I. Introducción y marco normativo
Al margen de la evolución histórica que el sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas ha tenido hasta la situación actual, nosotros iniciaremos este trabajo partiendo, precisamente, del marco normativo actual, para analizar posteriormente cual es el sistema de responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas y, mediante la exposición y análisis de un supuesto práctico real, responder a la incógnita inicial que nos permita mantener la tesis expuesta al final del mismo.
El art. 9.3 de nuestra actual Constitución (EDL 1978/3879) consagra el principio de responsabilidad de los poderes públicos. Este precepto encuentra su desarrollo posterior en su art. 106.2 que expresamente dispone que: "Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos."
En realidad, este artículo no supone el establecimiento ex novo de un sistema de responsabilidad de los poderes públicos, ni tampoco supone una novedad desde el punto de vista legislativo con relación a esta materia de la responsabilidad patrimonial, pero sí supone un paso muy importante desde el punto de vista jerárquico normativo, pues constitucionaliza el sistema de responsabilidad patrimonial, consolidando el precedente establecido inicialmente por los arts. 121 LEF de 16 de diciembre de 1954 (EDL 1954/21) y 405 y 414 de la Ley de Régimen Local de 1956, y generalizado por el art. 40 LRJAE de 26 de julio de 1957.
El mandato contenido en la Constitución de remisión a la aprobación de una Ley que desarrollase sus previsiones en esta materia, aplicable a todas las Administraciones Públicas por su carácter básico, tal y como dispone su art. 149.1.18, ha sido cumplimentado mediante la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, Reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que dedica su Título X, arts. 139 a 146, a la regulación de la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio, que, a su vez, ha sido desarrollada por el RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (EDL 1993/15801).
En lo que interesa al presente trabajo, y con el fin de acotar su contenido, hemos de tener presente tanto lo dispuesto en el art. 139 como en el art. 145 de la Ley 30/92.
El primero recoge en su apartado primero el principio general, ya contemplado en la CE, como hemos visto, de que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufren en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
El segundo de los artículos mencionados, el 145, amplia ese sistema de responsabilidad a los daños que se produzcan a los particulares como consecuencia de la actuación de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con expresa remisión a los mismos principios de procedimiento aplicables cuando el daño provenga del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Dice el art. 145.1 que para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial a que se refiere el Capítulo I del Título X), los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio. Es decir, tal y como dispone su apartado 2, cuando un particular haya sufrido un daño indemnizable causado por una actuación dolosa, culposa o con negligencia grave de las autoridades o del personal al servicio de la Administración Pública, exigirá directamente a esa misma Administración la indemnización que corresponda, sin que tenga la obligación o carga legal de dirigir la acción directamente contra la autoridad o personal causante, debiendo la Administración indemnizar al particular y exigir posteriormente de oficio la responsabilidad a su autoridad o personal, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca.
Principios y procedimiento regulados en los arts. 19 a 21 del RD 429/93, que desarrollan la regulación de la llamada "acción de regreso", denominación procedente del Derecho Mercantil aplicable a la responsabilidad cambiaria, que tiene como elementos fundamentales de su naturaleza jurídica el carácter prioritario del derecho del particular al cobro de la indemnización con el fin de paliar los efectos del daño producido y la configuración de su ejercicio, a partir de la modificación introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero (EDL 1999/59899), como un derecho-deber de la Administración como titular del bien público general y abstracto cuya protección le corresponde.
II. Breve mención a la delimitación jurisprudencial y doctrinal de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial
El art. 139 Ley 30/92 enumera los requisitos que han de concurrir para que surja el derecho a la indemnización que la jurisprudencia ha concretado, dotándolos del contenido y de la delimitación necesaria para su aplicación práctica. Los mencionamos brevemente a continuación siguiendo el orden establecido en el citado precepto legal:
1.- Que exista un funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en el sentido de actividad administrativa, comprendiendo tanto la actividad de servicio público prestacional como la actividad de policía o limitación, la actividad sancionadora y la arbitral o, como dice la STS de 12 de marzo de 1984, gestión, actividad o quehacer administrativo, extendiéndose a todas las formas de acción u omisión administrativa.
