DERECHO LOCAL

De nuevo sobre la impugnación de la Ley 57/2003 de modernización del Gobierno local ante el Tribunal Constitucional. Apunte de la Sentencia del TC 143/2013, de 11 de julio

Tribuna 01-09-2013

I. Introducción

Tras el aldabonazo que supuso la Sentencia del TC 103/2013, de 25 de abril (EDJ 2013/47386), para la composición de las Juntas de Gobierno local, al declararse la inconstitucionalidad del art. 126.2 párrafo 2º inciso 1º LRBRL (EDL 1985/8184), así como el enjuiciamiento de diversos preceptos de la LRBRL, según la redacción que les dio la Disposición final 1ª de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (EDL 2003/149847), el TC resuelve unos meses más tarde, en la Sentencia del TC 143/2013, de 11 de julio (EDJ 2013/157788), el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra la disposición final primera y el artículo primero de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, en cuanto da nueva redacción a los siguientes artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local -LRBRL- (EDL 1985/8184): 4.2, 4.3, 20.1 d), 70 bis.1, 70 bis.3, 85 bis, 122.5 d), 123.1 c), 128, 129, 130.1 B), 131, 132, 133 a), 135.3, 136 y 137.

La Sentencia del TC 143/2013, objeto de este comentario, da respuesta, por tanto, al recurso de inconstitucionalidad del Govern de la Generalitat Catalana, desde una perspectiva complementaria y en algunos casos reiterativa o remisoria a la STC 103/2013, si bien no exento de cierto interés ya sea para confirmar o actualizar su doctrina sobre el art 149.1. 18 CE (EDL 1978/3879), ya fuera para verificar la intensidad de la noción constitucional de autonomía local, tras los nuevos aires de renovación constitucional. .

El recurso que resuelve la STC 143/2013 en sentido desestimatorio, tiene además la virtualidad de ser sentenciado con arreglo a la doctrina constitucional del ius superveniens, lo que permite tener en cuenta la doctrina de la STC 31/2010, de 28 de junio (EDJ 2010/121768) sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña -EAC- (EDL 2006/97942), que reafirma el valor de las bases estatales sobre la regulación de los Estatutos de Autonomía en materia de competencia local, lo que no deja de tener su interés a la vista del debate en ciernes sobre la constitucionalidad del proyecto de ley de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.

También da nuevas pistas y pautas interpretativas sobre la aplicación del art. 135 CE, tras la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011 y su desarrollo por la LO 2/2012, 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y sostenibilidad financiera (EDL 2012/64550).

El método elegido para dar a conocer el contenido "in toto" de esta STC 143/2013, es el de la sistematización de sus jurisprudencia, en línea con nuestro anterior comentario a la STC 103/2013 (EDO 2013/61867) en esta misma Revista de Derecho local, de la que la STC 143/2013 forma parte a modo de "hijuela" o sentencia complementaria.

La Sentencia del TC 143/2013, como más arriba se adelantó, es de contenido desestimatorio. Desestima el recurso en todos sus pedimentos de inconstitucionalidad por razones competenciales.

II. El recordatorio del marco competencial sobre régimen local: la no equiparación de "régimen local" con "autonomía local"

A) Alcance (FJ 3º)

Como hemos señalado más arriba, el alcance de la impugnación del Gobierno catalán es de corte competencial, esto es, se cuestionan los preceptos impugnados desde la perspectiva del binomio Constitución-Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, interpretado con arreglo a la doctrina de la STC 31/2010, de 28 de junio (EDJ 2010/121768). El tiempo transcurrido obliga a resolver con arreglo no al derecho vigente, sino al sobrevenido. Ése es el alcance general del topoi o criterio interpretativo, alumbrado por el TC hace ya muchos años y que permite resolver algunas de las disfunciones derivadas del retraso constitucional al enjuiciar y resolver como en este caso, asuntos de hace casi una década.

Por ello el TC inicia la Sentencia sentando las bases, a modo de recordatorio del marco competencial sobre el régimen local. En cuanto a las competencias estatales, señala que el art. 149.1.18 CE atribuye al Estado la fijación de los principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias de los entes locales -SSTC 240/2006, de 20 de julio, FJ 8º (EDJ 2006/112580) y 103/2013, de 25 de abril, FJ 4º (EDJ 2013/47386)-.

Las bases estatales tienen el doble cometido de, por una parte, concretar "la autonomía local constitucionalmente garantizada para establecer el marco definitorio del autogobierno de los entes locales" y, por otra, establecer "los restantes aspectos del régimen jurídico básico de todos los entes locales que son, en definitiva, Administraciones públicas" (STC 103/2013, FJ 4º), sin que quepa equiparar "régimen local" o "régimen jurídico de las Administraciones locales" con "autonomía local", porque, como señala el TC, los imperativos constitucionales derivados del art. 137 CE, por un lado, y del art. 149.1.18 CE, por otro, no son coextensos y la garantía institucional del art. 137 CE opera tanto frente al Estado como frente a los poderes autonómicos -SSTC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2º (EDJ 1999/768) y 240/2006, de 20 de julio, FJ 8º (EDJ 2006/112580).

