Nuestra tradición jurídica conoce bien las dificultades de traspasar la frontera de la cosa juzgada a la hora de depurar la eventual ilegalidad de la que pudieran adolecer los actos administrativos pues, fundamentada en el principio de seguridad jurídica, suministra eficacia inalterable a pronunciamientos firmes dictados en procesos previos que hayan resuelto controversias que nuevamente se quieren poner en tela de juicio.
Bajo su égida, la solución al interrogante planteado cabe vislumbrarla en una uniforme jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que considera que el límite derivado de la institución de la cosa juzgada opera cuando ya se hubiera accionado en la vía administrativa o judicial, frente a actos administrativos iniciales potencialmente incursos en causa de nulidad de pleno derecho y, en relación a la impugnación, se hubiera dictado una resolución administrativa o judicial que hubiera adquirido firmeza.
En suma, no sería posible reabrir el debate ante la Administración cuando, previamente, el acto administrativo cuya nulidad se postula, se hubiera visto implícitamente confirmado como consecuencia de la desestimación de un recurso jurisdiccional contra él interpuesto, incluso -como ocurre en el supuesto analizado cuando contra el expresado acto se esgrimieran -ex novo motivos de nulidad que no fueron aducidos en el proceso contencioso administrativo previo.
En efecto, los contornos de este desenlace se aprecian a partir de la mera lectura de, entre otras, las SSTS de 21 julio 2003 (recurso de casación 7913/2000) -EDJ 2003/92940-; de 13 diciembre 2007 (recurso de casación 346/2005) -EDJ 2007/243154-; y de 18 mayo 2010 (recurso de casación 3238/2007) -EDJ 2010/84293-.
Desde luego, argumentos que fundamenten la prohibición jurisprudencial de rehabilitar un debate fenecido por sentencia firme no faltan:
-La potestad de revisión de oficio, reconocida en general a la Administración por los arts. 102 a 106 de la Ley 30/1992 RJAPyPAC -EDL 1992/17271 supone una facultad excepcional que se le otorga para revisar los actos administrativos sin acudir a los Tribunales y sin tan siquiera esperar a su impugnación por los interesados. Prevista para vicios especialmente graves provocadores de la nulidad o anulabilidad de los actos, constituye, en definitiva, una manifestación extrema de la autotutela administrativa. Ahora bien, habida cuenta de la especial configuración de dicha potestad administrativa existen importantes límites o condicionantes a la misma que abarcan desde los motivos que legitiman para acudir a ésta vía revisora hasta el mandato constitucional del art. 118 CE -EDL 1978/3879-, que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales que, obviamente, rige también para las Administraciones públicas.
La incorporación de nuevos motivos de impugnación no debería permitir reabrir un procedimiento agotado si las circunstancias en las que pretenden fundarse existían ya al plantearse el litigio anterior donde pudieran hacerse valer. De admitirse esta posibilidad, bastaría esgrimir un nuevo argumento para cuestionar cualquier sentencia firme, con la consiguiente quiebra del principio de seguridad jurídica. Sin duda, esta razón subyace en el art. 400 LEC al recordar en su apartado primero -EDL 2000/77463 que cuando lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior, yugulando, además, dicha posibilidad ya en su apartado segundo al apuntar que, a los efectos de litispendencia y de cosa juzgada, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste.
-La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo establecida en la LRJCA (art. 40 del texto de 1956 -EDL 1956/42 y el 28 de la Ley 29/1998 -EDL 1998/44323-) para los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, significa aplicar las consecuencias que son inherentes a la institución de la cosa juzgada también a determinadas resoluciones administrativas. Se trata de aquellas anteriores que, habiendo adquirido firmeza, se pronunciaron sobre la misma acción cuya desestimación es reiterada por esa posterior resolución confirmatoria respecto de la que se proclama de manera inequívoca la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional.
Sin embargo, pese a la contundencia del corpus jurisprudencial recensionado cabe aún espacio para cierta reflexión al respecto.
En primer lugar, cierto es que desde el momento que se impetra la intervención jurisdiccional, el efecto de la cosa juzgada emerge con fuerza, aparentemente sin excepciones. Sin embargo, como ya he tenido ocasión de poner de manifiesto en alguna otra ocasión, la sentencia judicial desestimatoria de un recurso contencioso no quita ni añade nada al acto enjuiciado. Siendo esto así, quizás resulte oportuno traer a colación la STC 24/2003 de 10 febrero -EDJ 2003/2744 que recordó que las resoluciones administrativas no producen un efecto equivalente al de la cosa juzgada, y por ello la existencia de una resolución administrativa por la que se desestima una petición, por sí misma, no priva al destinatario de la misma del derecho a reiterar esa petición en un momento posterior si todavía el Ordenamiento jurídico le concede acción para ello.