2.- Que exista una relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño producido y, por tanto, se pueda imputar a la Administración el deber de resarcir el daño, siempre que exista verosimilitud del nexo entre la actuación administrativa y el daño producido (STS de 28 de noviembre de 1988, EDJ 1988/5989).
3.- Que no exista fuerza mayor determinante de exclusión de responsabilidad, en el sentido de aquel suceso que, de conformidad con la Doctrina del Consejo de Estado, no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable.
4.- Que se trate de un daño efectivo, cierto, ya producido, evaluable (es decir, que concurra un auténtico quebranto patrimonial) e individualizable con relación a una persona o grupo de personas concreto, esto es, que no recaiga sobre la colectividad.
Por su parte, la sentencia del TS de 20 de mayo de 1998 (EDJ 1998/5989), entre otras, concreta los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración del siguiente modo:
1.- La lesión patrimonial equivale a daño o perjuicio en la doble modalidad de lucro cesante o daño emergente.
2.- La lesión se define como daño ilegítimo.
3.- El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas.
4.- La lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, ni se deben indemnizar daños hipotéticos ni expectativas de derecho (STS de 16 de mayo de 2000, EDJ 2000/11990).
III. Análisis del supuesto práctico y concreto referido a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas
El fundamento de la responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de la Administración Pública viene determinado en el hecho de que con su actuación, producida en numerosas ocasiones por negligencia, ignorancia, temeridad o abuso de sus funciones, provocan daños que el particular no tiene el deber jurídico de soportar, de tal forma que el verdadero responsable en estos supuestos no es realmente la Administración, sino la persona concreta que actúa por ella y que, a su amparo, provoca determinados daños con su actuación irregular. Antes al contrario, la propia Administración puede llegar a sufrir un daño muy importante tanto en su condición de garante de la protección y administración de los intereses generales como del bien público concreto de que se trate, porque puede llegar a erosionar el principio de legitimidad y de presunción de validez de su actuación. Sólo es necesario recordar el nivel de satisfacción que muestra cualquier ciudadano que haya obtenido una indemnización de la Administración cuando ha concurrido una actuación irregular de sus agentes, de tal forma que se muestra como una batalla ganada a la propia Administración y no al autor del daño, debiendo soportar aquella el desprestigio social que este tipo de situaciones conlleva.
En estos casos, parecería evidente que el particular pudiera dirigir su acción de resarcimiento del daño directamente contra la persona que dentro de la Administración lo causó y no contra la propia Administración, que se ve obligada a ejercitar la acción de regreso. Instituto jurídico que por diversas circunstancias que sería muy extenso explicar aquí, y que no es objeto del presente trabajo, se ha mostrado casi inédito (salvo en determinados servicios públicos muy concretos como el de la sanidad o el orden público, aunque de forma tímida), fundamentalmente porque es muy difícil que la propia estructura jurídica, política y administrativa de la Administración reaccione contra los agentes que, integrados en la misma, han provocado un daño, ya que la decisión sobre la incoación de los procedimientos establecidos al efecto se hace depender, precisamente, de órganos políticos iguales cuyos titulares actúan con las premisas de la temporalidad de su cargo y con la prioridad absoluta de la acción política sobre cualquier otra consideración. Esto explica, en parte, la percepción social de que los agentes de la Administración Pública gozan de una inmunidad de responsabilidad cualquiera que sea su actuación y que son los Tribunales los únicos órganos que pueden garantizar la aplicación real de ese principio.
En este sentido, se puede decir que la evolución histórica más reciente ha sido precisamente la contraria. La primera redacción de la Ley 30/92 (EDL 1992/17271) ya contenía, si quiera de un modo inicial, la imposibilidad de que los lesionados pudieran ejercitar la acción de responsabilidad directamente contra el titular del órgano administrativo responsable, pero la deficiente redacción del art. 145 permitió por diversas vías la consolidación de una interpretación y una aplicación de la norma en el sentido de que no era posible utilizar esa opción legal. Ante esta situación, la Ley 4/99 (EDL 1999/59899) acogió plenamente esa interpretación, modificando mediante una nueva redacción clarificadora el mencionado art. 145 en el sentido de que, por una parte, los interesados deberán ejercitar la acción de responsabilidad contra la Administración titular del órgano cuya autoridad o funcionario haya producido la lesión indemnizable y, por otra, eliminando el carácter opcional de la acción de regreso de la Administración contra el agente propio causante del daño cuando haya concurrido dolo, culpa o negligencia graves, otorgándole una naturaleza jurídica de derecho-deber de ejercicio obligatorio para la Administración.