En tal sentido, recuerda el TC que:

"...el art. 160 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat diversas competencias exclusivas y compartidas en materia de régimen local. El apartado 1 establece que la competencia exclusiva incluye: a) Las relaciones entre las instituciones de la Generalidad y los entes locales, así como las técnicas de organización y de relación para la cooperación y la colaboración entre los entes locales y entre éstos y la Administración de la Generalidad, incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales; b) La determinación de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demás entes locales, en los ámbitos especificados por el artículo 84; c) El régimen de los bienes de dominio público, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestación de los servicios públicos; d) La determinación de los órganos de gobierno de los entes locales creados por la Generalitat y el funcionamiento y régimen de adopción de acuerdos de estos órganos; e) El régimen de los órganos complementarios de la organización de los entes locales. El apartado 2 del mismo precepto establece que le corresponde a la Generalitat la competencia compartida en todo lo no establecido por el apartado 1".

B) Referencia a la doctrina de la STC 31/2010: las competencias exclusivas de Cataluña sobre régimen local no impiden que sobre ellas puedan operar las bases estatales. Precisiones sobre la "impropiedad" del término exclusivo (FJ 3º)

Ahora bien, recuerda que tal como se señaló en la STC 31/2010, de 28 de junio (EDJ 2010/121768), las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña deben respetar en todo caso "la competencia básica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva del art. 149.1.18 CE, por cuanto la expresión 'bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas' engloba a las Administraciones locales" (FJ 36), por lo que concluimos, ya con relación al art. 160.1 EAC, que "al reconocer a la Comunidad Autónoma las competencias examinadas en 'exclusividad', lo hace de manera impropia y no impide que sobre dichas competencias autonómicas puedan operar plenamente las bases estatales, específicamente las del art. 149.1.18 CE (en los términos ya expuestos en los fundamentos jurídicos 60 y 64)" (FJ 100).

Aviso para navegantes con aires reformadores. La reforma de la Administración local pretenderá imponerse sobre las competencias estatutarias en materia de régimen local.

III. El enjuiciamiento constitucional del art. 4 apartados 2º y 3º LRBRL. Los Estatutos de las Mancomunidades: reiteración de la doctrina de la STC 103/2013 (FJ 4º)

El art. 4 LRBRL establece lo siguiente:

"1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponden en todo caso a los municipios, las provincias y las islas:

a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.

b) Las potestades tributaria y financiera.

c) La potestad de programación o planificación.

d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.

e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.

f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.

g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.

h) Las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las comunidades autónomas; así como la inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes.

2. Lo dispuesto en el número precedente podrá ser de aplicación a las entidades territoriales de ámbito inferior al municipal y, asimismo, a las comarcas, áreas metropolitanas y demás entidades locales, debiendo las leyes de las comunidades autónomas concretar cuáles de aquellas potestades serán de aplicación, excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente.

3. Corresponden a las mancomunidades de municipios, para la prestación de los servicios o la ejecución de las obras de su competencia, las potestades señaladas en el apartado 1 de este artículo que determinen sus Estatutos. En defecto de previsión estatutaria, les corresponderán todas las potestades enumeradas en dicho apartado, siempre que sean precisas para el cumplimiento de su finalidad, y de acuerdo con la legislación aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos."

La representación letrada de la Generalitat de Cataluña entendía que la regulación de las mancomunidades contenida en el apartado 2º del art. 4, inciso final, LRBRL, "excepto en el supuesto de las mancomunidades, que se rigen por lo dispuesto en el apartado siguiente", y en el apartado 3º del mismo precepto, vulnera las competencias autonómicas de desarrollo de la legislación básica por cuanto se prevé que sean los estatutos de las mancomunidades los que determinen sus potestades y que, en ausencia de tal previsión, sus potestades sean las definidas en la Ley de bases de régimen local, eliminándose la remisión al legislador autonómico que antes existía y que había sido respaldada por la STC 214/1989 (EDJ 1989/11623).

El Tribunal, en línea con lo declarado en la STC 103/2013, recuerda que una impugnación idéntica contra los apartados 2º y 3º del art. 4 LRBRL, fue desestimada por la citada STC 103/2013, de 25 de abril.

En dicha Sentencia se partía de que, si bien las mancomunidades de municipios no son entidades locales constitucionalmente consagradas, tampoco han sido configuradas por el legislador básico como entidades cuya existencia dependa de la voluntad de las Comunidades Autónomas.

El art. 44.1 LRBRL reconoce a los municipios el derecho a asociarse en su doble vertiente de libertad de creación de mancomunidades y libertad de no ser obligados a asociarse o a permanecer en ellas, en línea con lo establecido en el art. 19 de la Carta Europea de Autonomía Local (EDL 1985/11630), ratificada por España el 20 de enero de 1988 (EDL 1988/1079), que reconoce el derecho de las entidades locales a cooperar y asociarse con otras entidades locales.

Este reconocimiento del derecho de asociación para la prestación de servicios concretos y la ejecución de obras de competencia y responsabilidad de los municipios asociados, también reconocido en el art. 87.2 EAC vigente, determina la necesaria participación de los municipios constituyentes en la elaboración de los Estatutos o normas que rigen el funcionamiento de la mancomunidad mediante una asamblea integrada por los Concejales de los municipios afectados, y que su aprobación se atribuya a los Plenos de los Ayuntamientos (art. 44.3 LRBRL).

En la misma Sentencia, el TC afirmó que, según doctrina, existe una conexión entre la garantía constitucional de la autonomía local (arts. 137, 141 y 142 CE) y la competencia que ostenta el Estado sobre 'las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE), de tal forma que debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las competencias locales, con cobertura en el art. 149.1.18 CE.

