I. Planteamiento de la cuestión: la implantación del “modelo Bolonia”
Como es sabido entre los principios constitucionales de acceso al empleo público el art. 103.3 de nuestra Carta magna (EDL 1978/3879) reconoce, entre otros, el principio de capacidad. Tal principio se concreta en nuestro ordenamiento jurídico mediante un sistema de titulaciones académicas que confiere a los aspirantes uno de los requisitos para acceder al empleo público.
Esta cuestión lleva años en una situación de cierto letargo jurídico en la medida en que el modelo de titulaciones que nace de la Declaración de Bolonia, el 19 de junio de 1999, ha estado en fase de implantación optando las distintas administraciones por continuar exigiendo el modelo de titulaciones anteriores y acudiendo a la, siempre tan socorrida, expresión de “o equivalente” para ir saliendo del paso.
El problema radica, en que implantado el nuevo sistema de titulaciones como se verá posteriormente, la administración no debe utilizar la referencia a la equivalencia para aludir al nuevo modelo sino al anterior, o dicho de otro modo, debemos ya, inexcusablemente, exigir el nuevo modelo de grado o master quedando las equivalencias para el anterior modelo de licenciados y diplomados. A partir de aquí viene el problema.
II. Marco legal de las titulaciones de acceso al empleo público local. Su concreción mediante la RPT
Para el correcto encuadre legal del asunto se ha de partir de lo dispuesto en el art. 3.1 del RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (EDL 2015/187164) que determina que:
“El personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación básica estatal que resulta de aplicación, de la que forma parte este Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local."
Por lo tanto, se tendrá que tener en cuenta no solo la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), sino también el RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119), en sus partes no derogadas expresa o tácitamente, y también el RD 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local (EDL 1991/14022) y, por supuesto, las normas autonómicas que establezcan reglas sobre tal materia. Así por ejemplo la Ley 10/2010, de 9 de julio, de la Generalitat, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana -LOGFPV- (EDL 2010/121779).
Sentado lo anterior, procede señalar que las titulaciones de acceso al empleo público se regulan en el art. 76 TREBEP, así como en el art. 24 LOGFPV, o norma autonómica equivalente.
Respecto del personal laboral, el art. 77 TREBEP señala que “se clasificará de conformidad con la legislación laboral”.
Las normas locales disponen, sobre tales cuestiones, lo siguiente. El art. 90.2 LRBRL obliga a formar “la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública”. En este sentido, el art. 74 TREBEP establece que "las Administraciones Públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias. Dichos instrumentos serán públicos". Por tanto, la exigencia de una determina titulación debe ser acorde con la relación de puestos de trabajo -RPT- o instrumento organizativo similar de cada administración.
Las titulaciones exigibles para cada puesto deberán establecerse en la RPT. Así debe indicarse que la titulación necesaria para el acceso a un empleo público ha de ser congruente con las funciones a desarrollar (STS de 12 de mayo de 1995; EDJ 1995/2138), esto es, ha de existir una adecuación entre el título exigido y el trabajo a desempeñar. En este sentido se pronuncia la STSJ Canarias de 18 de marzo de 2005 (EDJ 2005/45168) al indicar que “la Administración Pública no es libre para admitir una titulación cualquiera cuando el puesto requiere una particular preparación, sino que debe, por imperativo del artículo 103.1 de la CE y de consecución del interés general, cubrir dicho puesto con la persona técnicamente más cualificada para su desempeño”.
La Administración en la convocatoria no puede excluir titulaciones permitidas legalmente, ni puede en cada convocatoria limitar las titulaciones previamente establecidas en la relación de puestos de trabajo.
El art. 135.c) TRRL dispone que, para ser admitido a cualquier prueba para el acceso a la Función Pública local será necesario estar en posesión del título exigible, o en condiciones de obtenerlo en la fecha de terminación de presentación de instancias, en cada caso.
Del conjunto de las normas citadas se desprende que los Cuerpos y Escalas de funcionarios se adscriben a los siguientes grupos, de acuerdo con la titulación requerida para el acceso:
Grupo A, dividido en dos Subgrupos A1 y A2: Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la Ley exija otro título universitario será éste el que se tenga en cuenta.
Grupo B: Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión del título de Técnico Superior.
Grupo C: Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el ingreso, siendo C1 para el título de bachiller o técnico y C2 para el título de graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
Transitoriamente, y de conformidad con la disposición transitoria tercera del TREBEP, los Grupos de clasificación existentes anteriores se integrarán en los Grupos de clasificación profesional de funcionarios previstos en el artículo 76, de acuerdo con las siguientes equivalencias:
Grupo A: Subgrupo A1.
