I. Antecedentes. Breve referencia a la legislación urbanística valenciana
El actual panorama socio-económico ha demostrado que nuestro ordenamiento jurídico en materia urbanística se había centrado en articular los mecanismos básicos para expandir las ciudades, para fomentar el crecimiento de las mismas, en detrimento de un elemento fundamental a la hora de estructurar el concepto de ciudad: la necesidad de hacer frente a las cuestiones propias de la rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
Si echamos la vista atrás, vemos que el esfuerzo del legislador, tanto estatal como autonómico, ha consistido en asentar las bases de un marco normativo en el que palabras como "desarrollo de las ciudades", "crecimiento" o "planificación", entre otras, determinaban el sentido de normas que buscaban primar el proceso de urbanización frente al de edificación y mantenimiento de los inmuebles e infraestructuras, como una especie de huida hacia adelante que, de pronto, fue cerrándose en banda gracias a conceptos como el de "sostenibilidad" que, por su propia esencia, indicaban la necesidad de que, al margen de asentar los principios sobre los cuales deben expandirse las ciudades, era vital mantener y sostener el núcleo donde la población llevaba a cabo su vida cotidiana.
En ese sentido, la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre régimen del suelo y ordenación urbana (EDL 1956/47) argumentaba que la acción urbanística debía preceder al fenómeno demográfico, y, en vez de ser su consecuencia, "debe encauzarlo hacia lugares adecuados, limitar el crecimiento de las grandes ciudades y vitalizar, en cambio, los núcleos de equilibrado, desarrollo, en los que se armonizan las economías agrícolas, industrial y urbana, formando unidades de gran estabilidad económico-social."
De la misma forma, el art. 2 de dicha norma estatal preveía que la actividad urbanística debía referirse a los siguientes aspectos:
a) Planeamiento urbanístico;
b) Régimen urbanístico del suelo;
c) Ejecución de las urbanizaciones; y
d) Fomento e intervención del ejercicio de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y edificación.
No obstante, los aspectos propios de la intervención en materia de edificación y uso del suelo en dicha norma (arts. 165 y ss) no aportaban aspectos de relevancia respecto a la injerencia de las Administraciones Públicas en la esfera de derechos y obligaciones del ciudadano para obligar a mantener las edificaciones en el sentido que la actual Ley 8/2013 (EDL 2013/104919) propone.
Por su parte, el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (EDL 1976/979) no ofrecía grandes variaciones al respecto, en línea con el texto normativo del año 1956, de la misma forma que el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana (EDL 1992/15748) mantiene prácticamente la misma dinámica en su Título VII.
La Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del Suelo y valoraciones (EDL 1998/43304), por su parte, ya nos indicaba su principal preocupación en su Exposición de Motivos, al señalar "Las sucesivas reformas de nuestra legislación urbanística han ido incrementando la complejidad de este sector del ordenamiento jurídico al multiplicar, a veces innecesariamente, las intervenciones administrativas en las distintas fases de los procesos de desarrollo urbano, lo que, unido a la limitación de la oferta de suelo, ha contribuido decisivamente a demorar hasta extremos irrazonables la conclusión de las operaciones de urbanización y ulterior edificación, haciendo imprevisible su coste y dificultando una adecuada programación de las correspondientes actividades empresariales, con el consiguiente encarecimiento del producto final." O bien afirmando que "la presente ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado. Y ello de acuerdo con el planeamiento y la legislación territorial o sectorial, en razón de sus valores ambientales, paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos o culturales, de su riqueza agrícola, forestal, ganadera o de otra índole, o de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano. Hay que tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española, para la que el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el art. 149,1 13ª CE.
En ese amplio suelo urbanizable que, siguiendo este criterio, delimiten los planes, podrán, por lo tanto, promoverse actuaciones urbanísticas en los términos que precise la legislación urbanística en cada caso aplicable, y siempre, naturalmente, de conformidad con las previsiones de la ordenación urbanística y de los planes y proyectos sectoriales, asegurándose por su promotor la ejecución, a su costa, de las infraestructuras de conexión con los sistemas generales que la naturaleza e intensidad de dichas actuaciones demande en cada caso e, incluso, el reforzamiento y mejora de dichos sistemas generales cuando ello resulte necesario, exigencias mínimas éstas que por su carácter de tales contribuyen a delimitar las condiciones básicas del ejercicio del derecho de propiedad."
Como puede apreciarse, el objetivo del legislador estatal de aquella época, dentro del marco competencial reconocido, era garantizar el asentamiento de unas bases que favorecieran el desarrollo urbano y la obtención de más suelo para el proceso urbanizador..., pero se dejó de lado el aspecto propio de mantener y conservar el parque inmobiliario existente.
Ya en 2007 vemos cómo el legislador estatal va introduciendo conceptos interesantes que exceden de la obsesión expansionista del proceso urbanizador al reconocer en la propia Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (EDL 2007/28567) que las competencias concurrentes de las Administraciones Públicas en el ámbito urbanístico deben contribuir a una utilización racional de los recursos naturales y culturales, especialmente los relacionados con las cuestiones del territorio, el suelo, el patrimonio urbano y arquitectónico, con tal de dar cumplimiento al contenido del art. 47 de la Constitución Española (EDL 1978/3879), en relación a la efectividad del derecho a la vivienda y dentro del bloque normativo ambiental formado por los arts. 45 a 47 de la Carta Magna.
Es de destacar cómo la Exposición de motivos de dicha norma señala que "la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente", de la misma forma que reconoce que "...el suelo urbano -la ciudad ya hecha- tiene asimismo un valor ambiental, como creación cultural colectiva que es objeto de una permanente recreación, por lo que sus características deben ser expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso."
El Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo -TRLS- (EDL 2008/89754), por su parte, recoge el guante de la norma de 2007 y mantiene el espíritu de dicha Ley, pero sin entrar a profundizar en medidas como las actuales que hubieran servido para sentar las bases del sistema de regeneración, rehabilitación y renovación urbanas.
El siguiente hito legislativo a nivel estatal, de especial relevancia en la materia que nos ocupa, lo encontramos en el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (EDL 2011/118864), cuyo Capítulo IV va dirigido a establecer una serie de medidas encaminadas a favorecer las actuaciones de rehabilitación, en sintonía con los contenidos que sobre esta materia se recogieron en la Ley de Economía Sostenible, con tal de conseguir lo que el legislador estatal considera "un modelo de desarrollo más sostenible".