Pues bien, en aplicación de dicha doctrina señala el TC que sólo podría concluirse que la regulación estatal impugnada excede del ámbito material de lo básico, si no fuera necesaria para garantizar la autonomía de los municipios mancomunados. Resulta, sin embargo, que, reconocido por la legislación básica el derecho de los municipios a asociarse y establecidos por ésta los fines de la mancomunidad, la determinación de las potestades mínimas que requiere la prestación del servicio concreto, o la ejecución de la obra de competencia de los municipios constituyentes, es un instrumento necesario para que la mancomunidad, e indirectamente los Ayuntamientos que la constituyen, pueda cumplir sus fines de la misma forma que las potestades atribuidas a los municipios por el apartado primero del art. 4 LRBRL constituyen una garantía de su autonomía.

Por todo ello, el TC llega en esta Sentencia a la misma conclusión que en la anterior Sentencia 103/2013, FJ 5º, y descarta la vulneración de la competencia de la Generalitat de Cataluña en este punto, por lo que rechaza la pretendida inconstitucionalidad del art. 4.2 y 3 LRBRL.

IV. Otros preceptos impugnados y desestimados por su carácter constitucional

A) La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones: art. 132 LRBRL (FJ 5º)

Por lo que respecta a la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (art. 132 LRBRL), parte de lo declarado en la mencionada STC 103/2013:

"La existencia preceptiva de un órgano específico con el que se pretende obtener un nivel adecuado de protección de los derechos de los vecinos en aquellos municipios en que, por sus especiales características, resulta necesario establecer mecanismos especiales que intensifiquen dicha protección, así como las normas que regulan su composición, funcionamiento, funciones y sus relaciones con el Pleno, responden a la finalidad de la competencia estatal, que no es otra que identificar el núcleo de elementos comunes o uniformes del modelo de autonomía municipal, en función de los intereses generales de los que el Estado es exponente.

Esta competencia estatal alcanza a la regulación de la 'composición, estructura y competencias de los órganos de las administraciones públicas' (SSTC 32/1981, FJ 6 y 50/1999, de 6 de abril, FJ 3), teniendo en cuenta que, por tratarse de un órgano cuya función principal consiste en la protección de los derechos de terceros, en atender sus reclamaciones y hacer las correspondientes sugerencias a la administración municipal (art. 132.1 y 3 LRBRL), resulta necesaria una mayor intensidad de regulación para garantizar un tratamiento común de los administrados. Además, no se ve impedida la competencia del legislador autonómico para desarrollar la regulación básica, pues ni se excluye la competencia de las Comunidades Autónomas para la regulación de la organización complementaria de los municipios de gran población en la medida en que el art. 20.2 LRBRL, aplicable a todo tipo de municipios, no ha sido modificado, ni la atribución al Pleno de la competencia de autoorganización para regular este órgano excluye la competencia autonómica para el desarrollo legislativo, pues el art. 123.1.c) LRBRL se limita a atribuir al Pleno la regulación de la comisión especial de sugerencias y reclamaciones, sin exigir que ello se realice en el marco exclusivo de la legislación básica."

B) El Consejo Social de la ciudad: art. 131 LRBRL (FJ 5º)

Entiende el TC que la remisión a la regulación municipal no excluye expresamente la posibilidad de desarrollo de las bases por el legislador autonómico. Por las mismas razones, añade, se descartó en la STC 103/2013 que la existencia preceptiva del Consejo Social de la ciudad (art. 131 LRBRL) vulnerara la competencia autonómica para el desarrollo de las bases, pues "es objetivo prioritario reforzar la participación de los ciudadanos en el gobierno y administración municipal, propósito que si bien se extiende a todos los municipios, adquiere una mayor intensidad en los de gran población".

Así, considera el TC que el legislador parte de la idea de que los mecanismos de participación de la LRBRL eran insuficientes y que es necesario establecer otros de carácter vinculante que garanticen unos niveles mínimos comunes de participación, por lo que, además de la participación funcional que exige la ley estatal para todo tipo de municipios (art. 70 bis LRBRL), entiende el TC que el legislador estatal ha optado por imponer una participación orgánica en los de gran población, que consiste en la incorporación de los ciudadanos a órganos que intervienen de forma activa en la toma de decisiones.

Pues bien, continua diciendo el TC en la Sentencia 143/2013 que, para definir este elemento común, resulta imprescindible determinar su forma y alcance, esto es, la composición mínima del órgano en el que se integran y sus funciones. Al respecto en la anteriores STC 103/2013 se señaló que "la legislación básica ha recogido la participación directa de los ciudadanos a través de organizaciones representativas de los intereses económicos, sociales, profesionales y vecinales en la adopción de determinadas decisiones que tienen una especial incidencia en la política urbana, y ha limitado su participación a una función meramente consultiva a través del informe, estudio y propuesta en materia de desarrollo económico y social, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos". Al mismo tiempo, observa el TC que la remisión a la regulación municipal no excluye expresamente la posibilidad de desarrollo de estas bases por el legislador autonómico.

Por todo ello, concluye que la regulación que el precepto destina a este órgano consultivo, sirve a la finalidad de garantizar un nivel común de participación de la sociedad en las grandes decisiones de la política urbana sin que supongan una normativa pormenorizada que excluya, a priori, la posibilidad de desarrollo por parte del legislador autonómico.