Grupo B: Subgrupo A2.
Grupo C: Subgrupo C1.
Grupo D: Subgrupo C2.
Grupo E: Agrupaciones Profesionales a que hace referencia la disposición adicional sexta.
Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B, de acuerdo con lo establecido en el art. 18 TREBEP.
De conformidad con ello debe concluirse, como se ha dicho, que será la RPT la que deberá establecer si exige algún requisito de titulación para determinados puestos en el grupo A. Es decir, este instrumento de ordenación de personal deberá indicar aquellos puestos que deberán estar clasificados en el subgrupo A1 o A2, si se considera conveniente. Ello podría suponer por ejemplo, la exigencia de licenciatura o grado más master para el acceso a puestos de determinadas jefaturas (servicio) mientras que para el acceso a la subescala (técnico de administración general), o incluso a puestos de jefatura de sección se considera suficiente con el grado universitario.
III. Titulaciones superiores y el acceso al empleo público
Efectivamente, con la Declaración de Bolonia, el 19 de junio de 1999, firmada inicialmente por 29 países europeos, tuvo origen el Espacio Europeo de Educación Superior, más conocido como «Proceso de Bolonia», Espacio que ha pasado de los originales veintinueve países a los más de cuarenta y cinco que lo forman actualmente
Con posterioridad a este hecho se promulgaron en España una serie de disposiciones para la adaptación del sistema universitario español al Espacio Europeo de Educación Superior, entre las que destaca el RD 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales (EDL 2007/174909), y la reforma operada en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades -LOU- (EDL 2001/48331), a través de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril (EDL 2007/17610). Estas normas, de conformidad con la Declaración de Bolonia y otros Manifiestos suscritos por los Ministros de Educación europeos, establecen una educación universitaria estructurada en tres ciclos: Grado, Máster y Doctorado. El nivel de Grado se equipara al de los licenciados, arquitectos e ingenieros del anterior sistema universitario, desapareciendo la diferenciación de estos últimos con los diplomados, arquitectos técnicos e ingenieros técnicos.
Pues bien, en virtud de lo previsto por el apartado 2 de la Disp. Adic. 1ª del RD 1393/2007 relativa a la “Implantación de las nuevas enseñanzas” “En el curso académico 2010-2011 no podrán ofertarse plazas de nuevo ingreso en primer curso para las actuales titulaciones de Licenciado, Diplomado, Arquitecto, Ingeniero, Arquitecto Técnico e Ingeniero Técnico”. Por consiguiente, habrá que considerar que desde el inicio del curso académico 2010-2011, en septiembre de 2010, se puede considerar implantado en la universidad española el nuevo sistema universitario oficial, puesto que ya no es posible ofertar títulos del anterior sistema universitario
En cuanto a los que estén en posesión de títulos universitarios oficiales obtenidos conforme a planes de estudios anteriores a la entrada en vigor del sistema implantado por el RD 1393/2007, de acuerdo con lo preceptuado por su Disp. Adic. 4ª “mantendrán todos sus efectos académicos y, en su caso, profesionales”. Consecuentemente, estos titulados accederán a la función pública según lo preceptuado por el sistema previsto por la Disp. Trans. 3ª TREBEP ya indicada.
No obstante debe insistirse en que las anteriores titulaciones, licenciaturas y diplomaturas, resultan en la actualidad subsidiarias de tal modo en que las bases que regulen el acceso deben exigir, en cumplimiento de la respectiva RPT, las titulaciones vigentes en el sistema educativo quedando las anteriores como habilitantes de modo residual y solo en los términos indicados en la Disp. Trans. 3ª TREBEP.
Sentado lo anterior, indicaremos las titulaciones vigentes para cada grupo funcionarial poniendo de manifiesto los problemas que suscitan y proponiendo alguna solución.
A) Subgrupo A1
El TREBEP exige para el acceso al Grupo A, subgrupo A1, el título de Grado o, en su caso, el de Doctor, Licenciado, Arquitecto o Ingeniero, salvo que se haya establecido por ley otro título universitario (Ej., el título de Master Universitario) para el acceso a determinados Cuerpos o Escalas, además del título de Grado. Debe tenerse en cuenta que el título oficial de Master Universitario, por si solo, no constituye título habilitante para el acceso al Grupo A, subgrupo A1.