Nos remitimos para una mayor extensión y valoración de esta evolución a la doctrina publicada con el título "El régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Pública. Comentario a la Ley 4/1999, de 13 de enero de modificación de la Ley 30/1992" (EDO 2000/111661).
En consecuencia, tanto la doctrina como la Jurisprudencia han venido aplicado la responsabilidad de la Administración por la actuación de sus autoridades y de su personal como un principio indubitado de aplicación general, hasta el punto de que, obviamente, sólo han excluido de esa responsabilidad a la Administración cuando se trate de actos realizados por su personal o sus autoridades puramente personales con desconexión total del servicio.
No es evidentemente objeto de este trabajo cuestionar el sistema normativo actual que, por lo demás, ha demostrado su condición de sistema técnico-jurídico avanzado, situándose entre los de mayor perfección respecto de otros sistemas de la misma tradición jurídica, ni tampoco el de pretender la defensa de un principio de responsabilidad directa de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones públicas, ya que los agentes de la Administración han de contar en su actuación con la cobertura jurídica necesaria para ejercer sus funciones sin el temor a una posibilidad permanente de que los ciudadanos puedan exigirle responsabilidad directamente, negándoles para sí mismos un elemental principio de seguridad jurídica.
Siendo el objetivo mucho más humilde y menos pretencioso, nosotros nos queremos detener en este punto para responder a la pregunta de si la Administración es siempre, y en cualquier supuesto y circunstancia, responsable frente al particular de la actuación incorrecta que el personal o sus autoridades realicen, o de si esa responsabilidad ha de ser compartida por la Administración y el particular, o de si este ha de soportar en exclusiva las consecuencias del daño que se le haya producido por su intervención en las causas que lo motivaron. Incluso si es así cuando la intervención se haya realizado con una apariencia de legalidad o mediante el uso de potestades no legalmente atribuidas, o sin observar la normas de procedimiento o con abuso de su condición de autoridad o funcionario, pero con desconexión material del servicio, de tal forma que se produzca la quiebra del principio de responsabilidad en vía de regreso y nazca la obligación o necesidad del particular de ejercitar la acción directamente contra la persona responsable del daño.
IV. Análisis del supuesto práctico
Analizaremos un supuesto concreto y real que ilustre la cuestión planteada y que nos sirva de guía para obtener una conclusión que sea lógica en Derecho y práctica para la actuación administrativa. Omitiremos cualquier referencia a datos identificativos tanto del interesado como del Ayuntamiento e incluso de la normativa autonómica sobre bienes de las Entidades Locales. En el primer caso, por razones obvias y, en el segundo, porque entendemos que el supuesto trasciende lo concreto para convertirse en una situación que se puede producir en cualquier Administración, habida cuenta de que el régimen jurídico de la responsabilidad patrimonial es igual para todas ellas.
Por el Sr. JMC se presenta un escrito en el mes de junio del año 2008 ante el Ayuntamiento mediante el que ejercita acción de responsabilidad patrimonial con reclamación de cantidad en concepto de indemnización por importe de 290.000 euros, fundamentada en un funcionamiento anormal de la Administración Local como consecuencia de la inobservancia de las normas de contratación pública relativas al arrendamiento por el mismo interesado de una nave industrial de propiedad municipal.
Los antecedentes que dan lugar a la presentación de la reclamación son los siguientes:
1.- En el año 2001 el interesado y la Alcaldesa, en virtud de cargo y representación que ostentaba, firmaron un contrato cuyo objeto, según constaba en su estipulación primera, era la adjudicación por concurso del arrendamiento de una nave de propiedad municipal sita en el polígono industrial del Municipio. En el documento constaba la firma del Secretario accidental de la Corporación.