Vemos cómo se pasa de la concepción de un "desarrollo sostenible" pensado en el proceso urbanizador a un "desarrollo sostenible" que pasa por mantener y conservar el parque inmobiliario existente. Maravillas del lenguaje.
Sea como fuere, el legislador estatal opta por delimitar las actuaciones incluidas dentro del concepto de "rehabilitación", configurándolas, claro está, como actuaciones de conservación, mejora y de regeneración urbana, determinándose qué sujetos están obligados a su realización y cuáles legitimados para participar en las actuaciones de rehabilitación, al margen de detallar cuáles son las facultades reconocidas a las comunidades de propietarios, agrupaciones de éstas y cooperativas que pudieran constituirse al respecto.
Asimismo, dicha norma introducía en su art. 21 la obligatoriedad de la Inspección técnica de edificios (ITE), con tal de conseguir la adaptación del parque de viviendas existente a los criterios mínimos de calidad exigidos, regulación que la actual Ley 8/2013 ha superado.
Y si ésa ha sido la dinámica del legislador estatal, vemos que el legislador autonómico no se ha quedado atrás.
A modo de ejemplo, con tal de no hacer esta reflexión demasiado extensa, tenemos el modelo valenciano, tan posibilista y centrado en el proceso urbanizador, con un marcado carácter expansionista.
A tal efecto, vemos que la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana -LUV- (EDL 2005/207006), plasmaba claramente esa idea de desarrollo centrado en la noción de "hacer ciudad". Como vemos en su Exposición de motivos, el legislador valenciano argumenta que:
"En los últimos diez años la idea de un desarrollo sostenible ha emergido como elemento fundamental de la planificación urbana. Existe una necesidad reconocida de aplicar estos principios como parte integral del planeamiento y el desarrollo urbano. La mejora de la calidad del medio ambiente, la protección del patrimonio urbano y el entorno cultural dentro y fuera de las ciudades, o el fomento de la vivienda social, se perfilan hoy como objetivos imprescindibles que deben guiar la planificación urbanística de nuestras ciudades.
La necesidad de crear una ciudad más sostenible se convierte así en uno de los mayores retos a los que se enfrentan los poderes públicos del siglo XXI, reto que la presente ley afronta decididamente dotando a nuestra comunidad del mecanismo legal necesario para diseñar políticas urbanísticas dirigidas a compatibilizar crecimiento y dinamismo económico con cohesión social, de forma que se alcance a conjugar las necesidades de crecimiento con los imperativos del desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos."
Persiste pues en el modelo valenciano la idea de desarrollo encaminado a expansión, pero sin garantizar de modo eficiente el mantenimiento del parque inmobiliario en la Comunidad Valenciana.
La propia LUV se reafirma en la noción de que, con tal de llevar a cabo una política territorial autonómica sostenible para la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, la normativa urbanística valenciana debía tener cuatro objetivos principales:
a) Reforzar los derechos de los propietarios de suelo.
b) Dotar de mayor transparencia y competitividad los procesos de selección del urbanizador y adjudicación de programas para el desarrollo de actuaciones integradas.
c) Adecuar la regulación de los programas a la realidad socio-jurídica vigente.
d) Fomentar la construcción de vivienda sujeta a algún régimen de protección.
Pero el legislador valenciano no profundizó, como en su momento le ocurrió al legislador estatal, en los aspectos normativos fundamentales relativos a la rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.
Bajo estos objetivos arriba señalados, el legislador valenciano concibió el urbanismo como una función pública desarrollada por las administraciones públicas competentes en la materia, por medio de la que planificaban el modelo urbanístico de ciudad y lo desarrollaban, con la participación de los propietarios, y demás operadores públicos y privados, de forma que también los ciudadanos, en cuanto sujetos particulares, tenían el derecho a intervenir y colaborar en la consecución de los objetivos expuestos.
La máxima expresión que podemos encontrar en el sentido de rehabilitación, regeneración y renovación urbana en la LUV y en el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística -ROGTU- (EDL 2006/64854), lo hallamos en el Título IV de la LUV y en el Título VII del ROGTU, pero que nada o poco tienen que ver con el régimen de rehabilitación que más adelante veremos.
Bien es cierto que el legislador valenciano tuvo la oportunidad de profundizar en la materia, habida cuenta de que en el ámbito territorial valenciano se promulgó la Ley 3/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación -LOFCE- (EDL 2004/58593), norma que surgió dentro del marco establecido por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación -LOE- (EDL 1999/63355), que constituía la expresión jurídica que manifestaba la importancia y necesidad de configurar un marco legal para el sector de la edificación, cuya importancia radicaba, además, en la incidencia de la edificación en el proceso de ocupación del territorio, en el impacto ambiental que puede producir, y, más específicamente, en la configuración de las ciudades.
Dicha Ley autonómica, en consonancia con la estatal, se centraba en regular el proceso de la edificación, como aquel que configura la calidad final de los edificios y la consiguiente satisfacción de los usuarios, hecho que motiva que la Administración prevea acciones de carácter preventivo para que el proceso se desarrolle dentro de unos límites convenientes, en que es necesario el recurso a las garantías de los agentes, como señala la propia norma valenciana.
Es en el campo del fomento de la calidad, además de la regulación y control que son tradicionales, en donde las administraciones de las comunidades autónomas tenían un campo privilegiado de actuación, como ellas mismas reconocen, y que dejaron pasar una oportunidad valiosa para incidir en la materia que nos ocupa.
No será hasta el año 2007 cuando el legislador valenciano, por medio del Decreto 76/2007, de 18 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Rehabilitación de Edificios y Viviendas (EDL 2007/32562) profundice en la materia que tratamos, norma que fue sustituida por el actual Decreto 189/2009, de 23 de octubre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Rehabilitación de Edificios y Viviendas (EDL 2009/228849).
