I. Introducción
Próximamente verá la luz el Proyecto de Ley estatal por el Derecho a la Vivienda que está actualmente en tramitación parlamentaria, al haber cosechado finalmente los apoyos necesarios para su aprobación.
La futura Ley nacerá con un incierto porvenir dado su ambicioso alcance, que siembra la duda sobre su encaje constitucional debido a una técnica legislativa deficiente, tal como ha puesto de manifiesto el Consejo General del Poder Judicial en su contundente Informe de 28 de enero de 2022.
Es loable la voluntad del legislador estatal de promover la protección de la vivienda como bien social, más allá de su condición de activo económico, en aras a garantizar el cumplimiento de la función social del derecho de propiedad privada, de conformidad con el mandato de los art. 47 y 53 de nuestra Carta Magna. Tal como declara el Preámbulo, “esta ley debe entenderse en el contexto del cumplimiento por parte del Estado de la obligación que, en el marco de sus competencias constitucionales, le incumbe en la protección del derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y a su disfrute”.
El derecho de vivienda no solo está reconocido en el art. 47 de nuestra Constitución, es un derecho de carácter universal que viene reconocido en tratados, declaraciones y convenios internacionales y europeos, bien de forma directa (art. 11.1 del PIDESC, Observación General nº7 del Comité DESC de la ONU) o indirecta, en la medida que forma parte nuclear de otros derechos (art. 8 de la CEDH, art. 7 de la CDFUE, art. 25 de la DUDH)[1].
No cabe duda de que el acceso a la vivienda constituye un bien jurídico de especial protección dado su reconocimiento expreso en nuestra Carta Magna. Si bien conforme a su ubicación sistemática, no cabe a priori otorgarle el reconocimiento de derecho fundamental, se trata de una cuestión controvertida tanto en la doctrina como en los tribunales.
Ciertamente, al estar recogido el derecho a la vivienda en el Capítulo III relativo a los “Principios rectores de la política social y económica”, se ha considerado tradicionalmente que no estamos ante un derecho de carácter subjetivo, sino de carácter meramente prestacional, de tal forma que precisa de un reconocimiento o desarrollo en las leyes para que sea objeto de tutela judicial efectiva directa. Conforme a esta tesis, ni si quiera es propiamente un derecho, sino un mero principio programático que debe ser tenido en cuenta por nuestros poderes públicos en las políticas sociales y económicas que se implementen[2].
No obstante, durante los últimos años se ha impuesto una tesis que considera que estamos ante un verdadero derecho subjetivo, llegándose a calificar la tesis tradicional como “concepción inerte, inane e inconsistente de los derechos fundamentales” y “es este un retroceso que, además de apartarse de manera infundada e irrazonable desde una perspectiva jurídico-constitucional de los criterios consolidados en nuestra propia doctrina, es acreedor al calificativo de socialmente preocupante” en dos votos particulares de la STC nº188/2013, de 4 de noviembre. Los principales razonamientos que fundamentan esta tesis son:
En primer lugar, la estrecha conexidad con otros derechos que gozan de un reconocimiento formal de derecho fundamental en nuestra Constitución, como son el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2), y el derecho a la intimidad personal y familiar (art. 18.1), así como con principios constitucionales como la dignidad de la persona o el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1)[3]. En palabras del Tribunal Constitucional (Sentencia de 10 de marzo de 2022), “la vivienda constituye el soporte y marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). Entre ellos se encuentran señaladamente los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); derechos estos que son equiparables a los reconocidos en el art. 7 CDFUE y en el art. 8 CEDH (STC 119/2001, de 24 de mayo, FJ 6), con los efectos interpretativos que de ello derivan ex art. 10.2 CE (por todas, STC 36/1984, de 14 de marzo, FJ 3).”
La conexión entre vivienda y vida privada y familiar ha sido puesta de manifiesto tanto por el TJUE (Sentencia de 10 de septiembre de 2014, C-34/13, ap. 65) como por el TEDH (SSTEDH de 24 de abril de 2012, Yordanova y otros c. Bulgaria, aps. 102-105).