2.- En la cláusula decimotercera del mencionado documento se disponía expresamente que: "durante la vigencia del contrato el arrendatario podía ejercer una opción preferente de compra de la nave arrendada. A tal efecto, se fijaba como precio de compraventa de la nave la cantidad de nueve millones de pesetas, incluido el IVA, sirviendo como señal y parte del pago la cantidad pagada en concepto de arrendamiento en los meses anteriores a la compra."
3.- En el mes de septiembre del año 2004 el interesado presentó en el Ayuntamiento un escrito por el que manifiesta el ejercicio de la opción de compra sobre la nave arrendada. En consecuencia, solicita que el Ayuntamiento realice los trámites oportunos para hacer efectiva dicha opción, materializando la compra y la adquisición de la propiedad.
4.- En el mes de mayo del año 2005 el interesado presentó un nuevo escrito mediante el que solicitaba el reconocimiento por el Ayuntamiento de una deuda a su favor por diversos trabajos de imprenta o, en su defecto, inicie un procedimiento para ejercer el derecho de compra de la nave de propiedad municipal que ocupa con su negocio de imprenta, de forma que le sea compensado el pago de dicha nave con la deuda indicada.
5.- En el año 2006, el interesado presentó un escrito, con remisión al escrito mencionado anteriormente, mediante el que solicitaba el reconocimiento de la deuda que el Ayuntamiento mantenía con él como consecuencia del impago de diferentes facturas por trabajos de artes gráficas y que, una vez reconocida, fuera considerada como parte del pago de la opción de compra sobre la nave.
6.- En el mismo año 2006, el interesado, ante la inactividad del Ayuntamiento, concretada en la falta de resolución de la solicitud, presenta demanda contencioso-administrativa contra el Ayuntamiento por la que pretendía la condena al reconocimiento del derecho del interesado a ejercer y ejecutar la opción de compra sobre la nave y a la compensación de parte del precio de compra pendiente con la deuda que el Ayuntamiento mantenía por el suministro de material de imprenta.
7.- En el año 2007, el juzgado de lo contencioso-administrativo competente dictó sentencia cuyo Fallo estimaba parcialmente el recurso interpuesto por el interesado en el sentido de anular la desestimación presunta de la solicitud y declarar su derecho al abono por el Ayuntamiento de la cantidad adeudada por los trabajos de imprenta, con desestimación de todo lo demás, es decir, del reconocimiento del derecho del interesado, y correlativa obligación del Ayuntamiento, a ejercitar y ejecutar el derecho preferente de compra de la nave de propiedad municipal, teniendo por no puesta dicha cláusula precisamente por estar viciada de nulidad absoluta, ya que su vigencia supondría, argumenta la sentencia, tanto como la enajenación de un bien municipal con clara vulneración legal al infringirse la normativa sobre enajenación de bienes de propiedad municipal.
La Resolución Judicial contiene una valoración de la cláusula 13ª, relativa a la opción de compra, haciendo constar expresamente que "dicha convención resulta sorprendente porque parece que el Ayuntamiento hubiera pactado un leasing o arrendamiento financiero, pero con cláusula aparentemente más onerosa de lo común para el Ayuntamiento al considerar la cantidad satisfecha por el alquiler como precio ya pagado de una eventual compra futura, además de la patente improcedencia de la enajenación sin más de la nave".
Ante dicha circunstancia, el interesado presenta el escrito al que ya hemos hecho referencia ante el Ayuntamiento mediante el que ejercita la acción de responsabilidad patrimonial.
8.- En octubre de 2008, la Alcaldía dicta un Decreto por el que dispone, entre otras actuaciones, admitir a trámite la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial e iniciar e instruir el procedimiento administrativo necesario para determinar si concurren las circunstancias de hecho y de derecho necesarias para el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial y el correlativo derecho del interesado a percibir la indemnización que corresponda.