La duda estriba en determinar si para el acceso al subgrupo A1 debe exigirse en título de grado o de grado más master. Atendiendo a la literalidad de la norma debemos concluir con que es suficiente con la obtención del título de grado, pudiendo exigir el master solamente en aquellas titulaciones en las que por ley así se determine.
Finalmente, debe indicarse que el título de Master Universitario, junto con el título de Diplomado Universitario, Arquitecto técnico o Ingeniero técnico, no constituye título habilitante para el acceso al grupo A, Subgrupo A1. Tampoco se podrá acceder al subgrupo A1 con una diplomatura o equivalente ya que, a tales efectos, no se equipara al grado como se indicará seguidamente.
No obstante, cuanto se ha indicado, que sirve en todos los supuestos de la escala de administración general, presenta grandes dificultades para hacerse extensivo a la escala de administración especial al encontrarnos con las profesiones reguladas. Así en esta escala, cada especialidad puede tener en su propia normativa la exigencia del master universitario para ser título habilitante para el ejercicio de la profesión, de tal modo que deberá en las bases de la convocatoria, de modo acorde a cuanto se haya previsto en la RPT, tenerse en consideración esta circunstancia caso a caso.
Los arts. 12.9 y 15.4 RD 1393/2007, modificado por RD 861/2010, de 2 de julio (EDL 2010/112803), disponen que el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de los títulos universitarios oficiales de Grado o Máster, respectivamente, que habiliten para el ejercicio de las actividades profesionales reguladas en España, que deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable.
Asimismo, el apartado 2º del citado art. 12.9 en su redacción dada por el RD 861/2010 establece que hasta la aprobación de la Ley de servicios profesionales, excepcionalmente, y sólo en aquellos supuestos en que la normativa comunitaria imponga especiales exigencias de formación, el Gobierno podrá establecer las condiciones a las que se refiere el párrafo anterior, aun cuando el correspondiente título de Grado no habilite para el ejercicio profesional de que se trate, pero constituya requisito de acceso al título de Máster que, en su caso, se haya determinado como habilitante.
Este aspecto resulta esencial para entender la solución que se propone contrastando la jurisprudencia del TC, sobre la colegiación de los funcionarios, y la senda marcada por el TS desvinculando las titulaciones que habilitan para acceder al empleo público de las que habilitan para el ejercicio profesional.
Quizá sirva un ejemplo para ilustrar la complejidad de lo indicado. Así para el ejercicio de la profesión de arquitecto, por ejemplo, se requiere de Master universitario, como estableció la Resolución de 28 de julio de 2010, de la Secretaría General de Universidades, por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 23 de julio de 2010, por el que se establecen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de Arquitecto (EDL 2010/144475).
En la actualidad y siguiendo con el ejemplo anterior, habría que atender a lo dispuesto en el RD 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado (EDL 2014/196045).
Por ello, a modo de resumen y como se ha indicado, la bases de la convocatoria, en concordancia con lo que refleje la respectiva RPT, deberán indicar los títulos habilitantes con carácter general haciendo una referencia a que serán títulos exigibles aquellos que habiliten para el ejercicio profesional verificado en los términos exigidos en el RD 1393/2007 ya citado, y su normativa de desarrollo.
Una dificultad añadida a este panorama, ya complicado de por sí, resulta la Sentencia del TS de 9 de marzo de 2016 (EDJ 2016/38989) al indicar que “en el caso aquí enjuiciado ni los actos administrativos objeto de impugnación, ni la Administración demandada en la instancia, han invocado una norma con rango de ley que establezca la necesidad de un titulo distinto al de Graduado para el ejercicio profesional que conlleva la plaza a la que estaba referido el proceso selectivo litigioso”. Como se puede observar, no parece servir lo indicado en el art. 12.9 RD 1393/2007.
Lo que plantea la referida sentencia, si bien resuelve la cuestión de las titulaciones de acceso, genera un problema de grueso calibre en cuanto al ejercicio de las profesiones reguladas. En síntesis, el Tribunal indica que en la medida en que no exista una norma, con rango de ley, que ordene las titulaciones no puede exigirse master siendo suficiente con el grado, norma que, además, debe ser la que ordene el acceso a las titulaciones y no cualquier otra norma. El problema es que esto supone desconocer la actual normativa sobre la materia, como ha quedado visto con el ejemplo anterior.