El Reglamento valenciano de 2009 suprimía, respecto al Reglamento valenciano de 2007, aquellos aspectos más específicos del ámbito competencial de la regulación urbanística, como era el título IV relativo a la intervención urbanística en la rehabilitación, y el título VI que regulaba la rehabilitación del parque público de viviendas de la Generalitat, en tanto que requerían reglamentación propia.
Asimismo, y con relación al procedimiento administrativo, la Orden de 28 de julio de 2009, de la Conselleria de Medio Ambiente, Agua, Urbanismo y Vivienda (EDL 2009/165883), se encargó de regular el procedimiento para la tramitación de las medidas establecidas por los Planes de Vivienda estatales y autonómicos.
En este sentido, el legislador valenciano optó por diferenciar claramente la regulación de ambas situaciones: los Planes de Vivienda regulan las medidas de financiación, la citada Orden valenciana de tramitación regula los aspectos procedimentales para el reconocimiento de los requisitos para el acceso a las ayudas, mientras que el Reglamento de 2009 debe ser la que regule la rehabilitación desde una perspectiva directamente relacionada con el desarrollo de la Ley 8/2004, de 20 de octubre, de la Generalitat, que permita la concreción de un marco amplio, al tiempo que flexible y compatible con los diferentes planes y medidas de financiación, con una clara vocación de estabilidad, como señala el propio Decreto 189/2009.
Según el legislador valenciano, el Decreto 189/2009, de 23 de octubre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Rehabilitación de Edificios y Viviendas presenta las siguientes finalidades:
1. Concretar la regulación técnica y normativa de la rehabilitación de edificios y viviendas, así como las actuaciones protegibles.
2. La concreción de las modalidades de promotor de la rehabilitación, en especial de la figura del ente gestor de actuaciones de rehabilitación, en edificios y ámbitos urbanos.
3. Impulsar el conocimiento del estado de conservación de los edificios, como requisito previo a las actuaciones de rehabilitación protegidas, armonizándolo con la exigencia urbanística de la inspección técnica de conformidad con lo dispuesto en la legislación urbanística.
4. La exigencia de coherencia técnica de las actuaciones de rehabilitación protegida basada en el estado de conservación de los edificios y las actuaciones a realizar en consecuencia.
5. La definición de los ámbitos de rehabilitación y renovación urbana, que contemplan actuaciones más intensas y específicas de rehabilitación, así como otras actuaciones protegibles que se puedan llevar a término en los mismos.
Como puede apreciarse, es de reconocer la intención del legislador valenciano de aportar una serie de medidas legislativas encaminadas a incidir en la cuestión de la rehabilitación de los edificios y viviendas, y demuestra el paso lento pero firme en el sentido de dejar la obsesión por la expansión y reforzar los mecanismos encaminados a mantener y conservar los bienes ya existentes.
Y en esa línea, aparece la Ley estatal 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (EDL 2013/104919), en la que el legislador estatal reconoce expresamente que la legislación vigente, tanto estatal como autonómica, ya da respuesta al proceso de urbanización, mientras que no existe un desarrollo normativo efectivo que permita garantizar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbanas, en las que, según el Preámbulo de la norma de 2013, todavía existen obstáculos legales que impiden su puesta en práctica o, incluso, su propia viabilidad técnica y económica.
II. La Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas
La promulgación de la referida Ley estatal 8/2013 viene acotada en gran medida, sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de vivienda y urbanismo, por las exigencias europeas e internacionales que se demandan en relación con un medio urbano sostenible.
A modo de ejemplo, la Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002 (EDL 2002/57958), refundida posteriormente en la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios (EDL 2010/91724) y la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética (EDL 2012/234534), a las que pueden añadirse la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible, o la Declaración de Toledo –aprobada por los Ministros responsables del desarrollo urbano de los Estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010–, de acuerdo con la cual «la batalla principal de la sostenibilidad urbana se ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima ecoeficiencia posible en los tejidos urbanos de la ciudad ya consolidada», y en la que se destaca la importancia de la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa, condicionan, como reconoce el legislador estatal, el fin y objeto de la norma que tratamos, cuyos objetivos son los siguientes:
A) Potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminando trabas actualmente existentes y creando mecanismos específicos que la hagan viable y posible.
B) Ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en concreto, en la rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renovación urbanas.
C) Fomentar la calidad, la sostenibilidad y la competitividad, tanto en la edificación, como en el suelo, acercando nuestro marco normativo al marco europeo, sobre todo en relación con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética.
A tal efecto, la Ley 8/2013 se compone de un Título Preliminar, dos Títulos (destinados a regular el Informe de Evaluación de Edificios y otro para "las actuaciones sobre el medio urbano"), cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y veinte disposiciones finales, y, en general, se pone de manifiesto, todo sea dicho, la negativa tendencia del legislador estatal de regular, con marcado desacierto, como viene siendo constante, aspectos que escapan del objeto de la norma, modificando textos legales que nada tienen que ver con la cuestión que nos ocupa, y que no hacen más que generar una sensación agridulce respecto al pésimo ritmo de funcionamiento al que nos vemos abocados:
La Disp. Final 1ª contiene modificaciones sobre la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal (EDL 1960/55), con el objeto de evitar que los actuales regímenes de mayorías establecidos impidan la realización de las actuaciones previstas en la Ley 8/2013.
La Disp. Final 2ª modifica el apartado 1º de la Disp. Adic. 7ª de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria (EDL 1998/43541), con el objeto de aportar una mejora técnica en su redacción (sic).
La Disp. Final 3ª modifica la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, para vincular la aplicación del Código Técnico de la Edificación (EDL 1999/63355), de manera específica, a las intervenciones que se realicen en los edificios existentes a que se refieren las letras b) y c) del art. 2.2 de dicha Ley.
La Disp. Final 4ª modifica algunos preceptos de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (EDL 2000/77463), con el objeto de introducir mejoras técnicas en su redacción (sic).
La Disp. Final 5ª modifica la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea (EDL 2003/28111), con el objeto de habilitar expresamente al Gobierno para que establezca reglamentariamente el contenido mínimo del Plan de asistencia en los casos de accidente aéreo, ya que dicho contenido, con base en las orientaciones de la Organización Internacional de Aviación Civil (OACI), implica la asunción, por parte de las compañías aéreas, de obligaciones de diversa naturaleza (sic).