En segundo lugar, aun teniendo en cuenta que nos situamos en el ámbito de aplicación de las políticas sociales y económicas, al estar implicado en estos supuestos el derecho a la vivienda junto con el derecho a la no injerencia en el domicilio, el amplio margen de apreciación nacional aparece modulado por el art. 8 CEDH, ya que este es decisivo para el disfrute efectivo de derechos íntimos; derechos de una importancia crucial para la identidad de la persona, su autodeterminación, su integridad psíquica y moral, el mantenimiento de sus relaciones sociales y su estabilidad y seguridad en la sociedad. En este sentido, en la medida que la pérdida del hogar es una forma extrema de intervención en el derecho recogido en el art. 8 CEDH, cualquier persona en riesgo de sufrirla debe tener la garantía de que la medida será proporcionada y razonable, y de que esa proporcionalidad y razonabilidad las valorará un tribunal independiente.
Y, por último, aun cuando se califique el derecho de vivienda en nuestra Carta Magna como principio rector de la política social y económica, no son meras normas sin contenido (STC 19/1982, de 5 de mayo), sino que, por lo que a los órganos judiciales se refiere, sus resoluciones habrán de estar informadas por su reconocimiento, respeto y protección, tal como dispone el art. 53.3 CE.
II. La idoneidad de una ley estatal en materia de vivienda
La promulgación de la primera ley estatal reguladora del derecho de la vivienda desde la aprobación de la Constitución no solo responde a un mandato constitucional, sino que su dictado es necesario y útil en un momento histórico de carestía de vivienda en el que el acceso a la vivienda es uno de los problemas socio-económicos más acuciantes de nuestro país y tras la aprobación de un gran número de normativas autonómicas en materia de vivienda que han tratado de dar respuesta a las necesidades sociales más perentorias, a la vez que limitativas del derecho de propiedad privada. De tal forma, que la creación de una normativa estatal de vivienda debe servir como parámetro de constitucionalidad a esta elevada producción normativa autonómica, garantizando así una cierta igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad privada (STC nº16/2018, de 22 de febrero, FJ 8.a)).
Reza el Preámbulo del Proyecto de ley, que su dictado debe servir para concretar los límites del legislador autonómico en materia de vivienda.
Ciertamente, la promulgación de esta ley es útil para precisar las condiciones básicas de los derechos fundamentales a una vivienda digna y de propiedad privada para garantizar la igualdad en las posiciones jurídicas de los ciudadanos españoles, erigiéndose en canon de referencia para el Tribunal Constitucional cuando tenga que realizar el pertinente juicio de constitucionalidad en el desarrollo normativo autonómico correspondiente en materia de vivienda (SSTC nº109/2003, FJ 17; nº98/2004, FJ 9; y nº247/2007, FJ 17).
III. El dirigismo del Estado en políticas de vivienda
Debe tenerse en cuenta que el art. 47 CE no constituye por sí mismo un título competencial autónomo en favor del Estado, sino un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de los poderes públicos (art. 53 CE) en el ejercicio de sus respectivas competencias.
En este sentido, nótese que él ámbito material de esta futura ley – la vivienda - es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3ª CE), sin que pueda colegirse de los títulos competenciales del Estado relativos a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales (art. 149.1.1.ª CE) y sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE) un ámbito concreto y reservado al Estado en materia de vivienda, por mucho que dichas competencias se inserten o concurran en dicho ámbito material (SSTC 65/2020, FJ 7; 188/2001, FJ 6; y 111/2012, FJ 5).
Nótese que los títulos competencias de los arts. 149.1.1ª y 149.1.13ª CE son de carácter transversal u horizontal.
Suponen un límite a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos en materia de vivienda.
No se trata de una reserva del Estado de ámbitos materiales exclusivos y excluyentes, sino que suponen habilitaciones a aquél para la consecución de determinados fines, incluso aunque ello suponga, caso de efectivamente ejercerse, afectar a ámbitos materiales reservados de manera exclusiva a las Comunidades Autónomas (STC 79/2017), como es el caso del ámbito de la vivienda.
El ejercicio autonómico de la competencia en materia de vivienda puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre dicho campo material (STC nº143/2012, FJ 3). Se produce en estos casos una situación de concurrencia de competencias estatales y autonómicas (STC nº225/1993, de 8 de julio).
