parte el EBEP, sin perjuicio de la aplicación de la normativa autonómica (art. 3.1 EBEP). Es el Estado el llamado constitucionalmente para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18 CE, EDL 1978/3879); reservándose a las CCAA las competencias de desarrollo en esta materia. Pero es la normativa básica local, particularmente, el art. 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), el que obliga a las Corporaciones Locales a formar sus relación de puestos de trabajo en los términos previstos en la legislación básica (estatal) sobre función pública, aclarando que es el Estado el que deberá dictar las normas con arreglo a las cuales se haya de confeccionar esas RPT. En esta misma línea de actuación, se haya el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, de por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes del Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119).

No podemos, por tanto, los operadores jurídicos locales pasar por alto lo acordado en sentencia, sobre todo, si posibilita agilizar trámites administrativos en la aprobación o modificación de la RPT, pues, no hay que olvidarse que toda actuación administrativa ha de estar impulsada por los ajados principios de eficiencia y racionalidad organizativa.

II. Tradición reguladora

La etiología de la Relación de los Puestos de Trabajo, como piedra angular de los sistemas de organización de recursos humanos, podemos encontrarlo en los estudios y análisis que, sobre el ámbito privado, se llevaron a cabo por la teoría y las técnicas de la Organización Científica del Trabajo. Esta escuela del pensamiento organizativo propugnaba la racionalización del centro de trabajo como vía principal para la maximización del rendimiento de los trabajadores. El núcleo central de esta corriente estaba constituido por el análisis organizado del trabajo. El rendimiento de trabajo debía valorarse a través de factores objetivos. El análisis del rendimiento, por tanto, debía centrarse en el puesto de trabajo y no en la persona que lo ocupaba, lo que posibilitaba un procedimiento objetivo de valoración (CHIAVENATO, 1988: 276; SANCHEZ BARRIGA, 1993: 134).

En España, como se sabe, la herramienta designada con el nombre de Relación de Puestos de Trabajo aparece por primera vez a través del art. 15.1 LMRFP. Este artículo dispuso que:

«1. Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto...».

Específicamente, el derogado art. 16 LMRFP vino referirse a las RPT que debían formar las Corporaciones Locales:

«Las Comunidades Autónomas y la Administración local formarán también la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización, que deberá incluir, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño.

Estas relaciones de puestos serán públicas».

Por tanto, la LMRFP dibujó la RPT como el medio técnico necesario para la ordenación del personal al servicio de la Administración que, obligatoriamente, había de establecer la respectiva Corporación Local con el contenido mínimo dispuesto en el art. 16 LMRFP (STS de 20 de octubre de 2008; EDJ 2008/197279).

En similares términos a la LMRFP, el art. Primero de la Orden de 2 de diciembre de 1988 (EDL 1988/13538) dictada por Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, reguló este instrumento disponiendo que:

«Las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado son el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal, de acuerdo con las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto, así como sus características retributivas».

La actual normativa básica estatal del empleado público dedica un solo artículo a la RPT, sin perjuicio de la derogación normativa, que como ya hemos indicado, realiza sobre los arts. 16 y 17 LMRFP.

El art. 74 EBEP establece que:

«Las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos».

Hay que tener en cuenta que respecto de los instrumentos de ordenación del empleo público, continúan en vigor las normas anteriores a la publicación del Estatuto, mientras no se dicte la legislación estatal o autonómica de desarrollo del Estatuto y sus correspondientes normas reglamentarias, a tenor de lo establecido en el número 3 de la Disp. Final 4ª de dicha Ley, siempre que no se opongan a lo establecido en la misma, en consecuencia, hay que entender que se mantiene la vigencia del mencionado art. 15 LMRFP.

Ya hemos visto como el art. 90.2 LRBRL se remite a la normativa básica sobre función pública, al establecer que:

«2. Las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública.

Corresponde al Estado establecer las normas con arreglo a las cuales hayan de confeccionarse las relaciones de puestos de trabajo, la descripción de puestos de trabajo tipo y las condiciones requeridas para su creación, así como las normas básicas de la carrera administrativa, especialmente por lo que se refiere a la promoción de los funcionarios a niveles y grupos superiores».

En parecidos términos, el TRRL establece en su art. 126 apartado 4º que:

«4. Las relaciones de los puestos de trabajo, que tendrán en todo caso el contenido previsto en la legislación básica sobre función pública, se confeccionarán con arreglo a las normas previstas en el art. 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril».

En conclusión, y desde un punto de vista de la gestión de recursos humanos, se trata de un instrumento técnico de ordenación del personal en el que se clasifican los puestos y se definen los requisitos esenciales para su desempeño.