C) Participación de vecinos en órganos de gestión municipal: art. 128 LRBRL

Por idénticas razones -señala la STC 143/2013- se declaró en la STC 103/2013, con respecto a la existencia necesaria de divisiones territoriales dotadas de órganos de gestión desconcentrada o distritos (art. 128 LRBRL), que el legislador estatal ha considerado que "en los municipios de elevada población o especial complejidad, como son los regulados en el título X, la participación de los vecinos en la gestión municipal requiere necesariamente de su existencia pues, como señala la exposición de motivos de la Ley, los órganos territoriales desconcentrados no solo están orientados a garantizar una gestión adecuada y eficaz de los intereses municipales por lo que supone de desplazamiento de atribuciones desde los órganos centrales de gobierno y administración hacia los órganos desconcentrados de los distritos, sino, sobre todo, a intensificar la participación ciudadana, estableciendo un nivel mínimo común para todos ellos".

En la citada STC 103/2013 ya concluía igualmente el TC que los preceptos impugnados tampoco vulneraban la garantía institucional de la autonomía local, ya que ésta "no comprende una potestad de autoorganización ilimitada pues, en materia organizativa local, existe una triple competencia normativa que no cabe ignorar" y que los preceptos dejaban "un importante margen de desarrollo a los municipios para que, a la vista de sus necesidades concretas, puedan realizar el diseño definitivo de su organización".

Así pues, el TC rechaza la inconstitucionalidad de los arts. 20.1 d), 128, 131 y 132 LRBRL.

D) El enjuiciamiento del art. 70 bis, apartados 1º y 3º (FJ 6º)

También se impugnan los apartados 1º y 3º del art. 70 bis LRBRL, que disponen lo siguiente:

"1. Los ayuntamientos deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales."

"3. Asimismo, las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas.

Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en este apartado."

La representación del Gobierno de la Generalitat de Cataluña entendía que el art. 70 bis.1 vulnera la autonomía local porque debe corresponder a los municipios la decisión de si establecen procedimientos y órganos específicos de participación, y que el art. 70 bis.3 vulneraría además el art. 142 CE como garantía estatal de la suficiencia financiera.

La simple lectura de los preceptos impugnados -señala la STC 143/2013- pone de manifiesto que las bases estatales en ellos contenidas se limitan a fijar deberes finalistas -establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, por un lado, e impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, por otro-, que no sólo son plenamente acordes con los principios y valores constitucionales (entre otros, arts. 1.1, 9.2 y 23.1 CE), sino que además dejan a los entes locales una amplísima libertad para escoger la forma, los medios y el ritmo más adecuados, a su propio juicio y de acuerdo con sus propias características, para cumplir en cada momento con esos deberes. Considera el TC que la pretensión del recurrente sólo podría ser estimada si se interpretara que la garantía institucional de la autonomía local comprende una pretendida libertad de los entes locales a no establecer procedimientos y órganos específicos de participación, o a quedar libres de la utilización de las tecnologías de la información para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos. Es evidente que semejantes libertades no están amparadas por la garantía institucional de la autonomía local.

Por otra parte, el TC entiende que el esfuerzo alegatorio desplegado por el recurrente para concretar en qué medida el art. 70 bis.3 afectaría a la suficiencia financiera de los entes locales ha sido claramente escaso. Por ello, el Alto Tribunal considera que su examen tampoco ha de ser exhaustivo. Así, simplemente indica que el precepto "no crea prestaciones concretas y taxativas que los entes locales deben satisfacer necesariamente y que los vecinos pueden exigirles directamente". Pero, además, añade, el precepto es consciente de las dificultades prácticas que el cumplimiento del deber de impulsar las tecnologías de la información puede suponer a ciertos entes locales, especialmente a los municipios de escasa población y recursos, para lo que se dispone que, al igual que ocurre con otras competencias municipales, las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares colaborarán con los municipios que no puedan cumplir dicho deber por sí solos en grado suficiente.

Por los motivos expuestos, el TC descarta la inconstitucionalidad del art. 70 bis, apartados 1º y 3º, LRBRL.

E) Formas de gestión de los servicios públicos locales: el art 85 bis LRBRL (FJ 7º)

Igualmente, se impugna el art. 85 bis LRBRL, relativo a las formas de gestión de los servicios públicos locales.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña considera que el precepto afecta directamente a la imagen local y a su haz de autonomía tal y como se concibe en la Carta Europea de la Autonomía Local, y que excede de lo que debe entenderse por legislación básica, al incorporar toda la legislación interna dictada para la Administración del Estado en materia de organismos autónomos y entidades públicas empresariales.

Recuerda la STC 143/2013 que el recurrente se ha limitado a invocar en términos genéricos bien un rebasamiento de lo básico, bien una afectación de la imagen de la autonomía local; esto es, sin argumentar cuáles de los aspectos regulados por el precepto incurren en tales excesos y sin justificar por qué o en qué medida la regulación contenida en el precepto impugnado vulnera el contenido esencial que constituye ese núcleo irreductible de la autonomía local que le hace recognoscible para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar y garantiza el gobierno de los intereses que les son propios.

Sin perjuicio de lo anterior, el TC se remite una vez más a la anterior STC 103/2013, en la que ya descartaba impugnaciones similares. En efecto, en dicha Sentencia el TC declaró que "ninguna de las determinaciones del art. 85 bis.1 LRBRL impide a las entidades locales elegir la forma de gestión que estimen más adecuada para la prestación de los servicios de su competencia" y que el precepto "se limita a señalar que la creación de organismos autónomos y entidades públicas empresariales se acordará por el Pleno de la entidad también competente para aprobar sus estatutos, quedando en sus manos la elección, a la vista de la reglas de organización que el legislador establece para las entidades instrumentales locales, entre las formas de gestión directa o indirecta a las que se refiere el art. 85.2 LRBRL, y configurar el régimen de sus entidades instrumentales, dentro del marco legalmente establecido, mediante la aprobación de los estatutos".