Eso sí, estas habilitaciones del legislador estatal deben interpretarse restrictivamente, so riesgo de vaciar de contenido la competencia material autonómica, lo que requerirá un examen detenido de la finalidad de la norma estatal de acuerdo con su objetivo predominante, así como la necesaria correspondencia de la medida con los intereses y fines generales que justifican la intervención del Estado (SSTC nº143/2012, FJ 3 y nº154/2013, FJ 5b)).
No debe confundirse el término “condiciones básicas” utilizado por el art. 149.1.1ª de la Constitución con “legislación básica”, “bases” o “normas básicas” (STC nº61/1997, FJ 7; STC nº27/2017, FJ 5; y STC nº65/2020, FJ 7), no estando habilitado el Estado para realizar una regulación básica sobre vivienda, como la contenida en el Proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda.
Téngase en cuenta que la materia de vivienda no es una competencia compartida, por lo que no se mueve en la lógica de las bases estatales-legislación autonómica de desarrollo (STC nº61/1997, FJ 7).
Tampoco equivalen dichas “condiciones básicas” al contenido esencial de los derechos fundamentales cuyo ejercicio igualitario se pretende preservar (STC nº61/1997, FJ 7ª), pues la capacidad normadora del Estado ex art. 149.1.1ª CE no queda circunscrita a los elementos nucleares del derecho, sino que incide sobre la regulación del ejercicio del derecho en cuestión cuando sea necesario para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho (STC nº135/2006, FJ 2d)).
Tampoco debe confundirse “igualdad” con “uniformidad”, de tal forma que la competencia del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales no le habilita para imponer la uniformidad de regulación de los derechos y deberes afectados, debiendo respetar la divergencia normativa autonómica y las peculiaridades inherentes a nuestro sistema de autonomías territoriales (STC nº61/1997, FJ 7b); y STC nº152/1988, FJ 2).
De conformidad con todo lo anterior, conviene manifestar que el contenido de esta futura ley sobre derecho de vivienda no debe regular el contenido sustantivo del derecho de vivienda; no puede establecer un régimen jurídico acabado y completo del derecho de vivienda, debiendo limitarse a establecer una cierta homogeneidad en el ejercicio de dicho derecho fundamental cuando ello fuere aconsejable para evitar una excesiva diversidad normativa que pudiera menoscabar la entidad sustancial del derecho de que se trate (STC nº247/2007, FJ 17; y STC nº111/2012, FJ 6).
Tal como ha declarado el Consejo General del Poder Judicial en su informe de 2 de febrero de 2022, las directrices generales que establece este Proyecto de ley vienen marcadas por un claro dirigismo de la actuación de las instituciones autonómicas y locales, de difícil encaje constitucional, excediéndose del que sería un correcto ejercicio de la competencia que el Estado tiene reconocido para la determinación de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales. Dicho informe llega a afirmar que el objetivo del Proyecto de ley es el establecimiento de una regulación homogénea de los aspectos más esenciales de las políticas de vivienda, excediéndose el legislador estatal de los límites de sus atribuciones competenciales en materia de vivienda. El propio título de la futura ley, “Ley por el derecho a la vivienda”, evidencia dicho ambicioso objetivo,
Más complejos se antojan los límites de la competencia transversal del art. 149.1.13ª CE, en la medida que la materia de vivienda tiene una dimensión estrictamente económica, siendo dicha dimensión difícilmente separable de la social (STC nº152/1988, de 20 de julio, FJ 2), tal como se puso de manifiesto en la STC nº93/2015, de 14 de mayo, que declaró inconstitucional la norma autonómica andaluza que preveía la expropiación de viviendas vacías en manos de los bancos, porque suponía un obstáculo a las medidas de política económica desarrolladas por el Gobierno para la protección de los deudores hipotecarios, en la que hubo varios votos particulares discrepantes. Luego, podemos afirmar que las políticas de vivienda que tienen un componente económico pueden legitimar al Estado para regular directamente dicha política de vivienda siempre y cuando se circunscriba estrictamente a la dimensión económica, por razón de que la misma se incardina en la competencia del Estado sobre planificación y coordinación en el sector económico de la vivienda (STC nº152/1988, de 20 de julio, FJ 4). Nótese que en virtud del título competencial previsto en el art. 149.1.13ª CE, al Estado no solamente le corresponde fijar las bases de la planificación de la actividad económico, sino mucho más que eso, su coordinación, en aras de garantizar la unidad de mercado (SSTC nº118/1996, de 27 de junio, FJ 10; nº208/1999, de 11 de noviembre, FJ 6; y nº79/2017, de 22 de junio, FJ 2). En su virtud, en ejercicio de esta competencia el Estado podrá efectuar una planificación de detalle, siempre y solo en tales supuestos, que la necesaria coherencia de la política económica general exija decisiones unitarias y no pueda articularse sin riesgo para la unidad económica del Estado a través de la fijación de bases y medidas de coordinación (STC nº29/1986, FJ 4).
