ADMINISTRATIVO

Situación de la jurisdicción contencioso-administrativa: propuestas de futuro

Tribuna

I.  Introducción

Adrian Zuckerman, profesor de Derecho Civil de la Universidad de Oxford, analizando los distintos factores que influyen en el servicio público de la justicia, considera que al ser los recursos limitados y sometidos a un presupuesto, los fondos que se destinen deberían poder satisfacer las expectativas de permitir que los litigantes obtuviesen una correcta aplicación de la ley a los hechos enjuiciados en un tiempo razonable y a un coste razonable.

El citado autor considera existen tres factores relacionados con el funcionamiento de justicia de un país: acceso, coste y duración (se podría añadir como cuarto factor la calidad). El coste ha de ser evaluado no solo como coste para el ciudadano que accede sino también y fundamentalmente el coste que para el sistema supone la obtención de una decisión judicial.

Estos factores están intercomunicados. En el análisis de Zuckerman los factores duración y coste están afectados por el acceso. La duración y el acceso pueden bajar la calidad de la justicia y el alto coste puede hacer bajar el acceso.

La influencia de cada uno de estos factores repercute sobre los demás, de modo que el mantenimiento de todos estos factores con un elevado nivel de satisfacción al mismo tiempo no es posible. Así, si tenemos un acceso masivo con un coste bajo, posiblemente el tiempo de duración será alto y la calidad baja. Si por el contrario, el sistema se asienta en un alto coste y no establece un acceso masivo, tendrá una alta calidad y la duración de los procedimientos será baja.

Se trataría de buscar un equilibrio entre todos estos factores, pero como todo equilibrio no todos los indicadores pueden darnos un nivel muy alto de satisfacción.

No debe olvidarse que una justicia barata y más atractiva se crea una demanda añadida para el sistema y para el aparato judicial, sin que sea posible mantener estos dos factores sin incrementar el coste público, so pena de perjudicar la duración y la calidad.

II.  Situación actual de la jurisdicción contencioso-administrativa

Para poder establecer un análisis de la situación de la jurisdicción contencioso-administrativa es necesario partir de un breve análisis de los factores que influyen en la respuesta de los tribunales: planta, litigiosidad, duración y calidad.

- Planta

España tiene un índice de 10,7 jueces por cada 100.000 habitantes. La media de los países de la Unión Europea es de 14,2 jueces por 100.000 habitantes.

Comparado con el entorno de los países de la Unión Europea se aprecia que España estaría al nivel de Italia y Suecia, por debajo estarían Francia (9,1) y Dinamarca (6,9), y con un porcentaje superior están países como Austria (19,9), Bélgica (15,2), Finlandia (17,4) o Alemania (15,9).

En el año 2010 de los casi 5000 jueces y magistrados existentes en toda España el número de magistrados destinados en la jurisdicción contencioso administrativa en todas sus instancias era de 561 (Salas de lo Contencioso de los TSJ 255, y 236 en los Juzgados unipersonales de lo contencioso), un poco más del 10% del total de la planta judicial en España.

- Litigiosidad  (1)

La jurisdicción contencioso administrativa desde su creación ha ido evolucionando hacia un mayor control de la actividad administrativa en su conjunto de modo que no existe prácticamente ningún ámbito de ésta exento de control jurisdiccional, de la actividad desplegada por las diferentes Administraciones Públicas y entes públicos.

Debe tomarse en consideración, además, que la Administración Pública se ha extendido a ámbitos tradicionalmente reservados al derecho privado  (2).

En el año 2010 ingresaron en la Jurisdicción contencioso-administrativo 287.444 asuntos. Se resolvieron en ese mismo año 299.346 asuntos (de los cuales 186.370 fueron sentencias) estando en trámite en el total de la jurisdicción contencioso-administrativa (376.892 recursos).

La tasa de litigiosidad por cada 1000 habitantes en el orden contencioso-administrativo fue en el año 2010 de 6,1 asuntos por habitante/año. Y dividiendo el número de recursos ingresados por el de magistrados existentes en este orden jurisdiccional nos da aproximadamente una media de 512 recursos por magistrado/año.