Del citado problema el TS sale al paso indicando que la administración puede exigir titulaciones distintas de las que se exigirían en la empresa privada para el desempeño de las mismas funciones. Así, indica que:
“Debe señalarse también, como complemento de lo que antecede, que hay diferencias entre el ejercicio profesional en el ámbito privado y el que es inherente al desempeño de la función pública, por lo que pueden ser diferentes las exigencias de titulación dispuestas para esas dos distintas modalidades de ejercicio profesional. Y así es desde el momento en que para el ejercicio funcionarial no basta con la ostentación de una titulación académica, pues se exige adicionalmente la superación de unas pruebas y procedimientos selectivos dirigidos a justificar que se poseen con un elevado nivel de exigencia los conocimientos teóricos y las destrezas prácticas que son necesarios para la actividad profesional a que esté referido el puesto funcionarial de que se trate.”
Este asunto parece, en principio, difícilmente compatible con las normas sobre colegios profesionales que requieren titulaciones específicas para su ingreso y que, a mayor abundamiento, están vedadas a las normas de empleo público debiendo solventarse desde las normas sobre colegios profesionales. Así SSTC 3/2013 (EDJ 2013/1088), 46/2013 (EDJ 2013/29090), 50/2013 (EDJ 2013/29011), 63/2013 (EDJ 2013/37044), 89/2013 (EDJ 2013/59818), 123/2013 (EDJ 2013/101265), 201/2013 (EDJ 2013/252266) y 150/2014 (EDJ 2014/181123).
A modo de resumen, el FJ 4º de la sentencia de 2 de noviembre de 2015 del TC (EDJ 2015/226530) zanja la cuestión indicando que esta materia pertenece a las normas sobre colegios profesionales y no a las de función pública.
En efecto, en tal FJ 4º se indica:
“Pues bien, sobre el encuadramiento material de una norma semejante a la ahora cuestionada ya se pronunció este Tribunal en las SSTC 3/2013, de 17 de enero, y 50/2013, de 28 de febrero, cuya doctrina y conclusiones son de plena aplicación al presente supuesto. En ellas afirmamos que la excepción de la colegiación forzosa para los funcionarios y el personal estatutario y laboral que realizan su actividad profesional al servicio exclusivo de las Administraciones autonómicas es "una excepción a una regla general que sirve como elemento definitorio de la institución colegial a la que se pertenece en razón de la actividad profesional que se realiza. Por ello debe quedar encuadrado en el título competencial al que responde dicha normativa, es decir, el de colegios profesionales". En consecuencia, rechazamos el encuadramiento material propuesto alternativamente por la entidad demandada: "el título competencial sobre función pública debe considerarse meramente incidental, no sólo porque, como es jurisprudencia de este Tribunal, debe primar la regla competencial específica sobre la más genérica (SSTC 87/1987, de 2 de junio, FJ 2; 152/2003, de 17 de julio FJ 7, y 212/2005, de 21 de julio, FJ 3, entre otras) -si bien a este criterio no se le puede atribuir un valor absoluto (SSTC 197/1996, de 28 de noviembre, FJ 4; y 14/2004, de 13 de febrero, FJ 5)-, sino también porque el título de función pública solo sería de aplicación preferente en el caso de los colegios profesionales integrados exclusivamente por funcionarios públicos o por quienes ejercen funciones públicas", lo que no ocurre en este supuesto (SSTC 3/2013, FJ 5, y 50/2013, FJ 4).”
Con ello se puede dar la paradoja, al menos en el plano teórico, combinando ambas líneas jurisprudenciales de que un grado en arquitectura, por ejemplo, podría servir para acceder al empleo público ejecutando en su ámbito competencial aquellas funciones que en el mercado requerían master, titulo necesario, además, para ingresar en el colegio profesional y siendo adoleciendo el empleado público de titulación para acceder al colegio profesional, de pertenencia obligatoria para los empleados públicos, como indica la jurisprudencia constitucional referida anteriormente.
Obviamente, esta situación resulta absurda y debemos apostar por una solución integradora, respetando y conciliando las líneas marcadas por ambos tribunales.
Así se propone, conjugando ambas líneas jurisprudenciales la siguiente solución. La administración, tal y como sostiene el TS, debe exigir el grado para el acceso, salvo que una ley imponga el master. Dicho lo anterior si se trata de profesiones reguladas, es decir, aquellas para cuyo ejercicio profesional se requiera colegiación que no excluya a los empleados públicos, deberá, como indica el TC requerir la titulación que el Colegio respectivo exija para su ingreso.
En todo caso, la normativa española deberá atender a lo indicado en la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (EDL 2005/152957).