Instruido el procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el RD 429/1993, de 26 de marzo, el instructor emitió un informe conteniendo la propuesta de resolución en el sentido de desestimar íntegramente la solicitud de reclamación patrimonial presentada al no concurrir los requisitos legalmente necesarios para el reconocimiento del derecho a la indemnización, el inicio de un procedimiento de responsabilidad disciplinaria contra el funcionario que ejercía las funciones de secretario accidental de la Corporación cuando se produjeron los hechos objeto de la reclamación patrimonial (sin perjuicio de las acciones judiciales penales o civiles que correspondan) y, por último, el ejercicio de las acciones judiciales penales o civiles que correspondieran contra la entonces alcaldesa por el ejercicio irregular de sus funciones. Todo ello sobre la base de unos fundamentos de derecho (algunos ya mencionados al principio) sobre los que vale la pena incidir y que exponemos a continuación de forma extractada:
"Primero: De conformidad con lo dispuesto en la Legislación de Régimen Local, las autoridades y funcionarios públicos actúan en el ejercicio de las funciones atribuidas por su normativa reguladora de acuerdo con los límites establecidos en las mismas u otras normas reguladoras de su régimen jurídico. Concretamente, el art. 21 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, EDL 1985/8184), establece en sus letras ñ) y p), modificadas por la Disposición Adicional 2ª de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP, EDL 2007/175022), que el Alcalde ostenta, entre otras atribuciones, la de las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no supere el 10 por ciento de los recursos ordinarios del Presupuestos ni su duración sea superior a cuatro años (letra ñ), así como la adquisición de bienes y derechos y la enajenación del patrimonio cuando no superen el porcentaje y la cuantía indicados en la misma letra (letra p). Competencia sobre transacción de bienes que, para algunos supuestos en relación con la cuantía y tiempo de duración, corresponde aprobar al Pleno y, además, por mayoría cualificada del art. 47 de la LRBRL. Concretamente en los supuestos contemplados en sus letras j) m) y, especialmente, el de la letra n), que atribuye a dicho Órgano de Gobierno la aprobación de la alteración de la calificación jurídica de los bienes demaniales por mayoría cualificada (es decir, mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación). Con relación a las funciones que corresponden al Secretario del Ayuntamiento, además de las atribuidas por la normativa específica sobre bienes de dominio público, es necesario mencionar las contenidas en los arts. 1.3 y 3.b) del RD 1174/1987, de 18 de septiembre (EDL 1987/12433).
Segundo: Sin embargo, no por evidente es menos importante señalar que esas atribuciones no son atribuciones de carácter absoluto que pueda ejercer la persona que en ese momento ocupe el cargo de Alcalde de forma arbitraria y al margen de los mecanismos de control establecidos por el Ordenamiento Jurídico, pervirtiendo el principio de legitimidad política y administrativa inherente al cargo, sino que sólo pueden ejercitarse por el Alcalde en virtud de un expediente previo instruido al efecto por los servicios administrativos competentes e informado, antes de su aprobación definitiva, por el Secretario de la Corporación, de tal forma que quede acreditada, garantizada y cumplida la legalidad de la actuación del órgano de gobierno, el acierto jurídico de la decisión que haya de adoptarse y la sujeción de la actuación de la Administración Pública a los principios de servicio objetivo a los intereses generales y de sometimiento pleno a la ley y al Derecho establecidos en el art. 103.1 de la Constitución Española (EDL 1978/3879) y, en su desarrollo, en la Normativa de Régimen Local.
Tercero: La Normativa reguladora del régimen de los Bienes de las Entidades Locales de la Comunidad Autónoma establece el procedimiento y el contenido obligatorio que deben tener los expedientes relativos a disposición onerosa de los bienes patrimoniales, de cuyos actos constitutivos se ha de destacar la previa depuración de su situación física y jurídica, la necesaria inscripción del bien como bien de carácter patrimonial en el Registro de la Propiedad, la valoración por técnico competente, la remisión de una copia del expediente a la Delegación de Gobierno de la Comunidad Autónoma en la que consten los informes de la Secretaría y de la Intervención, el informe sobre la valoración pericial del bien y el acuerdo adoptado por el Pleno o por el Presidente (según el valor del bien con relación a los recursos ordinarios del Presupuesto de la Corporación y la distribución de competencias que establezca la legislación de Régimen Local), sin perjuicio de que la enajenación, gravamen o permuta deba realizarse a través de las normas sobre contratación administrativa, regida por los principios de publicidad, igualdad, concurrencia y no discriminación establecidos en el art 11 de la entonces vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, dando así cumplimiento formal y material a los principios y normas de actuación de la Administración Pública.