Se trata de una litigiosidad alta por habitante. En un estudio realizado por la Comisión Europea sobre la eficiencia y calidad en los sistemas judiciales europeos, España  (3) en relación con los casos de derecho administrativo ingresados se sitúa entre los países con un alto índice de litigiosidad (entre 200 y 1.000 casos por 100.000 habitantes). Con un mayor índice de litigiosidad estarían Turquía, Finlandia, Holanda, Ucrania, Rumania, Suecia y Rusia y por dejo Francia, Bulgaria, Suiza, Lituania, Luxemburgo, Polonia, Hungría, República Checa entre otros. En todo caso, tiene una ratio de recursos contenciosos por magistrado muy elevado.

[[QUOTE1:"...el número de recursos disminuye cuando la Administración permanece inactiva o reduce su actividad administrativa."]]

Por materias se aprecia que en los juzgados de lo contencioso-administrativo la entrada de asuntos gira en torno al 15% en materias tales como urbanismo, expropiación forzosa, contratos, tributos, medio ambiente, Administración laboral, función pública y responsabilidad patrimonial. Y en las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia el mayor volumen de entrada por materias sería la expropiación forzosa, seguida de la Administración tributaria, urbanismo, sanciones administrativas, y extranjería.

Debe tomarse en consideración que la entrada de asuntos por materias depende del volumen de actividad desplegado por la Administración en determinados sectores, de forma que la proporción de recursos contenciosos aumenta cuando la Administración es más activa en su actividad contractual, subvencional, convocando concursos etc. y el número de recursos disminuye cuando la Administración permanece inactiva o reduce su actividad administrativa.

- Duración.

El tiempo medio de respuesta en el año 2010 de la jurisdicción contencioso administrativa se sitúa en 17 meses en el Tribunal Supremo y en la Audiencia Nacional; 25 meses en los TSJ y 12 meses en los Juzgados de lo Contencioso. En los últimos cinco años ha disminuido en los órganos colegiados y aumentado en los órganos unipersonales, posiblemente derivado del aumento competencial que éstos han experimentado.

El tiempo de respuesta de los juzgados y tribunales de lo contencioso-administrativa, sin embargo, es lento en comparación con otros países de nuestro entorno con una carga de litigiosidad similar o superior a la nuestra.

- Calidad.

Para poder analizar la calidad de la respuesta judicial ofrecida hay que ponderar varios elementos, entre ellos: la complejidad de la respuesta y por otro el porcentaje de sentencias que son revocadas en otras instancias (nacionales o internacionales).

La creciente complejidad de nuestro ordenamiento jurídico influye en la dificultad de la respuesta que es necesario proporcionar para un adecuado control jurisdiccional de la actividad administrativa. Así, a los constantes cambios de la legislación se unen los plazos cada vez más perentorios para resolverlas. Tenemos un ordenamiento jurídico muy complejo en el que inciden las normas comunitarias, leyes estatales y autonómicas, y sus respectivos reglamentos, disposiciones de la Administración Local y la necesidad de conocer y aplicar la jurisprudencia del TJUE, Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional, TEDH y la de los restantes T. Superiores de Justicia y la Audiencia Nacional.

La actividad administrativa está sujeta también a plazos muy breves cuyo incumplimiento aumenta la litigiosidad contencioso-administrativa por vía de la impugnación de la desestimación presunta. Con carácter general los recursos administrativos (reposición y alzada) no han funcionado correctamente, tal y como lo demuestra el bajísimo porcentaje de estimaciones por vía de recurso administrativo que contrasta con el elevado porcentaje de sentencias estimatorias en primera instancia.

Así el porcentaje de sentencias estimatorias en única instancia en los Tribunales Superiores de Justicia ronda el 40%; en los Juzgados Unipersonales (tanto en procedimientos ordinarios como abreviados) ronda el 32%; en los Juzgados Centrales C-A de la AN es del 40% en ordinarios y el 49% en abreviados; y en la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional es del 27%.

Para evaluar la calidad de la respuesta ofrecida por los tribunales en primera instancia es relevante analizar el porcentaje de sentencias recurridas y el índice de confirmación.

El porcentaje de sentencias recurridas en el año 2010, y en términos similares en el 2011, es del 19% en los Juzgados contencioso-administrativos; del 6% en las Salas C-A de los TSJ; del 9% en los Juzgados Centrales de lo Contencioso administrativo y del 28% en la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional. Se trata de unos porcentajes bajos.