III. Doctrina Jurisprudencial

Desde las primeras sentencias del TS dictadas en la década de los 90, el Alto Tribunal entendió que la RPT era un instrumento de organización que debía estar al servicio de las necesidades de la Administración para dar respuesta a las necesidades inmediatas que pudieran surgir en la labor de organizar de manera eficientes sus efectivos públicos. Ello comportaba, desde luego, la potestad de modificación de dicho instrumento. La posibilidad de llevar a cabo esta actuación encontraba su legitimación en el marco de la competencia de autoorganización de la Administración Pública para vertebrar sus recursos humanos, según lo dispuesto en el art. 72 EBEP.

El TS en esta materia vino manteniendo (entre otras STS de 17 de febrero de 1997, EDJ 1997/559) que la potestad autoorganizativa de las Administraciones Públicas atribuía a éstas la facultad de organizar los servicios en la forma que estimaran más conveniente a razón de una mayor eficacia para satisfacer los intereses generales a la que le compele el mandato contenido en el art. 103.1 CE.

Asimismo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ Extremadura en Sentencias de 14 de julio de 2005 (EDJ 2005/172284) y de 27 de noviembre de 2007 (EDJ 2007/302615), vino a establecer que el reconocimiento de la potestad de autoorganización que corresponde a cada Corporación Local, constituye un componente esencial de la autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

De lo expuesto, se puede colegir que es cada Administración el único ente que puede y debe valorar las concretas necesidades de su organización administrativa y definir las características de los puestos de trabajo que forman parte de su estructura administrativa en ejercicio de esa potestad de autoorganización. La Administración materializa dicha actividad mediante la aprobación o modificación de las correspondientes RPT, siendo éste el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las necesidades de los Servicios, debiendo incluir al menos la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas a que están adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias (art. 74 EBEP).

IV. Nueva perspectiva jurisprudencial

Considerando que la RPT es el instrumento técnico al servicio de la Administración Pública para la organización efectiva de sus recursos humanos en el uso que pueda hacer de su autonomía y autogobierno, debiendo adaptarla a las necesidades que le exige la prestación efectiva de sus servicios públicos, aquella tiene que responder a necesidades no solo actuales sino reales de la propia Corporación.

Este proceso adaptativo exige la posible modificación por la Corporación Local de la RPT cuando no responda a las exigencias que le impone el deber de una prestación eficiente de los servicios públicos, debiendo convertirse en un instrumento dinámico (STS de 5 de febrero de 2014; EDJ 2014/31816) y no estático o pétreo; dinamismo y adaptación que se hallan amparadas por el arco de la garantía constitucional de la autonomía local.

Ahora bien, siendo conscientes de que se ha de tratar de un instrumento que debe responder a las necesidades reales de la Administración, y por tanto, susceptible de modificación, se ha de reconsiderar el actual marco normativo por cuanto que, aunque este se encuentre fragmentado y desubicado unitariamente, existe un conjunto de normas legales al respecto que habrá de cumplirse.

La consideración actual y jurisprudencial de su naturaleza como acto administrativo pleno y completo, exige analizar cada uno de los tramites procedimentales vigentes, a fin de que, a la vista de la reciente sentencia y de los principios de eficacia, eficiencia, racionalidad organizativa, economía procedimental y buen gobierno, se pueda determinar cuáles ya no tienen razón de ser. No obstante, es necesario advertir que hasta que no se produzca una derogación normativa expresa o tácita, los preceptos legales y reglamentarios citados estarán totalmente vigentes.

La naturaleza jurídica de las RPT ha sido una cuestión controvertida sobre la que la jurisprudencia ha mantenido una posición oscilante. Y así, por algún sector se ha considerado a las RPT como auténticos reglamentos, por otro, en cambio, se ha estimado que su naturaleza responde a la de simples actos administrativos aplicativos, pero de carácter general y destinatarios indeterminados.

En línea con lo anterior, cierto sector de la jurisprudencia entendió que las RPT aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus facultades organizativas, aunque encuadrables en la materia de personal, participaban de la naturaleza propia de las disposiciones de carácter general (SSTS de 13 de febrero de 2001, EDJ 2001/869; de 20 de febrero de 2001, EDJ 2001/2171; de 1 de marzo de 2004, EDJ 2004/260343; y de 7 de marzo de 2005, EDJ 2005/33728). Frente a esta línea interpretativa, el Alto Tribunal también entendió que participaban de la naturaleza de actos administrativos plúrimos (SSTS de 19 de junio de 2006, EDJ 2006/89396; de 4 de julio de 2012, EDJ 2012/154947, y de 10 de julio de 2013, EDJ 2013/154308).