Cuarto: A la vista de la documentación obrante en el expediente y de lo expuesto en los anteriores Fundamentos Jurídicos, la conclusión evidente es que en el contrato de arrendamiento de la nave de propiedad municipal suscrito entre la Alcaldesa y el interesado con la intervención, en su doble dimensión de control de legalidad y de fe pública del Secretario accidental, no se observaron ninguno de los principios y normas reguladores de los procedimientos administrativos necesarios para la adecuación a la legalidad del correspondiente acto, ni se produjo la intervención de ningún servicio público, necesaria a tal efecto, para que pueda establecerse la existencia de una relación de causalidad entre la actuación del Ayuntamiento y los daños alegados y reclamados por el interesado. En este sentido, ha quedado acreditado en el expediente, mediante los certificados emitidos por el funcionario que suscribe, Secretario de la Corporación, que en los archivos y registros administrativos no existe ningún expediente tramitado por ningún servicio administrativo cuyo objeto sea la adjudicación al Interesado de un contrato de arrendamiento con opción de compra de una nave de propiedad municipal situada en el polígono industrial de la localidad y, en consecuencia, ha quedado acreditada la infracción de los procedimientos establecidos en la normativa anteriormente mencionada. Esta conclusión es evidente, como se ha dicho, a la vista de los documentos incorporados al expediente, pero especialmente se deduce del examen de los siguientes hechos:
1.- Ficha de inventario de Bienes Inmuebles
Consta en el asiento de inventario el nombre de la nave, el tipo de inmueble, la valoración a efectos de inventario, la localización, las observaciones, situación y linderos, superficie y características, así como la mención expresa de que la naturaleza del dominio es de SERVICIO PÚBLICO, es decir, la naturaleza jurídica de la nave impide legalmente de forma absoluta su utilización como objeto de cualquier negocio jurídico habida cuenta de su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable.
De haberse producido la intervención de los servicios administrativos, mediante la previa tramitación del correspondiente expediente y la consiguiente incorporación de los documentos acreditativos de los actos y acuerdos legalmente necesarios para tal fin, no se habría dado el hecho de la existencia de un contrato de alquiler con opción a compra sobre un bien municipal que, sencillamente, está fuera del tráfico jurídico por estar adscrito a un servicio público.
2.- Licencia concedida por la Comisión de Gobierno al interesado para la realización de obras en la nave de propiedad municipal:
No cabe alegar por el Interesado algún derecho sobre la nave, o el derecho a percibir una indemnización en la forma reclamada, por el hecho de que la Alcaldesa, mediante Decreto, le otorgase licencia para realizar obras en la misma y, de esta forma, deducir que el Ayuntamiento o sus servicios administrativos reconocieran implícitamente la existencia del contrato y consintieran la relación jurídica derivada del mismo, porque obra en el expediente un certificado emitido por el funcionario que suscribe, Secretario de la Corporación, acreditativo de que no consta en los archivos y registros administrativos ningún expediente tramitado por ningún servicio administrativo cuyo objeto sea la concesión de autorización o licencia al interesado para la ejecución de obras en la nave de propiedad municipal, previo y preceptivo para la emisión del Decreto por la Alcaldesa."
Esta circunstancia es de suma importancia y de gran trascendencia jurídica, porque quiebra por sí misma la existencia de una relación de causalidad entre la actuación de los servicios administrativos y el daño provocado al interesado como elemento necesario para que surja el derecho a percibir la indemnización que reclamaba, tal y como exige la normativa reguladora de la responsabilidad administrativa, y acreditan una actuación, tanto de la Alcaldesa, como del Secretario accidental, al margen de todo procedimiento administrativo legalmente establecido que legitimara su actuación por haber cumplido los trámites necesarios para su control, con infracciones graves al ordenamiento jurídico y con un uso arbitrario, abusivo e ilegal de su respectivas funciones.