A ello debe añadirse que el porcentaje de confirmación de las sentencias recurridas, ya sea en apelación o en casación, es muy alto. En términos generales las sentencias de primera instancia son confirmadas un 95% de ellas (95,2% respecto de las dictadas por los Juzgados Unipersonales, el 99% para las dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, el 98% en el caso de los Juzgados Centrales y del 95,7% en lo referente a las sentencias dictadas por la Sala C-A Audiencia Nacional).

Este alto índice de confirmación revela que el porcentaje de acierto y calidad de las sentencias de los tribunales de instancia es muy alto. A ello debe añadirse que no se aprecia un número elevado de incidentes de nulidad y el número de condenas a España es pequeño y mucho menor que el existente respecto de otros países de la Unión Europea de nuestro entorno.

De los datos expuestos pueden extraerse algunas conclusiones:

- La jurisdicción contenciosa tiene una litigiosidad alta y cada vez más compleja.

- El coste del acceso a la Administración de justicia para el particular es bajo y sin embargo el coste para el Estado es muy elevado (el coste medio se calcula en unos 1400 euros por recurso contencioso).

- Como consecuencia de la concurrencia de estos dos factores el tiempo de respuesta es lento.

- La calidad es razonablemente buena, pues el número de recursos de apelación no es alto y las sentencias recurridas son mayoritariamente confirmadas en un altísimo porcentaje por los tribunales superiores.

El número de sentencias estimatorias es alto (como media entre un 35% y un 40%), y sin embargo el porcentaje de sentencias recurridas es muy bajo; tan solo como media se recurren un 15% y la gran mayoría de las sentencias son confirmadas en apelación y casación (más del 95%).

- El número de recursos de casación sigue siendo muy elevado dadas las características que tiene este Tribunal y la función que está destinado a cumplir.

III.  Algunas propuestas de futuro

Dado el elevado número de recursos que se presentan en esta jurisdicción contencioso-administrativa, la primera pregunta que surge es ¿Por qué tenemos ese elevado índice de litigiosidad?

La respuesta a esta pregunta seguramente no se debe a un solo factor sino a la suma de muchos factores; entre ellos podrían tener incidencia:

- La ineficacia de los recursos administrativos para "filtrar" los asuntos que deberían haber sido estimados, aun parcialmente, a la vista de la jurisprudencia o de los criterios sentados en anteriores pronunciamientos. Debe tomarse en consideración el bajísimo índice de recursos administrativos estimatorios, tanto en reposición como en alzada, por lo que no cumplen, hoy en día, la función de revisión que están destinados a cumplir.

- El elevado número de abogados que existe en España, se maneja como cifra aproximada en torno a los 120.000 abogados.

- La falta de previsibilidad del resultado, debido en gran medida a la inexistencia de criterios jurisprudenciales uniformes, problema imputable al Tribunal Supremo y a los Tribunales Superiores de Justicia encargados de establecer unos criterios uniformes de interpretación a los que se puedan sujetar los operadores jurídicos.

- Falta de unos mecanismos adecuados para articular una acción conjunta ante la existencia de múltiples afectados.

-Falta de mecanismos disuasorios adecuados para evitar los recursos infundados o meramente dilatorios.

- Necesidad de revisar los mecanismos destinados a regular la litigiosidad en masa.

- La acción administrativa y la modificación constante de la legislación. Por ej. El porcentaje de asuntos ingresados en los juzgados en materia de extranjería alcanzaba en el año 2010 el 19,6%. Habiéndose experimentado un sensible descenso casi del 50% respecto de los asuntos ingresados en el año anterior.

¿Qué medidas podrían adoptarse para reducir el alto índice de litigiosidad? Las medidas pueden ser de distinta índole, algunas pueden afectar al funcionamiento de la Administración Pública y otras a la fase jurisdiccional.

1º En vía administrativa

Ya he destacado la escasa eficacia de los recursos administrativos y, sin embargo, la situación mejora cuando se han establecido Tribunales administrativos con cierto grado de independencia respecto del órgano administrativo que dicta la primera resolución. Este es el caso de los Tribunales Económico-administrativos que reducen considerablemente la litigiosidad ante los tribunales contenciosos, pues según datos referidos al año 2010 los TEAS estiman el 36 por 100 de los recursos económicos administrativos y ello implica que descargan a la JCA de unos 70.000 asuntos por año. Sin embargo, cuando tales Tribunales no existen la litigiosidad aumenta y el porcentaje de sentencias estimatorias en primera instancia se eleva considerablemente.