No obstante lo anterior, la doctrina jurisprudencial imperante hasta la sentencia de 5 de febrero de 2014 del TS (EDJ 2014/31816), fue la de considerar la RPT como un ente jurídico con doble naturaleza (acto administrativo-disposición general) según se refiriese la cuestión impugnatoria al plano sustantivo o material o al plano procesal (SSTS de 4 de febrero de 2002, EDJ 2002/1820, de 19 de junio de 2006, EDJ 2006/89396, y de 4 de julio de 2012, EDJ 2012/154947).

El debate jurisdiccional sobre la naturaleza jurídica de la RPT ha sido definitivamente zanjado tras la referida Sentencia de 5 de febrero de 2014 (EDJ 2014/31816) de la Sección 7ª, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo.

La resolución establece que dichas relaciones deben conceptuarse “a todos los efectos” como actos administrativos, con la consecuencia de que no cabe contra las mismas el recurso de casación ante el propio TS. Ello rectifica la jurisprudencia seguida hasta la fecha, que asimilaba las RPT a disposiciones generales a los efectos del recurso de casación.

El debate procesal que motivo la sentencia se centraba en un recurso planteado por un funcionario contra una sentencia del TSJ Madrid, que desestimó su demanda contra un acuerdo de una Comisión Interministerial, del año 2002, que modificó la RPT de personal funcionario de las Gerencias del Catastro.

La resolución recoge que, desde su introducción en la Ley de 1984, las relaciones de puestos de trabajo han planteado dificultades a la jurisprudencia, que ha sido en cuanto a la caracterización jurídica de esta figura “insegura y no siempre coherente”, por lo que suponía un lastre para el objetivo de seguridad jurídica.

Los magistrados señalan que la RPT “no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella”. Tras su argumentación, indica que la RPT es un acto administrativo, y no una disposición general, por lo que no cabe su apertura a la casación. Por ello, declara no haber lugar al recurso planteado por el funcionario.

V. Nuevo enfoque sobre el proceso de modificación de las RPT en el ámbito local

La regulación actual atribuye la competencia para la aprobación de la RPT y consecuentemente de sus modificaciones al Ayuntamiento constituido en Pleno, en virtud de lo previsto en el art. 22.2.i) LRBRL, sin que tal atribución pueda ser objeto de delegación (art. 22.4 LRBRL), y en los municipios de gran población a la Junta de Gobierno Local (art. 127 LRBRL).

Ahora bien, no obstante lo anterior, la normativa vigente no regula de forma detallada un procedimiento específico o concreto para la aprobación y modificación de la RPT, sino que existen diferentes normas de distinto rango que se refieren separadamente a alguno de sus trámites y documentos.

En el ámbito estatal, la anteriormente citada Orden de 2 de diciembre de 1988 que regula las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado, en su art. Cuarto únicamente exige la elaboración de la RPT por el respectivo departamento ministerial y su aprobación por la Comisión Ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones.

Es importante tener en cuenta que es necesario, por aplicación analógica del art. 126.1 TRRL, el informe o estudio del Jefe del departamento de personal al inicio del expediente a instancia de Alcaldía o mediante providencia de la Delegación correspondiente. Aquél deberá contener de forma precisa la ordenación de personal que se propone, es decir, deberá llevarse a cabo una descripción detallada de los puestos, retribución, complementos, funciones, provisión y acceso.

Tras el informe del Órgano tramitador, se plantea la cuestión relativa a la obligatoriedad o no de la realización de un trámite de consulta o negociación con la representación sindical antes de proceder a su aprobación. La jurisprudencia ha sido oscilante al respecto. En Sentencia de 27 de mayo de 2009 (EDJ 2009/120290), el TS supremo exigió, por aplicación del art. 37 EBEP, que se debía llevar a cabo una autentica negociación con los representes legales de los empleados públicos afectados, bajo tacha de nulidad radical por aplicación del art. 62.1. e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271). No obstante, la importante Sentencia de 27 de enero de 2011 (EDJ 2011/6773) determinó tajantemente que "la observancia del requisito de la negociación obligatoria comporta que se haya ofrecido la posibilidad de llevarla a cabo por quien tiene la obligación de promoverla, pero su cumplimiento no impone que la actividad desarrollada con esa finalidad haya culminado necesariamente en un resultado positivo de coincidencia plasmado en la perfección de un determinado pacto o acuerdo...”.

