1. Precio público y procedimiento de apremio
La figura del precio público apreció en nuestro ordenamiento jurídico en 1988, primero en Andalucía en su ley 4/1988, y para las Haciendas locales con la Ley 39/1988. En ámbito estatal fue unos meses después con la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos, cuya exposición de motivos declaraba abiertamente que para el precio público “la relación que se establece es contractual y voluntaria para quien lo paga”, a diferencia de la tasa en la que aparece la nota de coactividad propia del tributo. Entre las pretensiones básicas de la Ley, se decía, estaba la de “Delimitar los conceptos de tasa y precios públicos, así como el régimen de exigencia de estos últimos”, y entre ese régimen destacaba la precisión contenida en el originario art. 27.6 a tenor de la cual las deudas por precios públicos podrán exigirse mediante el procedimiento administrativo de apremio.
La regulación de la ley de 1989 no superó en su totalidad el filtro constitucional, y la STC 185/1995, de 14 de diciembre, la declaró parcialmente inconstitucional y cuya doctrina se reiteró en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, para la regulación en el ámbito local. Partiendo de que la Ley configura los precios públicos como contraprestaciones pecuniarias, y analizando los distintos supuestos previstos, declaró la inconstitucionalidad de aquellos que habían sido despojados de la exigencia de regulación por norma con rango de ley, tratándose de prestaciones patrimoniales coactivas, el legislador acometió en la Ley 25/1998, de 13 de julio, la adecuación a la jurisprudencia constitucional, en virtud de la cual los precios públicos tienen su causa en un contrato, pero también son recursos de Derecho público.
En la STC de 1985, en relación con la aplicación del procedimiento de apremio, se relativizó su aplicación como nota determinante de la coactividad, al decirse que “el hecho de que los entes públicos… se reserven determinadas potestades exorbitantes en caso de incumplimiento de la obligación -como son ciertas facultades derivadas de la ejecutoriedad y la autotutela-, tiene un relieve secundario en orden a determinar el grado de coactividad de las prestaciones pecuniarias, dado que ha sido el particular el que ha decidido libremente obligarse, sabiendo de antemano que los entes públicos de quienes ha requerido la actividad, los bienes o los servicios gozaban de esas prerrogativas. El sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de Derecho público no es suficiente por sí sólo para considerar que la prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público en el sentido del art. 31.3 C.E.”
Con esos mimbres, en la modificación del art. 27 de la Ley de Tasas y precios públicos, se mantuvo la posible exigencia a través del procedimiento de apremio, y asumido el relieve secundario, se facilitó a la Administración poder acudir al mismo sin la necesidad de tener que esperar a que hubieran transcurrido seis meses desde su vencimiento sin que se haya podido conseguir su cobro a pesar de haberse realizado las gestiones oportunas.
Siendo la libre decisión del particular de obligarse con esas prerrogativas de la Administración, esa relación sinalagmática es entre ambas partes contratantes, y para que esas condiciones perduren para otros posibles deudores, debiere estar expresamente establecido.
De hecho, la Ley estatal de tasas y precios públicos, por obvio, no indica los obligados más allá de los que pueden entrar en el concepto mismo de precio público, pero a efectos de las Haciendas locales, el Texto refundido de la Ley reguladoras de dichas haciendas vigente, en el art. 43, sí dispone que “Estarán obligados al pago de los precios públicos quienes se beneficien de los servicios o actividades por los que deban satisfacerse aquéllos”.
Las Comunidades Autónomas, en sus propias leyes tienen sus respectivas previsiones sobre los obligados al pago, encontrando una variedad considerable en este punto. Así para la Ley de Andalucía 10/2021, de 28 de diciembre, lo son quienes reciban los bienes o se beneficien de los servicios o actividades que constituyen su presupuesto de hecho (art. 29); en similares términos el art. 18 de la Ley 12/2001, de 20 de diciembre de Castilla y León; el art. 21 del Decreto Legislativo del Principado de Asturias 1/1998, de 11 de junio; el art. 1.3-3 del Decreto Legislativo de la Generalitat de Cataluña 3/2008, de 25 de junio; el art. 19 de la Ley Foral Navarra 7/2001, de 27 de marzo; el art. 22 del Decreto Legislativo de Murcia 1/2004, de 9 de julio y el art. 6 del Decreto de la Generalitat Valenciana 103/2014, de 4 de julio. En Cataluña se mantiene el transcurso de los seis meses para poder iniciar el procedimiento de apremio.
En Aragón (Ley 5/2006, de 22 de junio, art. 29 y 30), se prevén supuestos de responsabilidad y en la Comunidad de Madrid (Decreto Legislativo 1/2002, de 24 de octubre, arts. 23 a 26), y la de Castilla-La Mancha (Ley 9/2012, de 29 de noviembre, art. 27) se distingue entre obligados principales al pago y responsables, disponiéndose en la de Madrid un procedimiento a seguir para la derivación a los responsables, y lo mismo ocurre con la Ley 6/2002, de 18 de octubre da La Rioja.
En otras ocurre como en la legislación estatal, esto es, los obligados van implícitos en el concepto de precio público, como en Cantabria (Ley 9/1992, de 18 de diciembre); en el País Vasco, Decreto legislativo 1/2007, de 11 de septiembre; o se reenvía a la norma que los establezca, como en Galicia (Ley 6/2003, de 9 de diciembre, art. 18). Menos explícita es la Ley de Extremadura 18/2001, de 14 de diciembre, que atribuye la competencia para su establecimiento al Consejo de Gobierno y en cuanto a la regulación hay una enigmática remisión, por su posible inconstitucionalidad según como se regule, al disponer que “se regirán por lo dispuesto para las tasas en el capítulo II de esta Ley, con las adecuaciones precisas derivadas de su naturaleza”. Extremadura también mantiene el periodo de seis meses para poder iniciar el procedimiento de apremio.