[[QUOTE2:"Se deberán potenciar mecanismos para que (...) la Administración pudiera tramitar una sola reclamación y paralizar las demás..."]]

Se podrían potenciar otros mecanismos para que la Administración, ante la existencia de un gran número de reclamaciones que suscitan un problema común, pueda conocer el criterio del tribunal encargado de revisar sus actos sin tener que tramitar y resolver todas las reclamaciones administrativas para descubrir varios años después que su decisión no se ajusta a la legalidad. Esta situación propicia la sobrecarga de trabajo en los órganos administrativos, dictando cientos de resoluciones administrativas, que posteriormente motivan la interposición de otros tantos recursos administrativos con un coste económico tanto para los particulares como para la Administración, máxime con la reciente incorporación del criterio del vencimiento en primera instancia en los procesos contencioso-administrativos. Se deberían potenciar mecanismos para que, con paralización de los plazos para resolver y de prescripción, la Administración pudiera tramitar una sola reclamación y paralizar las demás o plantear una modalidad de cuestión prejudicial de cara a obtener un criterio judicial.

2º En sede jurisdiccional

- Potenciar y mejorar los mecanismos de mediación y conciliación. En varios países europeos existen mecanismos, de diferente naturaleza, para la mediación en los recursos contenciosos administrativos: mecanismos de mediación propuestos por el juez (Austria, Bulgaria, Dinamarca, Holanda, Turquía y Reino Unido), mecanismos de mediación privados (Austria, Bulgaria, República Checa, Holanda, Polonia, Portugal, Reino Unido, Irlanda) por otras autoridades públicas (Francia, Eslovenia) o por el propio juez (Islandia).

La Ley 29/1998 preveía ya en su art. 77 -EDL 1998/44323- que el Juez o Tribunal, de oficio o a su solicitud de parte, "la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia", intento de conciliación que no suspendía el curso del procedimiento y que rara vez, al menos que yo conozca, ha sido utilizado.

Estos mecanismos de mediación o transacción, en los casos en los que ya exista criterio del tribunal sentado en litigios similares, no han funcionado por varios motivos:

Por un lado, porque faltan mecanismos ágiles para el allanamiento o transacción del representante de la Administración (para ello se le exige un acuerdo adoptado por el órgano competente con los requisitos exigidos por las leyes y reglamentos respectivos, art. 77,1 párrafo segundo -EDL 1998/44323-) al igual que se exige un acuerdo del órgano competente para allanarse (art. 74,2 LJ) y el art. 7 de la Ley 52/1997 de 27 noviembre, de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas -EDL 1997/25086- dispone que "para que el Abogado del Estado pueda válidamente desistir de acciones o recursos, apartarse de querellas, o allanarse a las pretensiones de la parte contraria, precisará autorización expresa de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado que deberá, previamente, en todo caso, recabar informe del Departamento, Organismo o entidad pública correspondiente".

Por otro, porque el tribunal carece de mecanismos disuasorios en el supuesto en el que la parte recurrente decida entablar o continuar con el recurso pese a la existencia de un criterio judicial en asuntos similares, entre otras razones para tener abierta la posibilidad de recurrir en apelación o, eventualmente en casación, en donde obtener una sentencia favorable.

Es cierto que el art. 51,2 de la LJ -EDL 1998/44323- prevé la posibilidad de inadmitir un recurso "cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme" pero el hecho de que se exija que el criterio sentado por el tribunal este fijado por "sentencia firme" no constituye un mecanismo adecuado ni para evitar la entrada de recursos similares ni su completa tramitación, pues los recursos sustancialmente iguales referidos a un mismo acto o a una concreta actuación administrativa entraran previsiblemente en un franja temporal que impide que el tribunal haya tramitado y resuelto el primero de los recursos por sentencia firme (máxime si existe la posibilidad de recurso).

Este problema ha de ser conectado con la deficiente regulación de los mecanismos de recursos masa, en concreto con el del procedimiento tipo previsto en el art. 37,2 -EDL 1998/44323- en relación con el art. 111 de la LJ.

- Carecen de sentido los privilegios de personación de los funcionarios en temas de personal

En el orden contencioso-administrativo subsiste un privilegio en materia de representación y defensa para los funcionarios públicos. El art. 23,2 de la LJ -EDL 1998/44323- establece que los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios podrán comparecer por sí mismos "cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles". Esta disposición constituye una excepción a la regla general que exige que los interesados acudan al proceso representados por Abogado o por Procurador asistido por Letrado.