El Estado puede aprobar normas de naturaleza económica sobre diversos sectores en los que las Comunidades Autónomas hayan asumido competencias a condición de que el referido título competencial no alcance a incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (SSTC nº186/1988; nº133/1997 y nº21/1999, de 25 de febrero, FJ 5), y a reserva de que el uso que haga el Estado de esta atribución transversal no agote el título competencial más específico que incumbe a la Comunidad Autónoma (SSTC nº93/2015, de 14 de mayo, FJ 17; y nº34/2013, de 14 de febrero, FJ 12).
De conformidad con lo anterior, el Estado puede adoptar acciones singulares en materia de vivienda relacionadas directamente con las entidades de crédito, como, en lo que respecta a los mercados hipotecarios, aumentar muy notablemente las exigencias de cobertura para las exposiciones bancarias al segmento de negocio que gira en torno a los préstamos a la compra de vivienda garantizados con hipoteca sobre la misma (Reales Decretos-leyes 2/2012 y 18/2012) o firmar con la Unión Europea un Memorando de Entendimiento el 20 de julio de 2012 por el que el sistema financiero español recibía asistencia financiera externa para reforzar la solvencia de las entidades con déficit de capital, debilitada por la generalizada pérdida de valor de las garantías hipotecarias obrantes en sus activos; normativa en la que, incidiendo de un modo limitado en el sistema de ejecución hipotecaria, atiende a la situación de quienes, por habitar viviendas constituidas como colateral de un préstamo que ha quedado impagado, están en riesgo de perder su vivienda. Adoptó al efecto el Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, que luego se ha convertido, en virtud de la tramitación parlamentaria como proyecto de ley, en Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, modificada parcialmente por el art. 3 del Real Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero, de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social. Su disposición final tercera invoca como amparo competencial, entre otras, la regla del art. 149.1.13ª CE y su preámbulo se inicia exponiendo que "la atención a las circunstancias excepcionales que atraviesa nuestro país, motivadas por la crisis económica y financiera, en las que numerosas personas que contrataron un préstamo hipotecario para la adquisición de su vivienda habitual se encuentran en dificultades para hacer frente a sus obligaciones, exige la adopción de medidas que, en diferentes formas, contribuyan a aliviar la situación de los deudores hipotecarios” (STC nº93/2015, de 14 de mayo, FJ 17).
Es insoslayable que esta intervención del Estado condiciona la globalidad de las políticas de vivienda de cada Comunidad Autónoma; un claro ejemplo de ello, lo encontramos en la STC nº152/1988, de 20 de julio, que consideró plenamente constitucional un plan estatal de financiación y fomento de las viviendas de protección oficial. Al respecto, son muy ilustrativos los siguientes párrafos de la Sentencia (FJ 2):
“En efecto, tanto el art. 149 CEcomo los Estatutos de Autonomía dejan a salvo las facultades de dirección general de la economía y, por tanto, de cada uno de los sectores productivos, que han de quedar en poder de los órganos centrales del Estado. En consecuencia, dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector.
Este razonamiento es también aplicable al sector de la vivienda, y en particular, dentro del mismo, a la actividad promocional, dada su muy estrecha relación con la política económica general, en razón de la incidencia que el impulso de la construcción tiene como factor del desarrollo económico y, en especial, como elemento generador de empleo. De otro lado, en cuanto que esta actividad de fomento de la construcción de viviendas queda vinculada a la movilización de recursos financieros no sólo públicos, sino también privados, no puede hacer abstracción de las competencias estatales sobre las bases de la ordenación del crédito, a que ambas partes hacen referencia.”
Es más, en virtud de este título competencial, el Estado es competente para la gestión de las medidas adoptadas en una determinada política económica de vivienda, siempre y cuando la misma resulte imprescindible para asegurar la efectividad dentro de la ordenación básica del sector (STC nº152/1988, de 20 de julio, FJ 5).