Con ello la RPT deberá perfilar las funciones del puesto y de conformidad con estas determinar la titulación exigible. Si la profesión es regulada esta determinará la titulación que se requiera. En todo caso problemática y recursos se vislumbran en el horizonte en tanto estas cuestiones queden despejadas en firme.
B) Subgrupo A2
El TREBEP exige para el acceso al Grupo A, Subgrupo A2, estar en posesión del título de Diplomado Universitario, Ingeniero Técnico, Arquitecto Técnico o el título de Grado.
En este subgrupo la dificultad trae su origen en cuanto que el extinto Grupo de clasificación B, al que anteriormente pertenecía la subescala de gestión de Administración General, queda integrado en el nuevo Subgrupo A2, pero las titulaciones universitarias exigidas para el acceso a dicho Grupo B han desaparecido tras la entrada en vigor de la LOU y del RD 1393/2007, con lo que ahora hay un único Grupo de titulación en el nuevo Grupo A de clasificación profesional que es el título universitario de grado previsto en el artículo 37 de la LOU, que será el exigible.
La cuestión se complica todavía más en cuanto que el apartado 3º de la Disp. Trans. 3ª TREBEP permite a los funcionarios del Subgrupo C1 promocionar al Grupo A sin necesidad que pasar por el nuevo Grupo B, remitiendo a lo establecido en el artículo 18 del TREBEP, en relación con la promoción interna de los funcionarios de carrera, cuyo apartado 2º, a su vez, requiere, la necesidad de “…tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo…”.
Respecto al criterio de los Tribunales sobre la adecuación al sistema universitario conforme a las determinaciones del TREBEP, es de destacar la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 5 de noviembre de 2009 (EDJ 2009/261693) en la que analiza el impacto de las titulaciones de Bolonia, señalando que en el proceso de integración de grupos de titulación previsto en el EBEP (hoy TREBEP) los Diplomados, Arquitectos Técnicos e Ingenieros Técnicos quedan equiparados a los actuales Licenciados, Arquitectos e Ingenieros bajo la única titulación de Grado, por lo que no pueden ser discriminados a la hora de acceder a cuerpos o escalas, y resuelve la cuestión de forma clara y precisa, señalando al respecto:
“La falta de equiparación académica de la titulación de Doctor, Licenciado, Ingeniero o Arquitecto con respecto de la titulación de Diplomado, Ingeniero Técnico y Arquitecto Técnico no ha desaparecido por la creación de la nueva estructura de las titulaciones académicas oficiales ni tampoco se ha establecido la equiparación automática de las extintas titulaciones ya cursadas a Grado, de tal manera que no queda vetada la participación en el proceso selectivo que nos ocupa de todos los Diplomados, Ingenieros Técnicos y Arquitectos Técnicos, siempre que obtengan los correspondientes títulos de Grado superando en su caso los créditos que sean necesarios.”
Este último inciso refiere a que tales títulos no sirven, sin conversión al grado, para acceder al subgrupo A1.
De ello se deduce que serán títulos habilitantes
- Diplomados, Ingenieros Técnicos, Arquitectos Técnicos, etc.
- Los correspondientes títulos de Grado.
- Igualmente, en la actualidad, será título habilitante para el acceso al Subgrupo A2 el certificado que acredite los tres primeros cursos de una Licenciatura o el primer ciclo siempre que contenga una carga lectiva mínima de 180 créditos. Este supuesto se refiere siempre a estudios no regulados por el Plan de Bolonia.
En todo caso, valga lo indicado para la escala de administración especial en el apartado anterior, respecto de los títulos habilitantes y las profesiones reguladas.
C) Grupo B
Se exigirá estar en posesión del título de técnico superior de formación profesional.
El nuevo Grupo B no se toma en consideración, al hacer la integración automática y transitoria en la tabla de equivalencias y se ratifica cuando la propia norma (Disp. Trans. 3ª.3) regula la promoción, sin pasar por el nuevo Grupo B, del Subgrupo C1 al Grupo A.
Esta integración automática no es aplicable al nuevo Grupo B, que queda reservada a quienes estén en posesión del Título de Técnico Superior, por no existir en los Grupos de clasificación anteriores al EBEP uno equivalente, según la interpretación dada al precepto estatutario por la Secretaría General para la Administración Pública en sus Instrucciones de 5 de junio de 2007, para la aplicación del EBEP a la Administración General del Estado y sus Organismos Autónomos, publicadas por Resolución de 21 de junio 2007 (EDL 2007/41812).