En la referida STC 103/2013 se rechazó la vulneración de las competencias autonómicas por una legislación básica que se remite a la Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado -LOFAGE- (EDL 1997/22953) para la regulación de los organismos autónomos y entidades públicas empresariales locales y, después, regula sus especialidades. Y ya señaló entonces el TC que "forma parte de la competencia estatal para regular la organización de las entidades instrumentales locales, ex art. 149.1.18 CE, aquellos aspectos que son necesarios para establecer un modelo común que, en todo caso, garantice un tratamiento común a los administrados, sin que exista razón alguna, que tampoco alega la representación del Parlamento, que permita afirmar que la competencia del Estado solo alcanza el establecimiento de un modelo, común para el Estado y las entidades locales -mediante la técnica de la remisión a la LOFAGE-, debiendo ser las Comunidades Autónomas las que, en ejercicio de su competencia de desarrollo legislativo de las bases estatales, lo modulen para las entidades locales. Como quiera que la demanda carece de cualquier tipo de argumentación sobre el exceso en que habría incurrido el Estado al regular cada una de las especialidades del apartado impugnado, no podemos desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas con rango de ley impugnada".

Por todo ello, el TC descarta la inconstitucionalidad del art. 85 bis LRBRL.

F) Los Reglamentos orgánicos: el art 123. 1 c) LRBRL (FJ 8º)

El art. 123.1 c) LRBRL establece las materias sobre las que versan los Reglamentos de naturaleza orgánica y atribuye su aprobación y modificación al Pleno.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña considera que el alcance de las bases no puede ser especialmente intenso en cuestiones que no afectan a la esfera de derechos y deberes de los administrados, y que, al atribuir al Pleno la aprobación de los reglamentos orgánicos aprovecha para establecer la administración interna del gobierno municipal a través de las figuras de los coordinadores y los directores generales, se vulnera la autonomía local.

El TC considera que los motivos esgrimidos por el recurrente deben ser desestimados. Haciendo alusión a la anterior STC 103/2013, el Alto Tribunal recuerda que ya señaló que "la reserva al reglamento orgánico, en cuanto exige un quorum especial para su aprobación, forma parte de la competencia estatal básica, pues afecta al proceso mismo de formación de la voluntad del Pleno".

Por otro lado, en cuanto a la reserva al Reglamento orgánico de la definición de los niveles de la organización municipal, también declaró que "la definición de estos niveles organizativos sirve a un objetivo de interés general y no elimina la competencia normativa de las Comunidades Autónomas, pues la atribución al alcalde de la facultad de crear órganos organizativos complementarios, que este mismo artículo reconoce, debe realizarse en el marco de lo establecido por la legislación autonómica de desarrollo".

Asimismo, señala el TC que la atribución al Pleno de la aprobación de los reglamentos orgánicos tampoco vulnera la autonomía local, pues la garantía institucional de la autonomía local comprende una potestad de auto organización de las entidades locales que no puede ser ignorada por el legislador, pero no incluye la facultad de diseñar, sin límite alguno, el modelo de distribución de los órganos de gobierno.

Por las razones expuestas, el TC rechaza la inconstitucionalidad del art. 123.1 c) LRBRL.

G) La reafirmación de la constitucionalidad del art. 129 LRBRL sobre la Asesoría jurídica (FJ 9º)

Se impugnan también dos preceptos que regulan determinados órganos internos: el art. 129 LRBRL que establece un órgano administrativo responsable de la asistencia jurídica al alcalde, a la junta de gobierno local y a los órganos directivos, y, por otra parte, que la consideración de cuáles son los órganos directivos, con exigencia para su desempeño de la condición de funcionario de carrera y la aplicación del régimen de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración pública, forma parte de las bases que el Estado puede fijar sobre función pública y régimen jurídico de las Administraciones públicas y tiene cobertura en el art. 103 CE.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña entiende que el alcance de las bases no puede ser especialmente intenso en este punto al tratarse de órganos que no inciden directamente en la actividad externa de los municipios y no afectan a la esfera de derechos y deberes de los administrados, y que deberían ser de libre opción para los municipios. Por su parte, el Abogado del Estado alega, por una parte, que la existencia obligatoria de un órgano responsable de la asistencia jurídica (art. 129 LRBRL) viene respaldada por el art. 103.1 CE, sin que ello lesione la autonomía local pues corresponde a la junta de gobierno designar al responsable y, por tanto, es dueña del proceso de selección.

En cuanto al art. 129 LRBRL, en la STC 103/2013 el TC ya declaró que la regulación de los órganos de gobierno municipal forma parte de la competencia básica del Estado para el desarrollo directo de los arts. 137 y 140 CE. En la medida en que el gobierno municipal se encomienda a diferentes órganos con muy distinta composición, la distribución entre ellos de las atribuciones municipales constituye un elemento esencial de la definición del funcionamiento democrático municipal (STC 33/1993, de 1 de febrero, FJ 3º; EDJ 1993/796) y, por tanto, del modelo de autonomía municipal común por el que ha optado el legislador estatal.