El siguiente trámite, alcanzado el acuerdo con la representación sindical o intentado por la Administración sin conseguirlo, lo constituye el informe con propuesta de acuerdo elaborado por el departamento de personal de la respectiva Corporación Local, de conformidad con lo dispuesto en el art. 175 del Real Decreto 2568/1986, de 28 noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278). Este informe se basará en el informe/estudio inicial del Jefe de personal pudiendo coincidir plenamente con él o bien haberse introducido modificaciones por las negociaciones sindicales.

La propuesta de acuerdo de modificación de la RPT deberá ser sometido al dictamen de la Comisión Informativa correspondiente, por así exigirlo el art. 123.1 ROF, al tratarse de un asunto cuya aprobación está expresamente atribuida al Pleno de la Entidad Local, de acuerdo con lo dispuesto los arts. 22.2.i) y 33.2.f) LRBRL, o a la Junta de Gobierno Local en los Municipios de régimen de gran población.

Aprobada por el Pleno de la Corporación Local la RPT o su modificación, para lo cual resulta suficiente el voto de la mayoría simple, al no exigirse específicamente para la valida adopción del acuerdo el quórum de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, según se desprende de los apartados 1 y 2 del art. 47 LRBRL, considero que no es legalmente exigible el informe de la Secretaria e intervención, interpretando en sentido contrario el art. 54.1 b) TRRL, siendo, por tanto, suficiente el informe del departamento de personal.

Ahora bien, no podemos olvidar que, de acuerdo con lo establecido en el art. 4.h del Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, se deberá recabar el informe de intervención sobre la procedencia de nuevos servicios o reforma de los existentes a los solos efectos de la evaluación de la repercusión económico-financiera de las respectivas propuestas.

Desde el RD-ley 8/2010, de 20 de mayo (EDL 2010/61517), pasando por el RD-ley 20/2011, de 30 de diciembre (EDL 2011/297845), hasta la Ley 22/2013, de 13 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 -LPGE 2014- (EDL 2013/219736), han prohibido cualquier modificación que en términos de homogeneidad supusiera un incremento del crédito dedicado a personal (Capítulo I del Presupuesto) en relación a lo autorizado para el ejercicio inmediatamente anterior, con independencia de cuál fuera la subida porcentual salvo excepciones singulares.

El necesario cumplimiento de la limitación presupuestaria a fin de proveer la contención del gasto público, debe armonizarse con la necesaria prestación eficiente de los servicios públicos mediante una organización adecuada del empleado público, como expresión de la potestad de autogobierno consagradas en el art. 140 CE y en el art. 6.1 de la Carta Europea de Autonomía Local (EDL 1988/10791).

Las limitaciones presupuestarias para gastos de personal han sido una constante en la Leyes de presupuestos anuales del Estado (y supone la mayoría de los reparos de Intervención de Fondos a la hora de “fiscalizar” los expedientes de modificación de RPT); la diferencia con las leyes presupuestarias actuales estriba en el hecho de que las anteriores permitían un determinado incremento porcentual y en las actuales no. Los términos utilizados en todas ellas son idénticos y, a la vista de una suficiente interpretación uniforme dada por la Intervención General del Estado o por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, han sido los tribunales de justicia los que han marcado los parámetros interpretativos para poder entender cómo han de aplicarse las referidas limitaciones.

Una de las sentencias más importantes dictadas hasta la fecha en la que se hace un resumen claro de la doctrina del TS sobre cómo ha de entenderse los límites cuantitativos y como aplicarlo, es la Sentencia de 5 de enero de 2009 (EDJ 2009/21095) del TSJ C. Valenciana, Sala de lo Contencioso-administrativo (su lectura se recomienda completamente). Dispone el Alto tribunal autonómico en su FJ 3º, haciendo suyo el argumento jurisprudencial del TS:

“ ...por lo que atañe a la vulneración de las previsiones del art. 19 LPGE 2006, debe advertirse, de un lado, que con arreglo a una reiterada doctrina del Tribunal Supremo, los límites retributivos han de ponderarse globalmente en relación al volumen total de las retribuciones de cada grupo y no individualmente, y en todo caso, aunque su núm. 2 impone un límite cuantitativo máximo a los incrementos retributivos del personal al servicio de la Corporación, su núm. 4 exige que dicha limitación resulte de un juicio comparativo en términos de homogeneidad, y se posibilita la excepcional superación de tales límites en casos singulares justificados; en este sentido, la jurisprudencia ha venido exigiendo que deba concretarse el hecho y la razón por la que aprecia la homogeneidad contemplada en el citado precepto para que sea observada la limitación retributiva que en él se establece, y se pueda constatar la existencia de puestos que han experimentado un aumento retributivo a pesar de que su situación no ha variado (por todas, STS 20/diciembre/2003). “tampoco acredita el recurrente que los incrementos aplicados, en relación con la totalidad o con determinados puestos de trabajo, en conceptos retributivos tales como el complemento específico, la productividad o las gratificaciones, excedan del límite porcentual que, con relación al importe de la retribución ordinaria de los puestos en cuestión, impone el art. 7 del RD. 861/86, de 25 de abril, por el que se establece el Régimen de las Retribuciones de los funcionarios de Administración Local; este precepto establece los límites a la cuantía global de los complementos específicos, de productividad y gratificaciones, pero no lo hace -como sostiene el recurrente- atendiendo a su comparación en abstracto con las cuantías que para tales retribuciones se establecieron en la anualidad precedente, sino atendiendo a la cantidad global destinada a las retribuciones ordinarias.”