No obstante, existe una interpretación más restrictiva de este título competencial estatal, que entiende que en ningún caso esta habilita al Estado para desarrollar pormenorizadas regulaciones de aspectos materiales concretos que agotaran la consecución del objetivo perseguido por el Estado, en cuyo marco debería desenvolverse, ya de manera imposible, la hipotética normativa sectorial autonómica, sino tan solo criterios de ordenación general de un sector de la economía de exclusiva competencia autonómica; pues en caso contrario se corre el riesgo de “avanzar en un proceso de recentralización que amenaza con tener severas consecuencias en nuestro sistema constitucional” (Voto Particular de Xiol Rios, J.A. en STC 93/2015, de 14 de mayo).
A modo ilustrativo, es precisamente al amparo de este título competencial que se trata de cobijar la regulación de los arts. 17, 18 y 19 del Proyecto de ley relativa a las viviendas asequibles incentivadas, a la declaración de zonas de mercado residencial tensionado y sobre el estatuto obligacional de los grandes tenedores de viviendas, realizando una regulación exhaustiva y completa sobre la materia, llegando a regular cuestiones de detalle puramente reglamentistas, como por ejemplo, el procedimiento administrativo que debe seguirse para que se declare una determinado zona de mercado residencial tensionado o el procedimiento que debe seguirse para requerir de información a los grandes tenedores de vivienda. A nuestro juicio, esta regulación no va destinada a que la política económica del Estado y de las Autonomías guarden coherencia entre sí para que no se produzcan distorsiones entre ellas, que es la finalidad legitimadora del título competencial del art. 149.1.13ª CE. Más bien todo lo contrario. A mi juicio, lo que se pretende es uniformizar de forma exhaustiva la legislación autonómica sobre vivienda. Ni si quiera se molesta el legislador en justificar el encuadramiento de esta regulación en dicho título competencial, lo que evidencia que es consciente de los vicios competenciales en que puede incurrir esta regulación tan ambiciosa, habiendo optado desacertadamente por una inespecífica y confusa declaración de todo un conjunto de artículos que se introduce en la norma bajo la cobertura de los títulos citados, contenida en la Disposición Final Primera, apartado 1, que reza así:
“Tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de reglas de la expropiación forzosa, legislación mercantil, legislación civil, bases de la ordenación del crédito, banca y seguros, bases de la planificación general de la actividad económica, hacienda general y deuda del estado, y bases de la protección del medio ambiente, establecidas en ejercicio de las competencias reservadas al legislador general en el artículo 149.1.1ª, 6ª, 8ª, 11ª, 13ª, 14ª, 18ª y 23ª de la Constitución: el Título preliminar y los Títulos I, II, III, IV y V, Disposición Adicional Segunda y Disposición Adicional Sexta.”
Tal como pone de manifiesto el informe del CGPJ, es evidente que los títulos competenciales esgrimidos son diversos entre sí, es más y por lo que respecta a los títulos 149.1.1ª y 149.1.13ª, resulta muy improbable que los dos confluyan en tan numerosos artículos, contrariamente a lo que parece colegirse de dicha disposición normativa.
Así pues, podemos concluir que la justificación competencial es del todo insuficiente para superar el canon de constitucionalidad en materia competencial, no solamente por dicha falta de justificación sino por vulnerar los principios constitucionales esenciales de seguridad jurídica de interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", en abril de 2022.
Notas
[1] FUENTES-LOJO RIUS, A.; “La protección del derecho de vivienda en juicios de desahucio y ejecuciones hipotecarias”, Revista de Derecho Inmobiliario nº103, enero 2022, Ed. Francis Lefebvre.
[2] TORNOS MAS, J.; “Vivienda y Crisis: ensayando soluciones”, Jornadas celebradas en Barcelona 19 y 20 de noviembre de 2014 organizadas por la Universidad de Barcelona y el Decanato de Registradores de Cataluña, p.49-50.
[3] PISARELLO, G., GARCÍA MORALES, A., y OLIVAS DÍAZ, A.; “Los derechos sociales como derechos justiciables: potencialidades y límites”, Ed. Bomarzo, 2009, p. 57 y ss.
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