Pero continuemos con la exposición de los Fundamentos Jurídicos:
"Quinto: No obstante, con el fin de establecer claramente la inexistencia de un nexo causal entre la actuación administrativa, entendida como actuación de servicio público, y el daño supuestamente producido, es necesario también realizar un análisis de la actuación del interesado, que ha acreditado un conocimiento extenso y, por lo tanto, suficiente, de la normativa sobre derechos de cobro, arrendamiento de inmuebles, desarrollo de actividades mercantiles y responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Sin embargo, de su escrito de reclamación parece deducirse que mantenía una absoluta ignorancia sobre el verdadero contenido del contrato suscrito con la Alcaldesa y los derechos y obligaciones derivados del mismo.
Por otra parte, del análisis del documento contractual se evidencia la inexistente actuación del interesado ante las consecuencias que del mismo pudieran derivarse:
1.- Desde un punto de vista formal, no consta en el segundo párrafo el número de DNI identificativo del interesado considerando que la identificación de las partes es un elemento fundamental en materia de contratación. Igualmente no consta la resolución o acuerdo del órgano competente de la Corporación que habilite y legitime a la Alcaldesa en funciones a firmar el contrato de arrendamiento, ni dicho acto ha sido acreditado a los efectos del control de legalidad que debía realizar el Secretario accidental de la Corporación.
2.- La estipulación primera dice que el objeto del contrato es la adjudicación por concurso del arrendamiento de una nave de propiedad municipal. El interesado no ha aportado documentación alguna, ni consta en los registros y archivos administrativos un expediente de adjudicación por concurso de una nave, circunstancia evidentemente falsa que el interesado no puede desconocer de ninguna manera, ya que, de ser así, habría ostentado la condición de licitador, es decir, participante en un procedimiento administrativo de licitación que, de haber existido, hubiese hecho valer en el escrito de reclamación junto con la resolución o acuerdo por la que hubiese resultado adjudicatario de la nave.
3.- La nave objeto de contrato no queda identificada en ninguna de las partes del documento ni consta que el Interesado haya requerido al Ayuntamiento para la identificación del objeto del contrato.
4.- La estipulación 4ª dice que el adjudicatario satisfará mensualmente al Ayuntamiento una cantidad total asegurada por la entrega de un aval. Consta en el expediente informe y certificado emitidos por la Intervención Municipal acreditativos de que no se han realizado en la Tesorería Municipal desde la fecha del contrato ningún ingreso por el Interesado por ninguno de los conceptos mencionados, circunstancia que, evidentemente, el Interesado no desconoce, incumpliendo así una de las obligaciones del contrato que no le ha producido, en consecuencia, lesión patrimonial.
5.- La estipulación 8ª establece un nuevo objeto del contrato diciendo "que se trata de la explotación de un servicio público". Sin embargo, el Interesado desarrolla en la nave la actividad de artes gráficas como actividad privada en su propio y exclusivo beneficio. En consecuencia, el interesado no puede desconocer de ninguna forma cual es la naturaleza de su actividad, que incurre en clara contradicción con la naturaleza recogida en el contrato. Tampoco consta ninguna reclamación en este sentido presentada por el interesado.
6.- Ha quedado acreditado que el interesado firmó un contrato como adjudicatario resultante de un procedimiento de contratación y, en evidente contradicción, ejercita la acción de responsabilidad patrimonial contra el Ayuntamiento fundamentada en la infracción de las normas de contratación que debían regir la adjudicación de la nave.
7.- La cláusula 13ª habilita la opción de compra y la imputación de las cantidades pagadas en concepto de arrendamiento como parte del precio de compra. Consta acreditado, como se ha dicho, que no se han realizado pagos en la Tesorería Municipal por el interesado por ninguno de los conceptos establecidos en el contrato."
Todas las circunstancias relacionadas quedaron acreditadas en el expediente, y hubieran podido permitir la aplicación del instituto jurídico de la corresponsabilidad en el daño si no fuera porque, al no haberse producido la intervención de los servicios administrativos, se quebró, como ya hemos dicho, el elemento necesario de la relación de causalidad entre la actuación administrativa y el daño producido y, en consecuencia, hizo que el interesado debiera soportar los daños causados por su propia actuación.