[[QUOTE2:"...los funcionarios públicos en defensa de sus derechos estatutarios podrán comparecer por sí mismos "cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles"."]]

El mantenimiento de este privilegio carece de justificación en relación con otros empleados y tampoco se justifica en base a la situación de sujeción especial en que se encuentra el funcionario respecto de la Administración, pues ese privilegio procesal no lo ostentan otros ciudadanos sometidos a esa relación de sujeción especial, como son los internos de centros penitenciarios y los contratistas de obras públicas o concesionarios de obras y servicios públicos. Este privilegio ha implicado un considerable aumento de recursos planteados en materia de personal, animados por la posibilidad de acudir a los tribunales sin coste alguno de representación y defensa.

La justificación de esta previsión legal tradicionalmente se ha sustentado en el conocimiento de la normativa aplicable al caso que se presume tienen los funcionarios públicos cuando están en litigio sus derechos estatutarios, lo que hace innecesario que sean asistidos de Abogado y representados por Procurador. Lo cierto es que esta previsión legal potencia la entrada de un número elevado de recursos, en muchas ocasiones para debatir asuntos de escasa trascendencia, interpuestos por personas legas en derecho que, al carecer del "filtro previo" que debe suponer la opinión de un profesional del derecho, propicia el ejercicio de acciones poco fundadas y de difícil comprensión por la cita de hechos y normas, en muchos casos de forma confusa, que dificulta el conocimiento y resolución de estos litigios. Por otra parte, el ejercicio de una pretensión exige el conocimiento de las normas procesales (plazos, modo de proponer y practicar prueba, petición precisa en el suplico, etc.) cuya importancia no puede minimizarse, y cuyo desconocimiento no solo puede perjudicar al recurrente sino que dificulta y ralentiza la tramitación procesal.

No debe olvidarse, que el Tribunal Supremo ha considerado que este privilegio no opera ni en los recursos de casación, dada su técnica procesal específica ni en los recursos de queja "cuya problemática, de naturaleza procesal, no puede confundirse con la que es propia de la relación estatutaria" (ATS, Contencioso sec. 1ª, de 14 abril 2011, rec. 124/2010 -EDJ 2011/91142-).

En definitiva, este privilegio carece de justificación, eleva el número de recursos infundados, complica la tramitación y resolución de los procedimientos, y en muchos casos resulta perjudicial para el propio recurrente, por su defectuoso enfoque de los problemas o de su pretensión, por lo que su supresión resulta aconsejable si se pretenden introducir medidas destinadas a agilizar el proceso y evitar el uso abusivo del mismo.

- Necesidad de mejorar los mecanismos de legitimación y representación colectiva (class action)

La complejidad de la vida contemporánea origina conflictos que afectan no solo a las personas individualmente sino a grupos numerosos de individuos que pueden constituir amplios grupos de población que se vean afectados de forma colectiva e individual por ej. productos que perjudican a miles de ahorradores, alimentos que dañan la salud de un gran número de ciudadanos, problemas medio ambientales que afectan a millones de individuos.

Para dar respuesta a estos problemas surge lo que en EEUU se denominan las class action entendida como la institución procesal a través del cual amplios grupos de individuos, unidos por intereses jurídicos comunes, defienden de forma coordinada sus derechos ante los tribunales. Las acciones de clase están especialmente indicadas para la defensa del consumidor y para litigar contra la Administración.

La "class action" presupone la existencia de un número elevado de personas que por este factor cuantitativo imposibilita la comparecencia de todos los miembros del grupo y sin embargo exige un tratamiento común, permitiendo que se acumulen un número significativo de demandas, con elementos comunes, permitiendo una respuesta uniforme y la distribución del coste entre ellos.

La opción de acciones de reclamación individual no solo colapsa los tribunales de justicia, sino que presenta numerosas dificultades ¿Cómo identificar a todos los afectados? ¿Cómo legitimar a alguien para que en nombre del grupo interponga acción judicial? ¿Cómo acreditar la representación de cada uno de ellos? ¿Cómo sustanciar el proceso?