La existencia de la asesoría jurídica como órgano de asistencia al que se ha venido en denominar "ejecutivo local" -Alcalde, Junta de Gobierno y órganos directivos-, responde a ese nuevo modelo municipal que, como señala la exposición de motivos de la Ley de medidas para la modernización del gobierno local, persigue "atender a la necesidad de un liderazgo claro y diáfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestión para actuar rápida y eficazmente". Fruto de esta concepción, la Junta de Gobierno ha asumido la mayoría de las competencias de ejecución que antes correspondían al Pleno lo que, agravado por la complejidad de la gestión administrativa en los municipios de gran población, justifica tanto la existencia preceptiva de este órgano, como la atribución del nombramiento a la junta de gobierno de la que depende y ante la que debe responder. Así pues, el TC afirma que la asesoría jurídica "sirve para perfilar ese modelo común organizativo que se considera imprescindible para garantizar una gestión adecuada de los intereses locales en los municipios de especial complejidad".

H) La ratificación de la doctrina sobre los órganos directivos: interpretación "conforme" del art. 130.1 B LRBRL (FJ 9º)

Por lo que respecta al art. 130.1 B), en la STC 103/2013 ya se señaló que "aun respondiendo la regulación de una serie de órganos directivos a los objetivos de interés general que justifican su regulación con carácter común para todos los municipios, el establecimiento de una enumeración cerrada de los mismos eliminaría la competencia de desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas sin que, por lo hasta aquí expuesto, exista justificación para ello. No obstante, el precepto impugnado admite una interpretación conforme con lo hasta aquí afirmado pues, en la medida en que se limita a relacionar, dentro de los órganos directivos, los titulares de órganos que pertenecen a la organización básica de los municipios de gran población, no impide a las Leyes autonómicas que completen, dentro de su competencia para regular la organización complementaria, este elenco de órganos directivos".

Por todo ello, el TC descarta que los arts. 129 y 130.1 B) LRBRL hayan vulnerado las competencias autonómicas de desarrollo legislativo de las bases estatales

I) El Secretario General del Pleno. Funciones de ejecución de los acuerdos del Pleno: arts. 122.5 d), 135.3 y 136 LRBRL (FJ 10º)

También se impugnan los arts. 122.5 d), 135.3 y 136 LRBRL, que, respectivamente, atribuyen al secretario general del Pleno las funciones de ejecución de los acuerdos del Pleno, adscriben al "órgano de gestión tributaria" la función de recaudación y su titular y establecen un órgano responsable del control y de la fiscalización interna cuyo titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.

La Abogada de la Generalitat de Cataluña considera que las funciones encomendadas por los preceptos impugnados a funcionarios de habilitación nacional sobrepasan las reservadas por el art. 92.2 LRBRL a dichos funcionarios e invaden los puestos de plantilla de los funcionarios locales, vulnerando la autonomía municipal. Estima en particular que el art. 122.5 d) LRBRL detrae al alcalde la ejecución de los acuerdos del Pleno para otorgar tan decisiva facultad ejecutiva a un funcionario con habilitación nacional. También censura el control de eficacia atribuido en el art. 136 LRBRL a la Intervención general municipal pues implica una valoración de la gestión y de la función ejecutiva llevadas a cabo por los órganos de gobierno del Ayuntamiento, que sólo pueden ser enjuiciadas en relación con los objetivos políticos determinados por dichos órganos. Por su parte, el Abogado del Estado alega que los preceptos impugnados forman parte de lo básico.

Considera el TC que la tacha de inconstitucionalidad que plantea el recurrente se centra en las funciones reservadas a determinados funcionarios en los preceptos impugnados. Al respecto, el Alto Tribunal señala que el esfuerzo alegatorio desplegado por el recurrente para concretar en qué medida las funciones que contemplan los preceptos impugnados vulnerarían la autonomía local no ha sido suficiente. Afirma que la demanda contiene un reproche genérico a la ampliación de funciones de los funcionarios con habilitación de carácter estatal en los municipios de gran población. En consecuencia, entiende que el TC que su examen tampoco tiene que ser exhaustivo.

Por un lado, señala el TC que ni el antiguo art. 92.2 LRBRL (hoy sin contenido) ni la disposición que en la actualidad regula los funcionarios con habilitación de carácter estatal (la Disp. Adic. 2ª de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que establece el estatuto básico del empleado público -EBEP-; EDL 2007/17612) constituyen canon de constitucionalidad de las leyes básicas estatales.

Además, el TC viene reiterando que la competencia estatal para desarrollar las bases en una determinada materia integra la capacidad para modificar la regulación básica (por todas, STC 69/2013, de 14 de marzo, FJ 3º; EDJ 2013/35963). Como ya señalaba en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3º (EDJ 2012/241924), "sin alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y con observancia de las garantías de certidumbre jurídica necesarias para asegurar que las Comunidades Autónomas puedan conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo, la concreción de lo básico corresponde realizarla en cada momento al legislador estatal, quien, respetando aquel orden y estas garantías, goza de libertad para establecer con carácter general las bases de una determinada materia, sin que su acción legislativa en este extremo, plasmación de una legítima opción política, pueda ser fiscalizada por este Tribunal Constitucional, que no es un juez de la oportunidad, salvo que traspase los límites que para esa acción legislativa resulten del bloque de la constitucionalidad".