La Disp. Final 6ª modifica la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas -LPAP- (EDL 2003/108869), de un lado, con la finalidad de habilitar a SEGIPSA para que actúe como medio propio de todos los poderes adjudicadores vinculados a la Administración General del Estado y como instrumento especializado en la gestión patrimonial de la Administración General del Estado y las entidades que, teniendo la condición de poder adjudicador pertenezcan al Sector Público Estatal. De otro, para facilitar el acceso de los interesados a los procedimientos de enajenación, flexibilizando las condiciones existentes (sic).
Las Disp. Finales 7ª, 8ª y 9ª modifican, respectivamente, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (EDL 2003/120317); la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (EDL 2003/127843) y la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (EDL 2003/149899). En todas ellas, se trata de establecer un marco de colaboración entre la Intervención General de la Administración del Estado y la Agencia Tributaria, en orden a un eficaz intercambio de información entre ambas, medida que complementa las ya adoptadas para la lucha contra la morosidad, por medio del Real Decreto-ley 4/2013, de 22 de febrero, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo y del crecimiento y de la creación de empleo (EDL 2013/9948), que ahora se tramita como Proyecto de Ley (sic).
La Disp. Final 10ª modifica el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL-, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2992), con el fin de profundizar en el cumplimiento del principio de transparencia contenido en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (EDL 2012/64550). El por qué una norma de marcado carácter urbanístico incide en cuestiones de Haciendas Locales es algo que escapa a mi entendimiento; aunque estamos, irremediablemente, en un momento en el que la realidad supera a la ficción...
La Disp. Final 11ª modifica el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (EDL 2006/20956), con el objeto de resolver los problemas que plantea en relación con la rehabilitación, y que vienen siendo reclamados por los principales agentes del sector, según el legislador estatal.
La Disp. Final 12ª incluye una importante modificación del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el RDLeg 2/2008, de 20 de junio. Como señala la norma:
"En primer lugar, se completa la regulación del deber legal de conservación, para sistematizar los tres niveles que ya, de conformidad con la legislación vigente, lo configuran: un primer nivel básico o estricto, en el que el deber de conservación conlleva, con carácter general, el destino a usos compatibles con la ordenación territorial y urbanística y la necesidad de garantizar la seguridad, salubridad, accesibilidad y ornato legalmente exigibles. Además, con carácter particular, el deber legal de conservación también contiene la necesidad de satisfacer los requisitos básicos de la edificación, establecidos en el art. 3.1 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, con lo que se dota de mayor coherencia a la tradicional referencia de este deber a la seguridad y a la salubridad, sin que el cumplimiento de estos requisitos signifique, con carácter general, la aplicación retroactiva del Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, a la edificación construida con anterioridad a la entrada en vigor del mismo.
Un segundo nivel, en el que el deber de conservación incluye los trabajos y obras necesarios para adaptar y actualizar progresivamente las edificaciones, en particular las instalaciones, a las normas legales que les vayan siendo explícitamente exigibles en cada momento. No se trata de aplicar con carácter retroactivo la normativa, sino de incluir en este deber las obligaciones que para la edificación existente explícitamente vaya introduciendo la normativa del sector con el objetivo de mantener sus condiciones de uso, de acuerdo con la evolución de las necesidades sociales.
Y un tercer nivel, en el que se define con mayor precisión y se perfila más específicamente, el carácter de las obras adicionales incluidas dentro del propio deber de conservación, por motivos de interés general, desarrollando lo que la Ley de Suelo definió como «mejora». Se distinguen así dos supuestos: los tradicionales motivos turísticos o culturales, que ya forman parte de la legislación urbanística autonómica, y la mejora para la calidad y sostenibilidad del medio urbano, que introdujo la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y que puede consistir en la adecuación parcial, o completa, a todas o a alguna de las exigencias básicas establecidas en el ya citado Código Técnico de la Edificación. En ambos casos, la imposición del deber requerirá que la Administración, de manera motivada, determine el nivel de calidad que deba ser alcanzado por el edificio, para cada una de las exigencias básicas a que se refiera la imposición del mismo y su límite se mantiene en los mismos términos que ya contiene la legislación en vigor."
La modificación expuesta no impone, por tanto, nuevas obras de conservación de inmuebles, ya que el deber de conservación ha tenido y sigue teniendo los mismos contenidos que ahora observa el art. 9 TRLS.
Otro objetivo que persigue la reforma del TRLS es el de eliminar las cargas urbanísticas injustificadas que existen en relación con los suelos ya urbanizados y que impiden llevar a la práctica las actuaciones reguladas por la Ley 8/2013.
Por lo que respecta a las actuaciones de transformación urbanística, se introducen modificaciones tendentes a adecuar sus actuales parámetros a la realidad del medio urbano y de las actuaciones que se producen, tanto sobre el patrimonio edificado, como sobre los propios tejidos urbanos.
Por último, se incluyen también normas excepcionales para aquellos supuestos en los que la actuación se proyecta sobre zonas muy degradadas de las ciudades, o con un porcentaje de infravivienda muy elevado (En tales casos, la regla excepcional se justifica por la necesidad de priorizar entre los diversos intereses públicos en presencia).
La Disp. Final 13ª modifica el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público -TRLCSP-, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre (EDL 2011/252769) para incorporar una nueva disposición adicional trigésima cuarta que explicita que, en los contratos ejecutados aportando de forma sucesiva bienes y servicios de precio unitario, las demandas de la Administración que sobrepasen el presupuesto máximo que fue objeto de licitación para adjudicar el contrato, tendrán el tratamiento de modificaciones previstas en la documentación que rige la licitación de dicho contrato (sic).
Las Disp. Finales 14ª y 15ª modifican, respectivamente, el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo, de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos (EDL 2012/24887) y la Ley 9/2012, de 14 de noviembre, de reestructuración y resolución de entidades de crédito (EDL 2012/234482). En ambos casos se trata de incluir meras mejoras técnicas.
La Disp. Final 16ª modifica la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 (EDL 2012/260685) para introducir elementos adicionales de transparencia que, además, resultan acordes con la práctica habitual existente en la actualidad (sic).
La Disp. Final 17ª modifica la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social (EDL 2013/53763), nuevamente con el objetivo de aportar una mejora técnica.