En el moderno derecho procesal se han articulado diferentes soluciones: 1) creación de organismos públicos especializados en la tutela de intereses colectivos, 2) conferir la legitimación de obrar a sujetos privados no personalmente perjudicados, 3) incluso atribuir al juzgado o tribunal la posibilidad de juzgar la totalidad del daño y resolver afectando a personas no representadas en juicio o, incluso, erga omnes.

La legislación norteamericana en esta materia permite que uno o más miembros de un grupo puedan demandar o ser demandados con el carácter de representante de la clase y actuar en nombre de todos los miembros cuando: la clase es tan numerosa que la comparecencia de todos los miembros es prácticamente imposible; cuando existan cuestiones de hecho o derecho comunes; si las acciones son las típicas de clase; y si los representantes protegen justa y adecuadamente los intereses de clase.

En España la LJ 18 -EDL 1998/44323- concede capacidad procesal a los "grupos de afectos, uniones sin personalidad ...al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas" y "también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente" y el art. 19 confiere legitimación ante el orden contencioso-administrativo a los "grupos y entidades a que se refiere el art. 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

- Supresión del régimen especial de sanación del plazo, previsto en el art. 128,1 LRJCA -EDL 1998/44323-

El art. 128,1 de la LJCA -EDL 1998/44323- dispone que "Los plazos son improrrogables y una vez transcurridos el Secretario judicial correspondiente tendrá por caducado el derecho y por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse. No obstante, se admitirá el escrito que proceda, y producirá sus efectos legales, si se presentare dentro del día en que se notifique la resolución, salvo cuando se trate de plazos para preparar o interponer recursos".

[[QUOTE2:"La previsión legal que permite rehabilitar el plazo en el mismo día en que se notifique la caducidad del trámite es claramente perturbadora..."]]

La previsión legal que permite rehabilitar el plazo en el mismo día en que se notifique la caducidad del trámite es claramente perturbadora y constituye una especialidad que tan solo existe en el proceso contencioso.

Esta previsión legal genera disfunciones, abusos e importantes retrasos en la tramitación de los procedimientos contencioso-administrativos, pues la parte sabedora de que el cumplimiento de los plazos que se le conceden no acarrea la pérdida de la oportunidad procesal para presentarlo puede esperar a que el órgano judicial tenga que dictar un Auto acordando la caducidad del trámite correspondiente y a su correspondiente notificación para en ese momento cumplir con lo acordado. Los efectos que produce esta medida en la tramitación de los recursos son muy negativos, pues alarga innecesariamente la tramitación de los procedimientos, se desvirtúan y resultan ineficaces los plazos legalmente establecidos, se multiplican las resoluciones que deben dictarse y notificarse con la consiguiente sobrecarga de la oficina judicial y finalmente se propicia su utilización fraudulenta para alargar innecesariamente la duración del procedimiento.

Esta medida no solo beneficia a los particulares recurrentes sino también a los representantes de la Administración, pero no tiene sentido hoy en día como mecanismo destinado a permitir que la parte no se vea privada de la totalidad del último día del plazo concedido al efecto, pues tras algunas vacilaciones iniciales se ha admitido y consolidado en la jurisprudencia la posibilidad de presentar los escritos hasta las 15 horas del día siguiente al vencimiento del plazo, por vía de la aplicación supletoria del art. 135,1 de la LEC -EDL 2000/77463-. Es más, se ha llegado a admitir la posibilidad de aplicar supletoriamente la previsión contenida en la LEC a los casos en los que el particular presenta su escrito el mismo día en que se le notifica el Auto declarando la caducidad, haciendo uso de la posibilidad prevista en el art. 128,1 Ley de la Jurisdicción -EDL 1998/44323- (STS, Sala Tercera, Sección 5ª, de 28 abril 2004 -EDJ 2004/31665-).

De modo que lo que inicialmente se configuró como una última garantía a la parte para poder presentar sus escritos, tras las modificaciones operadas en la LEC -EDL 2000/77463- y su aplicación al orden contencioso-administrativo ha dejado de tener sentido y se ha convertido en un mecanismo abusivo que dilata y perturba el funcionamiento de los tribunales y retrasa enormemente la tramitación de los procedimientos contencioso-administrativo sin justificación alguna.