Tanto en el informe emitido por el instructor del procedimiento, como en la posterior contestación a la demanda que el interesado interpuso ante el juzgado de lo contencioso-administrativo contra la resolución desestimatoria de la reclamación, fue argumentada una Jurisprudencia que, si bien no es desconocida, sí resulta de aplicación restrictiva porque se circunscribe a los actos realizados por autoridades y funcionarios sin relación alguna con el funcionamiento del servicio público.
Concretamente, se refiere a las Sentencias del TS de 20 de mayo de 1986 (EDJ 1986/3341) y 19 de julio de 2001 (EDJ 2001/30955) establecen una línea jurisprudencial según la cual no puede declararse la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones imputables a autoridades o funcionarios que hayan ocasionado una lesión en los bienes o derechos de los particulares cuando su conducta, dolosa o culposa, no se corresponde con el ejercicio de esa autoridad o función que sea inherente a un servicio público, pues, en este supuesto, falta el nexo de causalidad exigido por el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, acorde con el art 106.2 de la Constitución Española, entre la conducta de un agente que actúa en el ejercicio de una potestad o función pública y el daño causado, ya que no se puede responsabilizar al Estado de lo que se haga u omita por un particular o por quien esté revestido de autoridad o sea empleado público, pero obre al margen de esa condición y por ello sin relación alguna con el funcionamiento normal o anormal de un servicio público.
La sentencia de instancia acoge de manera algo confusa la tesis para conectarla, esta vez sí de forma muy clara y evidente, con la actuación del interesado cuando dice: "No advertimos nexo causa-efecto entre el proceder municipal y los perjuicios reclamados, ni que éstos no tengan que soportarse por el recurrente. Más aún, si se repara en que pudo darse cuenta de la flagrante ilegalidad de la cláusula de opción de compra, y en que tal convención, a falta de todo procedimiento en que previamente se determinara, debió de ser producto de la libre concordancia de voluntades por ambas partes, en pie de igualdad, es decir, que nadie lo impuso, sino que se acordó realmente y, por tanto, siendo coautor, el recurrente no puede ahora obtener ventaja de su propia intervención."
(En la fecha del presente trabajo la sentencia del tribunal de instancia ha sido recurrida al Tribunal Superior de Justicia, estando el procedimiento visto para sentencia).
V. Conclusiones
La conclusión no puede ser más evidente: la Administración no ha de responder necesariamente y en cualquier circunstancia de los daños ocasionados a los particulares por cualquier actuación realizada por las autoridades y el personal a su servicio, ni debe verse obligada siempre a ejercer una acción de regreso que nace en muchas ocasiones con una dificultad añadida de que prospere dentro en un sistema tan complejo y tan garantista de los derechos de los agentes que la integran. Especialmente en aquellas Administraciones Públicas que por su dimensión no disponen de los medios materiales y personales que son necesarios y en las que, curiosamente, es dónde se producen estas situaciones con mayor frecuencia.
Creemos que la aplicación práctica, habitual y continua de esta línea jurisprudencial irá poco a poco ampliando sus límites hasta producir un cambio en el sistema de responsabilidad aplicable a las personas que ocupan cargos o puestos de trabajo en la Administración, de tal forma que no quede impune aquella actuación que hayan realizado al margen de cualquier procedimiento legitimador de dicha actuación, no solo en el supuesto de la desconexión con el servicio, sino la que realicen con abuso de sus funciones, con la apariencia de legalidad o las que sean producto de la participación conjunta con los mismos ciudadanos interesados, evitando a la sociedad el desencanto hacia la Administración que generan aquellas personas que con su actuación irregular pervierten la confianza que esa misma sociedad les ha otorgado para la administración de la cosa pública.
1. Nota-dedicatoria del autor: "A mi amigo y jefe Antonio Grande Fernández, TAG, Jefe de la Sección de Licencias y Disciplina Urbanística del Ayuntamiento de Cáceres. D.E.P."
Este artículo ha sido publicado en el Boletín "Derecho Local", el 1 de enero de 2011.
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