La Disp. Final 18ª remite a un posterior desarrollo reglamentario, mediante Orden de los Ministerios de Industria, Energía y Turismo, y de Fomento, la determinación de las cualificaciones que se requerirán para suscribir los Informes de Evaluación de Edificios que regula esta Ley, así como los medios de acreditación Cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de Edificios.
Las dos últimas Disp. Finales, es decir, la 19ª y 20ª, contienen los habituales contenidos dedicados a fundamentar los títulos competenciales del Estado en las materias reguladas y la entrada en vigor de la propia Ley.
Respecto a las Disp. Adicionales, vemos lo siguiente:
La Disp. Adic. 1ª recoge el sistema informativo general e integrado que dispusiera la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible -LES- (EDL 2011/8038), para garantizar que la Administración General del Estado, en colaboración con las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales, promoverá la actualización permanente y la explotación de la información necesaria para el desarrollo de las políticas públicas a favor de un medio urbano sostenible y competitivo.
La Disp. Adic. 2ª aclara que sigue vigente todo lo previsto en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario -TRLCI-, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo (EDL 2004/2896), en particular lo que se refiere a la utilización de la referencia catastral, la incorporación de la certificación catastral descriptiva y gráfica y las obligaciones de comunicación, colaboración y suministro de información previstas por la normativa catastral.
Las Disp. Adic. 3ª y 4ª regulan, respectivamente, el régimen de infracciones en materia de certificación de la eficiencia energética de los edificios y las sanciones, así como su graduación.
La Disp. Final 19ª de la Ley 8/2013 analizada señala que dicha Ley tiene el carácter de legislación básica sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.13ª CE, de la misma forma que aclara lo siguiente respecto al régimen competencial:
1º. Los arts. 1 a 4, 8 y 15, las disposiciones adicionales primera, tercera y cuarta, las disposiciones transitorias primera y segunda, las disposiciones finales sexta, séptima, décima y undécima y los apartados uno a diez y trece de la disposición final duodécima, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.1ª, 16ª, 18ª, 23ª y 25ª CE, que atribuye al Estado la competencia sobre regulación de las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, bases y coordinación general de la sanidad, bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, legislación básica sobre protección del medio ambiente y bases del régimen energético.
2º. Los arts. 5, 11, 12 y 14, las Disp. Finales 1ª y 3ª y los apartados 11 y 12 y 14 a 17 de la Disp. Final 12ª, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.8ª y 18ª CE, que atribuye al Estado la competencia sobre legislación civil, procedimiento administrativo común, legislación sobre expropiación forzosa y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
3º. La Disp. Adic. 2ª, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.14ª CE, que atribuye al Estado la competencia sobre Hacienda general y deuda del Estado.
4º. El art. 6 y la Disp. Final 18ª, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.30ª CE, que atribuye al Estado la competencia sobre regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.
5º. La Disp. Final 4ª, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.6ª CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación procesal.
6º. La Disp. Final 5ª, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.20ª CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de control del tránsito y transporte aéreo.
7º. La Disp. Final 13ª, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1.18ª CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica sobre contratos.
8º. Las Disp. Finales 14ª y 15ª, al amparo de lo dispuesto en al art. 149.1.11ª CE, que atribuye al Estado la competencia en materia de bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.
Vemos, pues, como señala el art. 1 de la referida Ley, el objeto de la misma es regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Pasemos a analizar los dos títulos de la norma citada, destinados el primero a regular el Informe de Evaluación de Edificios y el segundo para "las actuaciones sobre el medio urbano".
III. El Informe de Evaluación de los Edificios
El Título I de la Ley 8/2013 analizada introduce la figura del Informe de Evaluación de los Edificios (IEE), que trae causa de la regulación que llevó a cabo el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa (EDL 2011/118864) (y cuyos arts. 17 a 22 fueron derogados con la entrada en vigor de la Ley 8/2013, tal y como se infiere de la Disp. Derogatoria Única de la Ley 8/2013).
El antecedente más directo de dicha figura lo encontramos en la Inspección Técnica de Edificios (ITE), que aparecía configurada como una Inspección obligatoria y periódica que deben pasar todos los edificios de más de 50 años, con el fin de garantizar su seguridad, debiendo realizarse, al menos cada cinco años, a cargo de facultativo competente, para supervisar el estado de conservación del edificio, pero que, en modo alguno, podía eximir del cumplimiento del deber de conservación que la normativa urbanística impone (véase, a modo de ejemplo, el contenido de los arts. 204 y ss LUV).
Por su parte, el art. 4 de la actual norma estatal define el contenido del mencionado IEE, que, como mínimo, tendrá los siguientes elementos:
a) Identificación del bien inmueble objeto del Informe, con expresión de su referencia catastral.
b) La evaluación del estado de conservación del edificio.
c) La evaluación de las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización del edificio, de acuerdo con la normativa vigente, estableciendo si el edificio es susceptible o no de realizar ajustes razonables para satisfacerlas.
d) La certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente.
Dos nociones resultan interesantes al resaltar el contenido del IEE: la necesaria interrelación de la Ley 8/2013 que nos ocupa con la normativa aplicable en materia de accesibilidad y la aplicación de la normativa vigente en materia de certificación de eficiencia energética.
En primer lugar, la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (EDL 2011/152629) ahonda en el modelo social de la discapacidad, cuyo precedente inmediato sería la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (EDL 2003/136325), modificando, entre otros, el art. 3 de dicha norma, previendo la obligación de que se adopten las medidas necesarias para garantizar la accesibilidad a edificios.
Asimismo, la Disp. Adicional 3ª de la Ley 51/2003 modificó el art. 10 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, por la que se regula la Propiedad Horizontal, determinando no sólo que sería obligación de la comunidad de propietarios del respectivo edificio o vivienda la realización de las obras necesarias para el adecuado sostenimiento y conservación del inmueble y de sus servicios, de modo que reúna las debidas condiciones estructurales, de estanqueidad, habitabilidad, accesibilidad y seguridad, sino que, asimismo, la comunidad, a instancia de los propietarios en cuya vivienda vivan, trabajen o presten sus servicios altruistas o voluntarios personas con discapacidad, o mayores de setenta años, vendrá obligada a realizar las obras de accesibilidad que sean necesarias para un uso adecuado a su discapacidad de los elementos comunes, o para la instalación de dispositivos mecánicos y electrónicos que favorezcan su comunicación con el exterior, cuyo importe total no exceda de tres mensualidades ordinarias de gastos comunes.