Pues bien, teniendo en cuenta lo anterior, las limitaciones presupuestarias deberán referirse no solo al aspecto cuantitativo sino también cualitativo por cuanto que, en caso contrario, no se podría efectuar el juicio verificador de homogeneidad que exige la norma. La limitación deberá referirse a la cuantía global del crédito referido al Grupo de personal y en atención a puestos de trabajos ya existentes, en base a los cuales se deberá realizar la oportuna comparativa, identificando si ha existido un cambio retributivo o no, y cuales son la causas que lo justifican; en caso contrario, como señala el TS no podría realizarse dicho enjuiciamiento/comparativa por cuanto que este proceso lógico de búsqueda sistemática de similitudes deberá centrarse en el hecho y la razón en la que se aprecia la homogeneidad, y no en una consideración en abstracto.

No obstante lo anterior, la contención del gasto público exigida legalmente, pasa por un uso racional del mismo, debiéndose amortizar aquellos puestos de trabajo cuya existencia no respondan a necesidades actuales de la Corporación, a fin de que el mayor gasto sea pertinentemente absorbido y nivelado, respetándose así, las limitaciones presupuestarias.

Siguiendo con el procedimiento de aprobación o modificación de las RPT, y teniendo en cuenta la reciente doctrina jurisprudencial, estimo que no es necesario el trámite de información pública propio de los instrumentos que tienen carácter normativo, y que por tanto, no sería exigible ni el plazo de exposición pública de 15 días previsto en el art. 169.1 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales -TRLRHL-, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), para la aprobación del presupuesto o su modificación, al que se remite el apartado 3 del art. 126 TRRL, ni el plazo de treinta días de información pública y audiencia a los ciudadanos para presentación de reclamaciones y sugerencias, regulado en el art. 49.b) LRBRL.

Tampoco parece exigible el trámite de audiencia a los interesados previsto en el art. 84 LJRPAC, dada la naturaleza de la RPT de instrumento de carácter técnico dirigido a la racionalización de las estructuras administrativas, criterio compartido por el TSJ Andalucía en su Sentencia de 24 de mayo de 2000 (EDJ 2000/38732).

Por último, al considerarse un acto administrativo surtiría efectos desde su aprobación, si bien se exige su publicación, no como requisito de eficacia, sino para que puedan ser conocidas por los interesados como aclara la STS de 26 de mayo de 1998 (EDJ 1998/14707), siendo suficiente su publicación en el BOP. La remisión del acto administrativo a la Administración General del Estado y, en su caso, a la Comunidad Autónoma, estimo que, sólo deberá realizarse para actos de aprobación pero no de modificación de RPT, de acuerdo con el tenor literal del art. 127 TRRL. No obstante, esta última consideración entiendo puede ser discutida y discutible.

VI. Conclusión

La reciente sentencia del TS fija un nuevo horizonte a la hora de abordar la naturaleza administrativa de las RPT. A pesar de copar procesalmente el acceso a Casación, la consideración de éstas como acto jurídico ordenado y no ordenador, emitido en el ejercicio de la potestad de autoorganización reconocida a las Administración Pública entre las que se incluye la Local, como expresión de su autonomía, se ha de tener en cuenta a la hora de interpretar la normativa actual vigente, sobre todo a la hora de proceder a su modificación.

La normativa reguladora existente no está pensada para un acto administrativo sino para una disposición general, con todo lo que su tramitación conlleva, por lo que los operadores jurídicos deberemos, hasta tanto no haya alguna modificación legal al respecto, realizar una interpretación contextualizada y conforme con la nueva doctrina jurisprudencial, que permita configurar un instrumento técnico dinámico, flexible y adecuado para la ordenación del empleado público, a fin de que las Corporaciones locales puedan servir con eficacia y objetividad los intereses generales, Boson de Hitt de nuestras Administraciones Públicas (art. 103 CE).

 

"Nada es permanente, excepto el cambio" (Sócrates)

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de julio de 2014.