- Mejora de los mecanismos para combatir la litigiosidad en masa

La Ley 29/1998, de 13 julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -EDL 1998/44323- introdujo como instrumentos para luchar contra la llamada "litigiosidad en masa": la posibilidad de extender los efectos de una sentencia firme a otros interesados que se encontrasen en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo; y el llamado "procedimiento testigo" por el cual se tramita un solo procedimiento con carácter preferente dejando en suspenso la tramitación de los demás, previa audiencia de las partes, y el resultado del mismo extenderse a todos los restantes.

Se trataba en definitiva de evitar la avalancha de recursos contencioso-administrativos que ha fracasado pues los cambios normativos desacertados y una utilización, muchas veces, abusiva han motivado que se hayan desdibujado los perfiles de estas figuras hasta convertirlas en inoperantes para el fin que pretendían cumplir.

Lejos de disminuirse el número de recursos se han incrementado en todas las instancias y también se han multiplicado el número de recursos de casación que se pronuncian sobre temas referidos a extensiones de efectos llegando a generar cientos de sentencias del Tribunal Supremo que han congestionado algunas secciones.

Frente a la aparente sencillez que deberían de revestir los pronunciamientos judiciales referidos a la posibilidad de extender los efectos, éstos han adquirido gradualmente una mayor complejidad hasta el punto de llegar a convertirse, en ocasiones, en decisiones más complicadas que la resolución del litigio principal; la existencia de un pronunciamiento firme en el procedimiento testigo no impide ahora, y tras los cambios normativos producidos, que la parte pueda optar por seguir tramitando el recurso hasta sentencia por lo que la utilización de este mecanismo complica la tramitación del procedimiento y no necesariamente impide, a voluntad del recurrente, la tramitación del recurso correspondiente.

IV.  Reflexión final

La existencia de una justicia de calidad y en un plazo razonable se ha convertido en un factor que no solo tiene una enorme importancia para los ciudadanos sino que también es tomado en consideración por las grandes compañías al tiempo de invertir en un país y, por lo tanto, tiene una notable incidencia en la economía.

Es necesario establecer mecanismos que mejoren la respuesta administrativa en coordinación con los criterios de interpretación que fijen los tribunales de justicia encargados de su control y revisión.

Creo necesario suprimir el plazo especial de presentación del art. 128 LJ -EDL 1998/44323-. Modificación de la previsión legal que permite la posibilidad de que los funcionarios acudan sin letrado en los recursos en materia de personal. La necesidad de modificar el sistema de pleitos testigo y extensiones de efectos.

Finalmente creo imprescindible articular definitivamente un recurso de casación que permita tener un Tribunal Supremo que cumpla el importante papel de creador de jurisprudencia. Mucho se ha hablado sobre el valor vinculante de la jurisprudencia pero coincido con Ignacio Diez Picazo que "lo importante de la jurisprudencia es que exista y que sea conocida" y ello no es posible con el actual sistema de acceso a la casación y al elevado número de sentencias que dicta (la Sala Tercera no dicta menos de 425 sentencias al mes lo que implica más de 5000 sentencias al año).

Notas

1.- Los datos se han obtenido del Informe del Observatorio de la Actividad de la Justicia. Informe 2011. Editado por la Fundación Wolters Kluwer en colaboración con el Ministerio de Justicia. Y el informe del CGPJ “La justicia dato a dato” referido al año 2010.

2.- Tal es el caso de los procedimientos para la protección del derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen encomendado a los tribunales civiles tras la irrupción de la normativa de protección de datos y la fuerza expansiva de esta regulación. Al igual ocurre con la modificación introducida por la Ley de 2/2011 de 4 marzo de Economía Sostenible -EDL 2011/8038- que articula medidas para la protección de la propiedad intelectual, materia tradicionalmente reservada a la jurisdicción civil, ha pasado a ser controlada por la jurisdicción contencioso-administrativa. Otro tanto sucede con los supuestos de reclamación de responsabilidad patrimonial contra las Administraciones Públicas cuando actúen como sujetos de derecho privado y también contra las entidades privadas o particulares (por ej en materia de responsabilidad médica) que se ven sometidos a la jurisdicción contencioso-administrativa por la vís atractiva de esta cuando son demandados junto con una Administración Pública, aunque posteriormente se descarte la responsabilidad patrimonial de ésta por aplicación del art. 2,e) de la Ley 29/1998 -EDL 1998/44323-.

3.- No se incluyen aquellos países en los que no se establece una jurisdicción contencioso-administrativa separada.

Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", número 1, el 1 de febrero de 2013.

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