Así, el legislador estatal busca que el comentado IEE se haga eco de las posibles medidas adoptadas en el sentido que la norma antes referida prevé y las incluya a los efectos de analizar el posible estado del bien inmueble.
En el ámbito de la accesibilidad, resulta interesante recordar que, a modo de ejemplo, el legislador valenciano ya amplió dichas previsiones, de forma que la Ley 1/1998, de 5 de mayo, de Accesibilidad y Supresión de Barreras Arquitectónicas, Urbanísticas y de la Comunicación (EDL 1998/43904) buscaba plasmar de modo efectivo el mandato de la CE, que en sus arts. 9.2, 14 y 49 encomienda a todos los poderes públicos la creación de las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran sean efectivas y reales, eliminando los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud, el fomento de la participación de todos los ciudadanos y todas las ciudadanas en la vida política, económica, cultural y social, el derecho a disfrutar de una vivienda digna y el deber de facilitar la accesibilidad al medio de todos, a través de las políticas dirigidas a la prevención, tratamiento, rehabilitación e integración de las personas con capacidades reducidas, tanto físicas como psíquicas y sensoriales, a las que debe atenderse con las especializaciones que requieran.
Dicha norma autonómica, desarrollada por el Decreto 39/2004, de 5 de marzo, del Consell de la Generalitat, por el que se desarrolla la Ley 1/1998, de 5 de mayo, de la Generalitat, en materia de accesibilidad en la edificación de pública concurrencia y en el medio urbano (EDL 2004/4824), y sus consiguientes Órdenes, profundizaba en la cuestión relativa a que los edificios de pública concurrencia deben satisfacer el requisito básico de accesibilidad, de modo que se permita a las personas con movilidad y comunicación reducidas el acceso y la circulación por los edificios.
Asimismo, el legislador valenciano previó, en consecuencia, la necesidad de que los edificios de pública concurrencia debían contar con el nivel de accesibilidad adecuado, según el uso al que estén destinados y los requisitos de los usuarios que los utilizaran.
Dichas cuestiones deberán ser objeto de análisis en el IEE.
En segundo lugar, respecto a las cuestiones relativas a la certificación de eficiencia energética de edificios, debe recordarse la reciente promulgación del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios (EDL 2013/37091), mediante el cual se transpone parcialmente la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, en lo relativo a la certificación de eficiencia energética de edificios (EDL 2010/91724), refundiendo el Real Decreto 47/2007, de 19 de enero, con la incorporación del Procedimiento básico para la certificación de eficiencia energética de edificios existentes (EDL 2007/1196), teniendo en consideración además la experiencia de su aplicación en los últimos cinco años.
El Real Decreto 235/2013 establece la obligación de poner a disposición de los compradores o usuarios de los edificios un certificado de eficiencia energética que deberá incluir información objetiva sobre la eficiencia energética de un edificio y valores de referencia tales como requisitos mínimos de eficiencia energética con el fin de que los propietarios o arrendatarios del edificio o de una unidad de éste puedan comparar y evaluar su eficiencia energética, según la propia norma.
En ese sentido, el legislador estatal aclara que los requisitos mínimos de eficiencia energética de los edificios o unidades de éste no se incluyen en dicho Real Decreto, ya que se establecen en el Código Técnico de la Edificación (CTE).
De esta forma, valorando y comparando la eficiencia energética de los edificios, se favorecerá la promoción de edificios de alta eficiencia energética y las inversiones en ahorro de energía.
La regulación del IEE prosigue matizando en el sentido de prever que, cuando, de conformidad con la normativa autonómica o municipal, exista un Informe de Inspección Técnica que ya permita evaluar los extremos relativos a la a evaluación del estado de conservación del edificio y a la evaluación de las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización del edificio, de acuerdo con la normativa vigente, estableciendo si el edificio es susceptible o no de realizar ajustes razonables para satisfacerlas, se podrá complementar con la de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente y surtirá los mismos efectos que el informe regulado por esta Ley (obsérvese, además, el matiz que prevé la Disp. Trans. 1ª, apartado 2ª, de la Ley 8/2013 en el sentido de complementar las previsiones de ambos instrumentos).
Asimismo, cuando contenga todos los elementos requeridos de conformidad con aquella normativa, podrá surtir los efectos derivados de la misma, tanto en cuanto a la posible exigencia de la subsanación de las deficiencias observadas, como en cuanto a la posible realización de las mismas en sustitución y a costa de los obligados, con independencia de la aplicación de las medidas disciplinarias y sancionadoras que procedan, de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística aplicable.
Vemos que se intenta dotar a las Administraciones competentes de un instrumento que les permita disponer de la información precisa para evaluar el cumplimiento de las condiciones básicas legalmente exigibles, tanto en materia de conservación, como de accesibilidad.
El propio art. 4 de la Ley 8/2013, en su apartado 1º, prevé que la Administración competente podrá requerir a los propietarios de inmuebles ubicados en edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva, de conformidad con lo dispuesto en la Disp. Trans. 1ª de dicha norma, para que acrediten la situación en la que se encuentran aquéllos, al menos en relación con el estado de conservación del edificio y con el cumplimiento de la normativa vigente sobre accesibilidad universal, así como sobre el grado de eficiencia energética de los mismos.
Respecto a la periodicidad de dicho Informe, el art. 4.4 de la Ley 8/2013 dispone que tendrá una periodicidad mínima de diez años, pudiendo establecer las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos una periodicidad menor.
Una de las novedades de la norma estatal es que tipifica como infracción urbanística el hecho de incumplir el deber de cumplimentar en tiempo y forma el IEE regulado, con el carácter y las consecuencias que atribuya la normativa urbanística aplicable al incumplimiento del deber de dotarse del informe de ITE o equivalente, en el plazo expresamente establecido.