Por otro lado, el TC ya ha declarado anteriormente que es "válida y ajustada plenamente a la Constitución la decisión del legislador estatal que, al amparo del art. 149.1.18 de la norma fundamental, ha fijado como básicas -y, por tanto, necesarias en todas las Corporaciones Locales- determinadas funciones que, por su propia naturaleza quedan reservadas a determinados funcionarios con un específico grado de formación", cuyo carácter básico consiste en "garantizar de manera generalizada en todas las Administraciones Locales el correcto desempeño y desenvolvimiento de cierto elenco de funciones que, por su trascendencia misma, rebasan el estricto interés local y, más aún, autonómico" (STC 214/1989, de 21 de diciembre, FJ 25º; EDJ 1989/11623).

En consecuencia, el TC rechaza la tacha de inconstitucionalidad relativa a la ampliación de las funciones reservadas en los preceptos impugnados a determinados funcionarios de habilitación estatal.

Por lo que respecta a las otras dos tachas más específicas también alegadas por el recurrente, el TC considera que ambas deben ser igualmente descartadas:

1ª) La función de ejecución de los acuerdos del Pleno atribuida al Secretario general del Pleno por el art. 122.5 d) LRBRL no es más que el complemento de las funciones de comunicación, publicación y certificación de los acuerdos plenarios.

En cuanto a esta primera tacha de inconstitucionalidad, declara el TC que la función de ejecución de los acuerdos del Pleno atribuida al Secretario general del Pleno por el art. 122.5 d) LRBRL no es más que el complemento de las funciones de comunicación, publicación y certificación de los acuerdos plenarios asignadas a dicho funcionario y cuya constitucionalidad no discute el recurrente. Además, la función de ejecución de los acuerdos plenarios no altera, en contra de lo que parece latir en la queja formulada, la distribución de funciones entre los órganos que tienen encomendado el gobierno y la administración municipales, pues conforme a la LRBRL, al alcalde le corresponde expresamente "dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, sin perjuicio de la acción colegiada de colaboración en la dirección política que, mediante el ejercicio de las funciones ejecutivas y administrativas que le son atribuidas por esta Ley, realice la Junta de Gobierno Local" (art. 124.4 b) LRBRL).

2ª) El control de eficacia atribuido por el art. 136 LRBRL a la Intervención municipal.

En cuanto a esta otra tacha planteada, recuerda el TC que los criterios de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público están constitucionalizados (art. 31.2 CE) y que el llamado "control de eficacia" es uno de los aspectos expresamente incluidos dentro del control financiero tradicionalmente encomendado a la Intervención General de la Administración del Estado, que tiene por objeto comprobar que la actuación, en el aspecto económico-financiero, de los servicios, organismos autónomos, sociedades y demás entes públicos estatales se ajusta al ordenamiento jurídico así como a los principios generales de buena gestión financiera (art. 2.3 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado; EDL 1995/17041).

Pues bien, entiende el TC que ni el control de eficacia atribuido por el art. 136 LRBRL a la Intervención general municipal ni la circunstancia de que ello implicaría una valoración de la gestión económico-financiera llevada a cabo por los órganos de gobierno del Ayuntamiento suscitan reparos de índole constitucional, sino todo lo contrario, pues todo ello se ajusta plenamente a los principios generales de buena gestión financiera parcialmente constitucionalizados en el art. 31.2 CE. Por otro lado, en relación con la Intervención General de la Administración del Estado se precisa que "el control de eficacia se realizará sin perjuicio del que cada departamento ministerial, en el ámbito de sus competencias, pueda desarrollar en esta materia, por sí mismo o en colaboración con la Intervención General de la Administración del Estado" (art. 2.3 RD 2188/1995).

A juicio del TC, nada impide partir del mismo criterio en el ámbito de la legislación básica estatal sobre régimen local y a propósito de la Intervención general municipal, de forma que concluye el Alto Tribunal que el control de eficacia encomendado a la Intervención general municipal no tiene por qué excluir el control que cada órgano municipal quiera desarrollar, en el ámbito de sus competencias, sobre su gestión económico-financiera.

Por todo ello, el TC descarta que los arts. 122.5 d), 135.3 y 136 LRBRL vulneren la autonomía local.

V. La gestión económica financiera: la interpretación del art. 133.a) LRBRL a la luz del art. 135 CE

El siguiente precepto impugnado es el apartado a) del art. 133 LRBRL ("Criterios de la gestión económico-financiera"), que establece lo siguiente:

"La gestión económico-financiera se ajustará a los siguientes criterios: a) Cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con lo dispuesto en la legislación que lo regule."

La Abogada de la Generalitat de Cataluña señala que el precepto impugnado vulnera la autonomía y suficiencia financiera prevista en los arts. 137, 149 y 142 CE para los entes locales, que la anulación del recurso general al endeudamiento impuesta por el principio de estabilidad presupuestaria está en contradicción con los preceptos de la Ley 39/1988, de haciendas locales (EDL 1988/14026) y que, siendo coyuntural la necesidad de estabilidad presupuestaria, vinculada a ciclos económicos, no se aviene con el concepto perdurable de bases del régimen local.

Al respecto, indica el TC que las cuestiones planteadas en este proceso han sido ya resueltas en las SSTC 134/2011, de 20 de julio (EDJ 2011/143744), 157/2011, de 18 de octubre (EDJ 2011/252819), y 203/2011, de 14 de diciembre (EDJ 2011/304741), destacando que la reforma constitucional de 27 de septiembre de 2011, que entró en vigor ese mismo día, dio una nueva redacción al art. 135 CE con la que se ha llevado a cabo la "consagración constitucional" del principio de estabilidad presupuestaria, al tiempo que encomienda a una ley orgánica el desarrollo de los principios a que se refiere el apartado 3º del precepto constitucional, lo que, como ya dicho el TC en STC 157/2011, de 18 de octubre, FJ 3º (EDJ 2011/252819),corrobora la competencia del Estado en esta materia.