Soy consciente de que, en efecto, la sentencia judicial previa proyecta sus efectos de forma inexorable sobre la situación jurídica que analiza; el escenario se modifica, se produce un cambio eminentemente cualitativo pero que, al tratarse de una sentencia desestimatoria -insisto no debería aportar un valor jurídico añadido al acto; evidentemente, esta tesis sólo resulta coherente si se parte de la consideración de que la sentencia lo único que hace es u0022desestimar el recursou0022 pero no u0022confirmar el acto administrativou0022.
En segundo término, la STS de 23 abril 2010 -EDJ 2010/71295 genera cierto relativismo al introducir, a los efectos apreciar la cosa juzgada, el criterio de si en la primera sentencia se produjo o no un enjuiciamiento definitivo del debate jurídico que se planteó, de manera tal que, en caso de que así fuera se produciría la cosa juzgada, mas no ocurriría lo mismo de haber quedado imprejuzgado ese debate -por ejemplo, al haberse admitido una excepción-, supuesto éste en el que las manifestaciones contenidas en la sentencia constituirían un puro obiter dicta, sin trascendencia. Resumiendo, la intangibilidad de la sentencia es una cualidad que sólo se puede predicar respecto de la decisión adoptada sobre el objeto del proceso, pero no sobre hechos o valoraciones que no tienen traducción en el fallo.
En tercer lugar, contra la jurisprudencia inicialmente apuntada militan los u0022específicos maticesu0022 de la cosa juzgada en el proceso contencioso-administrativo, donde basta que el acto impugnado sea histórica y formalmente distinto que el revisado en el proceso anterior para que deba desecharse la existencia de la cosa juzgada, pues en el segundo proceso se trata de revisar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo nunca examinado antes, sin perjuicio de que entrando en el fondo del asunto, es decir, ya no por razones de cosa juzgada, se haya de llegar a la misma solución antecedente (STS de 10 noviembre 1982 -EDJ 1982/6798-, de 28 enero 1985 -EDJ 1985/529-, 30 octubre 1985 y 23 marzo 1987 EDJ 1987/2293, 15 marzo 1999 -EDJ 1999/4843-, 5 febrero –EDB 2001/184 y 17 diciembre 2001 y 23 septiembre 2002, entre otras).
En cuarto lugar, releyendo antigua jurisprudencia -que, por cierto, suele sembrar inquietantes dudas a la hora de apreciar la cosa juzgada-, parece que habría que indagar no sólo la circunstancia de que no se tratara del acto, disposición o actuación material previamente enjuiciada sino también de la misma o idéntica pretensión que fue objeto del proceso anterior (STS de 22 mayo 1980) ¿Cabría mantener entonces que si en el proceso posterior sobre el mismo acto, disposición o actuación cambia la causa petendi se cerraría el paso a la función negativa la cosa juzgada? Ciertamente, no parece que la actual jurisprudencia y la regulación de la cosa juzgada contenida en la LEC -EDL 2000/77463 propicien una respuesta positiva a este interrogante pero, cuanto menos, invitan a una reflexión que debería evitar automatismos o, si se prefiere, u0022decisiones reflejasu0022 de inadmisión.
En efecto, los arts. 62 y 102 de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-, por un lado, y la institución de la cosa juzgada, eminentemente procesal, por otro lado, operan bajo lógicas diferenciadas. Evidentemente, desde el punto de vista del principio de igualdad existen diferencias entre quien plantea la nulidad de pleno derecho ante la Administración sin haber acudido previamente al juez y quien, después de ver rechazadas su pretensión por éste, intenta in extremis salvar su causa reabriendo un debate ya finiquitado: los matices saltan a la vista pues, el primero, no sometió la cuestión al criterio judicial (por lo que no podría surgir la cosa juzgada) frente a lo que hizo el segundo; no pretendo apurar el debate pero también es cierto que cabría apuntar, primero, que quien no acudió al juez es porque no quiso (o, quizás, por motivaciones económicas, no pudo) y, segundo, de los arts. 62 y 102 Ley 30/92 no parece predicarse una distinción entre actos administrativos firmes por no haber sido impugnados y actos administrativos firmes por haberse desestimado el recurso contencioso administrativo interpuesto en su contra.