Respecto al técnico competente para suscribir dicho Informe, vemos que el legislador estatal se ha hecho eco de los cambios existentes en cuanto a titulaciones, y no limita únicamente a la titulación exigible para Arquitecto Superior la emisión de dicho Informe, cuando, anteriormente, si el técnico competente para suscribir un proyecto arquitectónico para edificar una vivienda fuese un Arquitecto Superior, la lógica nos llevaría a pensar que sería el técnico adecuado para informar sobre las condiciones de habitabilidad y/o adecuación del uso previsto.
En ese sentido, el art. 6 de la Ley 8/2013 señala que el IEE podrá ser suscrito tanto por los técnicos facultativos competentes como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las Comunidades Autónomas, siempre que cuenten con dichos técnicos. A los efectos de la Ley 8/2013, se considera técnico facultativo competente el que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, o haya acreditado la cualificación necesaria para la realización del Informe, según lo establecido en la Disp. Final 18ª de la Ley 8/2013.
Dichos técnicos, cuando lo estimen necesario, podrán recabar, concluye la norma, en relación con los aspectos relativos a la accesibilidad universal, el criterio experto de las entidades y asociaciones de personas con discapacidad que cuenten con una acreditada trayectoria en el ámbito territorial de que se trate y tengan entre sus fines sociales la promoción de dicha accesibilidad.
Cuando se trate de edificios pertenecientes a las Administraciones Públicas enumeradas en el art. 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJPAC- (EDL 1992/17271), el legislador prevé que podrán suscribir los Informes de Evaluación, en su caso, los responsables de los correspondientes servicios técnicos que, por su capacitación profesional, puedan asumir las mismas funciones a que se refiere el art. 6.1 de la Ley 8/2013.
Respecto al calendario para la realización del IEE, vemos que la Disp. Trans. 1ª de la Ley 8/2013 prevé una planificación gradual:
a) Los edificios de tipología residencial de vivienda colectiva con una antigüedad superior a 50 años, en el plazo máximo de cinco años, a contar desde la fecha en que alcancen dicha antigüedad, salvo que ya cuenten con una inspección técnica vigente, realizada de conformidad con su normativa aplicable y con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley. En este último caso, se exigirá el IEE cuando corresponda su primera revisión de acuerdo con aquella normativa, siempre que la misma no supere el plazo de diez años, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley. Si así fuere, el Informe de Evaluación del Edificio deberá cumplimentarse con aquellos aspectos que estén ausentes de la inspección técnica realizada.
b) los edificios cuyos titulares pretendan acogerse a ayudas públicas con el objetivo de acometer obras de conservación, accesibilidad universal o eficiencia energética, con anterioridad a la formalización de la petición de la correspondiente ayuda.
c) El resto de los edificios, cuando así lo determine la normativa autonómica o municipal, que podrá establecer especialidades de aplicación del citado informe, en función de su ubicación, antigüedad, tipología o uso predominante.
IV. Las previsiones de la Ley 8/2013 en materia de actuación sobre el medio urbano
El segundo Título en el que se estructura la Ley 8/2013, hace referencia a "las actuaciones sobre el medio urbano", que regula las actuaciones propias de la rehabilitación edificatoria, hasta las que supongan una regeneración y renovación urbanas, identificando los sujetos legitimados para participar en ellas y ofreciendo nuevos mecanismos encaminados a facilitar la gestión y la cooperación interadministrativa.
El art. 8 prevé como sujetos obligados para llevar a cabo las actuaciones en el medio urbano a los siguientes:
a) Los propietarios y los titulares de derechos de uso otorgados por ellos, en la proporción acordada en el correspondiente contrato o negocio jurídico que legitime la ocupación.
b) Las comunidades de propietarios y, en su caso, las agrupaciones de comunidades de propietarios, así como las cooperativas de viviendas, con respecto a los elementos comunes de la construcción, el edificio o complejo inmobiliario en régimen de propiedad horizontal y de los condominios, sin perjuicio del deber de los propietarios de las fincas o elementos separados de uso privativo de contribuir, en los términos de los estatutos de la comunidad o agrupación de comunidades o de la cooperativa, a los gastos en que incurran estas últimas.
c) Las Administraciones Públicas, cuando afecten a elementos propios de la urbanización y no exista el deber legal para los propietarios de asumir su coste, o cuando éstas financien parte de la operación con fondos públicos, en los supuestos de ejecución subsidiaria, a costa de los obligados.
Debe apreciarse, asimismo, cómo la "iniciativa" a la que se refiere el art. 9 de la norma estatal desemboca en un deber de las Administraciones Públicas de facilitar cuantos medios sean necesarios para la correcta ejecución de las actuaciones propuestas, que deberán ceñirse a las reglas básicas previstas en el art. 10 de la norma, y, además, previa elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación (art. 11 de la Ley 8/2013).
El art. 13 de la norma que nos ocupa prevé que las Administraciones Públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística.
En función de la forma de gestión que se adopte, prosigue el art. 13.2, resultarán de aplicación las siguientes normas procedimentales:
a) En la expropiación, no será preciso el consentimiento del propietario para pagar el correspondiente justiprecio expropiatorio en especie, cuando el mismo se efectúe dentro del propio ámbito de gestión y dentro del plazo temporal establecido para la terminación de las obras correspondientes. Asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan.
b) En la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración Pública, ésta sustituirá al titular o titulares del inmueble o inmuebles, asumiendo la facultad de edificar o de rehabilitarlos con cargo a aquéllos.