Por todo ello, el TC descarta que el art. 133 a) LRBRL vulnere la autonomía local.

VI. El órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas: art. 137 LRBRL (FJ 11º)

Por último, se impugna el art. 137, que establece el órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, cuya redacción es la siguiente:

"1. Existirá un órgano especializado en las siguientes funciones:

a) El conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público, que sean de competencia municipal.

b) El dictamen sobre los proyectos de ordenanzas fiscales.

c) En el caso de ser requerido por los órganos municipales competentes en materia tributaria, la elaboración de estudios y propuestas en esta materia.

2. La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa y contra ella sólo cabrá la interposición del recurso contencioso-administrativo.

3. No obstante, los interesados podrán, con carácter potestativo, presentar previamente contra los actos previstos en el apartado 1.a el recurso de reposición regulado en el artículo 14 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Contra la resolución, en su caso, del citado recurso de reposición, podrá interponerse reclamación económico-administrativa ante el órgano previsto en el presente artículo.

4. Estará constituido por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno, con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros que legalmente lo integren, de entre personas de reconocida competencia técnica, y cesarán por alguna de las siguientes causas:

a) A petición propia.

b) Cuando lo acuerde el Pleno con la misma mayoría que para su nombramiento.

c) Cuando sean condenados mediante sentencia firme por delito doloso.

d) Cuando sean sancionados mediante resolución firme por la comisión de una falta disciplinaria muy grave o grave.

Solamente el Pleno podrá acordar la incoación y la resolución del correspondiente expediente disciplinario, que se regirá, en todos sus aspectos, por la normativa aplicable en materia de régimen disciplinario a los funcionarios del ayuntamiento.

5. Su funcionamiento se basará en criterios de independencia técnica, celeridad y gratuidad. Su composición, competencias, organización y funcionamiento, así como el procedimiento de las reclamaciones se regulará por reglamento aprobado por el Pleno, de acuerdo en todo caso con lo establecido en la Ley General Tributaria y en la normativa estatal reguladora de las reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano.

6. La reclamación regulada en el presente artículo se entiende sin perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la reclamación económico-administrativa ante los Tribunales Económico-Administrativos del Estado."

La Abogada de la Generalitat de Cataluña considera que el precepto ocupa la totalidad del espacio normativo que corresponde tanto a las Comunidades Autónomas como a los propios municipios, siendo especialmente intensa la vulneración de la autonomía local en cuanto que el órgano competente para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas dicho órgano asume potestades resolutorias sobre las reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público de competencia municipal

A juicio del TC, de acuerdo con la exposición de motivos de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, la composición y el funcionamiento de un órgano especializado para el conocimiento y la resolución de las reclamaciones sobre actos tributarios de competencia local "pretenden garantizar la competencia técnica, la celeridad y la independencia tan patentemente requeridas por los ciudadanos en este ámbito".

En suma, afirma el TC que el art. 137 LRBRL pretende consagrar la independencia y la competencia técnica del órgano revisor de los actos tributarios locales como forma de satisfacer los principios de eficacia y objetividad predicable de la actuación de todas las Administraciones públicas. Ello forma parte de las bases que configuran el diseño de la Administración tributaria local que corresponde establecer al Estado, dejándose expresamente en manos del Pleno la regulación de la composición, competencias, organización, funcionamiento y procedimiento de tramitación de las reclamaciones tributarias.

Por tanto, el Alto Tribunal rechaza el reproche relativo a la ocupación de la totalidad del espacio normativo que corresponde tanto a las Comunidades Autónomas como a los propios municipios, y, en consecuencia, descarta que el art. 137 LRBRL vulnere las competencias autonómicas o la autonomía local.

VII. Reflexión final

La reflexión de carácter formal que produce el estudio de la STC 143/2013 es que debió acumularse a la STC 103/2013, dada su complementariedad y, en algunos casos, reiteración con algunos preceptos impugnados.

Nota destacable desde un punto de vista material es el reforzamiento del carácter estatal de las bases, sin exceso de argumentación, para justificar la densidad normativa de las bases ex art. 149.1 18 CE.

La STC 143/2013 sigue en este punto el criterio de uniformar el régimen de grandes poblaciones estableciendo una suerte de mínimo común denominador normativo, insusceptible de ser alterado ni con invocación del principio de autonomía local.

Por ello, puede concluirse que tras esta última Sentencia sobre la impugnación de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, sale incólume tras atravesar el filtro constitucional de nuestro órgano de justicia constitucional, con sede en Doménico Scarlatti.

En definitiva, que tras tantos años de jurisprudencia constitucional sobre el alcance normativo uniformador de las bases ex art. 149.1.18 CE, cierto aire de recentralización se apunta en esta Sentencia, que despacha en tarde poco torera y haciendo una faena de aliño, el recurso de inconstitucionalidad interpuesto.

Cierto aire, dèjá vue, impregna el aroma de esta STC 143/2013, que permite, a su vez, recordar que resuelve el recurso de inconstitucionalidad con cerca de diez de retraso.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de septiembre de 2013.