En conclusión, el pago es exigible a los obligados que resulten serlo conforme a la ley reguladora aplicable que, como hemos visto, cuando se prevé, además de quien contrató, solicitando el servicio y recibiéndolo, en algunas Comunidades, para el caso de que el obligado principal no cumpla, se podrá exigir a los responsables legalmente previstos para los precios públicos, y sin duda antes del apremio, comunicando la existencia de la deuda y acreditando las circunstancias para poder exigirles o derivarles la responsabilidad.
2. Procedimiento de apremio y sucesores del deudor
En las distintas leyes citadas en el punto anterior, en ninguna de ellas se prevé que los sucesores del obligado al pago sean también sujetos que deban responder de las deudas por precios públicos en las mismas condiciones que el causante.
Sin duda, conforme al art. 1003 del Código Civil, “Por la aceptación pura y simple, o sin beneficio de inventario, quedará el heredero responsable de todas las cargas de la herencia, no sólo con los bienes de ésta, sino también con los suyos propios”. Cuando las cargas o deudas son de Derecho público, habrá que estar a si hay alguna singularidad respecto de ellas que les confiera un lugar distinto al resto de deudas que pueda tener el causante, al margen del régimen de prelación de créditos que pueda haber.
Conforme al art. 10.1 de la Ley General Presupuestaria, “Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación”. Por lo que se dirá después, cabe adelantar que en la Comunidad de Madrid, el art. 28 de la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, reguladora de las Hacienda Pública de Madrid, tiene redacción similar. Lógicamente estas prerrogativas y procedimientos serán aplicables frente a quien sea deudor conforme a la normativa reguladora del derecho de que se trate, pero en ningún caso para quien no sea deudor conforme a esas mismas normas.
Asimismo, hay que tener en cuenta que para las infracciones cometidas por personas físicas y las respectivas las sanciones, la responsabilidad se extingue por el fallecimiento, en lógica aplicación del principio de personalidad de la pena, como por ejemplo resulta del art. 182 de la Ley General Tributaria. Pero para otras deudas hay singularidades.
Recientemente, algunos medios de comunicación se han hecho eco de una situación acontecida en la Comunidad de Madrid, en la que a herederos de personas residentes en centros públicos de dicha Comunidad, y que fallecieron en los primeros meses de la pandemia COVID en la primavera de 2020, por la vía administrativa se les exige el pago de cantidades correspondientes a mensualidades en su momento no cobradas a los obligados, según la terminología de dicha Comunidad, obligados principales.
Sin ser este el lugar para valorar la calidad de los servicios prestados en aquellos momentos, como se ha dicho ya, ninguna norma reguladora de los precios públicos, ni tampoco la de Madrid, prevé que los sucesores sean deudores de los precios públicos correspondientes a los obligados al pago. En cambio, sí se prevé así para los tributos en la Ley General Tributaria, cuyo art. 35 y 39 establecen las condiciones de la sucesión, que se desarrolla en el Reglamento de Recaudación aprobado por RD 939/2005, de 29 de julio, con normas específicas para los legatarios, e incluso para los que sean deudores a título de responsables, las deudas no se transmiten si no había sido objeto de derivación previa la responsabilidad. Del mismo modo, para las cuotas de la Seguridad Social, conforme al Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, su art. 18.3 incluye a los sucesores como responsables de la obligación, y se desarrolla en el art. 15 del Reglamento aprobado por el RD 1415/2004, de 11 de junio, si bien en este caso para los legatarios hay un reenvío a la legislación civil, sin particularidad alguna.
Los precios públicos no son tributos, como reiteradamente dice la Ley de Tasas y precios públicos y la jurisprudencia, ni tampoco son prestaciones a la Seguridad Social y, en consecuencia, los sucesores no pueden ser obligados al pago por la vía de procedimiento administrativo alguno, dado que no son deudores conforme a las normas propias de estos recursos de Derecho público.
La pretensión de cobro de la deuda por la Administración a los sucesores, no puede ser a través del ejercicio de potestades administrativas conferidas para actuar sobre otros, debiendo acudir en su caso a los tribunales ordinarios para su reclamación a quien, no siendo el deudor del precio público, asume las obligaciones del causante por disponerlo la legislación civil. Y en esa instancia judicial podrá dilucidarse si la deuda existe y si es exigible en el importe que se reclame, en parte, o en ninguno si no se acredita el derecho al cobro por no haberse prestado el servicio, o no hacerlo en los términos contratados por el deudor principal ya fallecido.
Es más, en el caso concreto de la Comunidad de Madrid, la acción de cobro también está sujeta a periodo de prescripción, y no habiendo norma expresa para los precios públicos, conforme al art. 15 de la Ley General Presupuestaria (en términos similares el art. 36 de la citada Ley madrileña 9/1990), “Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal: a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse”.
Las circunstancias concretas de cada caso, por las fechas en que se pudo ejercer la acción de cobro, y las consecuencias de la suspensión por el estado de alarma, pondrán de relieve si se ha podido producir la prescripción o si esos requerimientos adolecen de causas de nulidad, en cuyo caso no podrían interrumpir el cómputo del periodo de prescripción, abriéndose la cuestión de si para el sucesor se mantiene la deuda con el carácter de recurso de Derecho público, con ese plazo de prescripción de cuatro años, o por ser exigible como cualquier otra deuda a los herederos del causante sería aplicable el plazo de cinco años del art. 1964 del Código Civil, cuestiones estas que exceden el objeto de lo aquí abordado.
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