La Ley 8/2013 en su art. 15 extiende a, "además de las Administraciones Públicas competentes, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, las cooperativas de viviendas y las asociaciones administrativas constituidas al efecto, los propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas y los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, así como las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y las asociaciones administrativas que se constituyan por ellos de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística", como sujetos legitimados para llevar a cabo las actuaciones amparadas por la norma para incidir en la renovación, regeneración y rehabilitación urbana, con las facultades que el art. 15.3 de dicha norma les reconoce:
a) Actuar en el mercado inmobiliario con plena capacidad jurídica para todas las operaciones, incluidas las crediticias, relacionadas con el cumplimiento del deber de conservación, así como con la participación en la ejecución de actuaciones de rehabilitación y en las de regeneración y renovación urbanas que correspondan. A tal efecto podrán elaborar, por propia iniciativa o por encargo del responsable de la gestión de la actuación de que se trate, los correspondientes planes o proyectos de gestión correspondientes a la actuación.
b) Constituirse en asociaciones administrativas para participar en los concursos públicos que la Administración convoque a los efectos de adjudicar la ejecución de las obras correspondientes, como fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los elementos comunes del correspondiente edificio o complejo inmobiliario y las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquéllas, sin más limitaciones que las establecidas en sus correspondientes estatutos.
c) Asumir, por sí mismos o en asociación con otros sujetos, públicos o privados, intervinientes, la gestión de las obras.
d) Constituir un fondo de conservación y de rehabilitación, que se nutrirá con aportaciones específicas de los propietarios a tal fin y con el que podrán cubrirse impagos de las cuotas de contribución a las obras correspondientes.
e) Ser beneficiarios directos de cualesquiera medidas de fomento establecidas por los poderes públicos, así como perceptoras y gestoras de las ayudas otorgadas a los propietarios de fincas.
f) Otorgar escrituras públicas de modificación del régimen de propiedad horizontal, tanto en lo relativo a los elementos comunes como a las fincas de uso privativo, a fin de acomodar este régimen a los resultados de las obras de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas en cuya gestión participen o que directamente lleven a cabo.
g) Ser beneficiarios de la expropiación de aquellas partes de pisos o locales de edificios, destinados predominantemente a uso de vivienda y constituidos en régimen de propiedad horizontal, que sean indispensables para instalar los servicios comunes que haya previsto la Administración en planes, delimitación de ámbitos y órdenes de ejecución, por resultar inviable, técnica o económicamente cualquier otra solución y siempre que quede garantizado el respeto de la superficie mínima y los estándares exigidos para locales, viviendas y espacios comunes de los edificios.
h) Solicitar créditos con el objeto de obtener financiación para las obras de conservación y las actuaciones reguladas por la Ley 8/2013.
La norma enfatiza en una serie de mecanismos específicos para facilitar la financiación de estas actuaciones, entre los que destacan los convenios entre las Administraciones Públicas actuantes, tal y como regula el art. 17 de la Ley 8/2013, previéndose que los propietarios y demás sujetos que vayan a intervenir en la ejecución, que pueden incluir, desde la explotación conjunta del inmueble o partes del mismo, a los siguientes tipos de contratos o colaboración:
– Cesión, con facultad de arrendamiento u otorgamiento del derecho de explotación a terceros, a cambio del pago aplazado de la parte del coste que corresponda a los propietarios de las fincas.
– Permuta o cesión de terrenos o de parte de la edificación sujeta a rehabilitación por determinada edificación futura.
– Arrendamiento o cesión de uso de local, vivienda o cualquier otro elemento de un edificio por plazo determinado a cambio del pago por el arrendatario o cesionario de todos o de alguno de los siguientes conceptos: impuestos, tasas, cuotas a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios o de la cooperativa, gastos de conservación, etc.
– Constituir consorcios o sociedades mercantiles de capital mixto, con participación privada minoritaria.
Conviene recordar, no obstante, que dicha iniciativa dirigida a financiar estas actuaciones no ha sido novedad del legislador estatal, sino que, como puede observarse a modo de ejemplo, el título II del Decreto 189/2009, de 23 de octubre, del Consell valenciano, por el que se aprueba el Reglamento de Rehabilitación de Edificios y Viviendas regula los ámbitos de rehabilitación y renovación urbana, ya regulaba aspectos similares, fijando su concepto, la forma de acceso a la financiación regulada por los Planes de Vivienda y el procedimiento administrativo, así como los criterios generales y condiciones de los ámbitos.
Además, con independencia de que se permita poner en marcha cualquier posible fórmula de coordinación (art. 18 de la Ley 8/2013 estatal) se asienta un sistema de colaboración y cooperación económica de la Administración General del Estado, en cualquiera de las formas previstas legalmente, siempre que se otorgue prioridad en las ayudas estatales a las actuaciones que tengan por objeto la conservación, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas tal y como se conciban en los correspondientes Planes estatales.
V. Conclusiones
Como puede apreciarse, tanto a nivel estatal como a nivel autonómico, se ha producido paulatinamente un cambio de mentalidad del legislador, motivado por el actual marco socio-económico, en el que las directrices encaminadas a favorecer el expansionismo propio del proceso urbanizador, tan fomentado tiempo atrás, han dado paso a una intención de proteger, mantener y conservar el actual parque inmobiliario, tal vez como excusa para dar una salida económica a lo que fue un sector que ha visto cómo el supuesto desarrollo se ha visto frenado y prácticamente sin posibilidad de remontar el vuelo.
Conviene tener en cuenta, tal y como manifiesta la Sentencia del TSJ Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 1 de diciembre de 2009 (EDJ 2009/366017), que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente.
Dicha Sentencia recuerda que la Unión Europea insiste claramente en ello, como se hizo eco el TRLS de 2008 y como puede apreciarse en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos.
Si bien es cierto que la Ley 8/2013 estatal, de 26 de junio, de Rehabilitación, regeneración y renovación urbanas puede pecar de entrometerse en cuestiones que exceden del ámbito urbanístico (pero que, por desgracia, viene a ser la tónica habitual en un panorama normativo en el que cada vez se legisla más y peor), así como de no profundizar demasiado en la materia que trata, hablando demasiado a la ligera de cuestiones relacionadas con servicios públicos municipales sin pararse a pensar en las consecuencias de ello, no lo es menos que, a fecha de hoy, la promulgación de dicha norma se antojaba inevitable y necesaria, aunque debiera haber sido enfocada de otra forma.
A falta de ver cómo repercute en la prestación de los servicios públicos de competencia municipal el Proyecto de Ley de Racionalidad y Sostenibilidad de la Administración Local y su posible incidencia en la norma que acabamos de estudiar, podemos sacar como conclusión evidente el cambio de mentalidad del legislador estatal y autonómico, forzoso, seguramente, por medio del cual se pasa de la expansión de la ciudad al mantenimiento de lo que ya tenemos, síntoma evidente de la actualidad que nos rodea.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local" el 1 de septiembre de 2013.
ElDerecho.com no comparte necesariamente ni se responsabiliza de las opiniones expresadas por los autores o colaboradores de esta publicación