Ya en quinto lugar, desde otra perspectiva, la jurisprudencia que rechaza la posibilidad sugerida en el planteamiento que nos ocupa -esto es, revisión de actos firmes tras sentencia judicial-, habría de matizarse si lo que está en juego son los derechos que la Unión Europea confiere a sus ciudadanos.
Como muestra dejaré constancia de la STSJ Cataluña de 27 abril 2011 (rec. 762/2007) -EDJ 2011/136901-, que declara el derecho del contribuyente a obtener la devolución de los ingresos indebidos frente a una liquidación firme -por no haber sido impugnada que vulneraba el Derecho comunitario:
u0022[...] esta Sala considera que mantener los efectos de una situación que, en realidad, se ha debido a la perpetración de una infracción manifiesta de la norma comunitaria resulta absolutamente insoportable a los ojos de la vinculación que debe proyectar sobre las autoridades nacionales la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y, con mayor motivo, sobre las del Estado al que se refiere la condena por incumplimiento.
[...] el ordenamiento de la Unión y, específicamente, el Tribunal de Justicia reclaman correcciones específicas de aquellas situaciones administrativas firmes que impliquen una vulneración, insistimos, manifiesta y grave de la norma comunitaria.
No se trata que transpolar aspectos de una institución (responsabilidad patrimonial) a otra distinta (devolución de ingresos indebidos), sino simplemente de constatar que, tanto a los efectos de una como de otra, el incumplimiento del Reino de España por una inadecuada transposición de la Sexta Directiva es único y, por tanto, ha de ser valorado de igual manera por todos los órganos jurisdiccionales, máxime atendida la posición institucional del Tribunal Supremo.
Por tanto, cabe ahora preguntarnos si el ordenamiento jurídico nacional, vigente [...] en la fecha en que se presentó la solicitud de devolución de ingresos indebidos, permitía superar esta situación de manifiesta ilegalidad y, en definitiva, la satisfacción de los intereses del justiciable garantizados directamente por el Derecho de la Unión.
Obviamente, la respuesta es positiva [...] Es obvio que a estas alturas no puede negarse que contribuyentes que, como la entidad recurrente, ingresaron al fisco más de lo que les correspondía como consecuencia de una inadecuada transposición del Derecho Comunitario tienen, sin lugar a dudas, el derecho a recobrar lo indebidamente ingresado frente a la Administración.u0022
No debe olvidarse, por último que el Tribunal de Justicia se muestra respetuoso con las razones de seguridad jurídica que imponen límites a la impugnación de aquellas resoluciones que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para el ejercicio de dichos recursos (Sentencias de 30 septiembre 2003, Köbler, C-224/01; -EDJ 2003/206202 de 16 marzo 2006, Kapferer -EDJ 2006/15764-, y de 3 septiembre 2009, Fallimento Olimpiclub -EDJ 2009/183761-). No obstante, como se infiere de la Sentencia de 13 enero 2004, Kühne & Heitz, C-269/99 -EDJ 2004/27 y de la de 19 septiembre 2006, i-21 Germany y Arcor (C-392/04 y C-422/04) -EDJ 2006/253079-, en ocasiones, ha habilitado al Juez nacional para que, con arreglo a las herramientas que le confiere su ordenamiento jurídico interno, proceda -llegado el caso-, a revocar actuaciones administrativas firmes que impliquen una manifiesta ilegalidad desde el punto de vista del Derecho de la Unión.
Además, como recuerda la citada STSJ Cataluña de 27 abril 2011 (rec. 762/2007) -EDJ 2011/136901-, los designios de la primacía han experimentado una revitalización tras el 1 de diciembre de 2009, fecha de entrada en vigor del Tratado de Lisboa -EDL 2007/376752-, que suministró una nueva redacción al actual art. 19 TUE -EDL 1992/17993-, en cuyo virtud, se exhorta a los Estados miembros para que establezcan las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, tarea en la que, sin duda, resulta implicado el juez nacional como juez comunitario que es, a la hora de excluir aquellas hermenéuticas que impidan el efecto útil de la norma comunitaria lo que, en definitiva, supone la positivización de las consignas del Tribunal de Justicia que alertaban sobre la necesidad de apreciar, incluso de oficio, la norma de la Unión en detrimento (dejándolas inaplicadas) de aquellas disposiciones nacionales procesales que contravengan el Derecho comunitario y que sean susceptibles de comprometer su aplicación (consecuencias que se extraen de la pausada lectura de, entre otras, las Sentencias de 14 diciembre 1995, Peterbroeck, C-312/93 -EDJ 1995/12086-, y de 27 febrero 2003, Santex, C-327/00 -EDJ 2003/3082-).