La creación y reserva del nuevo Grupo B no es de común aplicación a todos los integrantes del anterior Grupo C, sino únicamente a aquellos que, en la Formación Profesional, ostenten la titulación de Técnico Superior, de conformidad con la legislación específica.
Y así resulta, de la enmienda 537, presentada en el trámite parlamentario que condujo a la aprobación como Ley del EBEP, en la que se hacía referencia a que:
“Se incluye un nuevo Grupo B que da cabida a una Titulación (Técnico Superior) de gran importancia estratégica, tanto para el sistema educativo, como para el productivo y que, sin embargo, ha sido hasta ahora ignorado en el acceso a la función pública. Se opta por darle tratamiento de grupo independiente, pues se trata de formación superior (subsiguiente a la secundaria), aunque de naturaleza no universitaria.”
De conformidad con ello y fundamentalmente para la escala de administración especial, no debe la administración continuar exigiendo titulación del grupo A, subgrupos A1 o A2, cuando existan titulaciones específicas en la materia que correspondiendo a este grupo B puedan desempeñar las funciones del puesto. De modo particular será, nuevamente, en la RPT donde deberán fijarse las funciones a desempeñar debiendo establecerse de modo nítido las mismas para evitar discriminaciones injustificadas por razón de la titulación.
En tal sentido hay que recordar la amplia variedad de titulaciones específicas que deberán ser reconocidas en la RPT sin que se pueda exigir titulaciones genéricas que puedan excluir a estos títulos específicos. Así y a mero título de ejemplo, podemos traer a colación el RD 779/2013, de 11 de octubre, por el que se establece el título de Técnico Superior en Promoción de Igualdad de Género y se fijan sus enseñanzas mínimas (EDL 2013/215122), RD 1074/2012, de 13 de julio, por el que se establece el título de Técnico Superior en Integración Social y se fijan sus enseñanzas mínimas (EDL 2012/165535), RD 384/2011, de 18 de marzo, por el que se establece el título de Técnico Superior en Educación y Control Ambiental y se fijan sus enseñanzas mínimas (EDL 2011/22325), o RD 1262/1997, de 24 de julio, por el que se establece el currículo del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico superior en Animación de Actividades Físicas y Deportivas (EDL 1997/24490).
Por tanto, podrán acceder quienes ostenten dichas titulaciones y aquellas personas que ostenten titulaciones que, en desarrollo del TREBEP, hayan sido integradas como equivalentes por la administración educativa competente, estatal o autonómica.
IV. Acceso al empleo público sin titulación superior
Sin ser objeto del presente artículo no puede dejar de hacerse una referencia al resto de subgrupos en los que se divide la función pública para su acceso cuanto menos para dar una visión global de la cuestión.
A) Subgrupo C1
El título de bachiller o técnico, incluido el anterior bachillerato universitario polivalente así como la formación profesional de segundo grado. Sin perjuicio de las exenciones de titulación que pudiera establecerse en las normas legales o reglamentarias que regulen los procedimientos de promoción interna.
B) Subgrupo C2
El título de graduado en Educación Secundaria Obligatoria o el de Educación General Básica, así como el título de formación profesional en primer grado. Sin perjuicio de las exenciones de titulación que pudiera establecerse en las normas legales o reglamentarias que regulen los procedimientos de promoción interna.
C) Agrupaciones profesionales
Finalmente, para las agrupaciones profesionales funcionariales no se exige estar en posesión de ninguna de las titulaciones previstas en el sistema educativo. A este personal se le permitirá el acceso la promoción interna en los términos previstos en el propio TREBEP; así lo indica su Disp. Trans. 6ª.
V. Principio de especialidad de las titulaciones
Finalmente, queda una cuestión a tratar, que es la referida a la validez, o no, de titulaciones superiores a las exigidas para el acceso a cada grupo. En este sentido debe indicarse que serán aceptables siempre que comprendan los conocimientos exigidos en las inferiores de tal modo que no estén separadas por especificidades que las singularicen.
A estos efectos, se ha distinguido entre título superior y titulación específica. Tener un título superior al exigido no es causa de exclusión ya que ello vulneraría el principio de igualdad, pero sí procede la exclusión cuando se requiere un título profesional específico porque ello no discrimina a los titulados superiores sino que se trata de una aplicación racional del principio de división del trabajo (STS de 6 de febrero de 1987; EDJ 1987/979).
También ha declarado el Alto Tribunal que es correcta la exclusión de un concursante que no tenía el título específico exigido en la convocatoria aunque estaba en posesión de otro de naturaleza superior, en la convocatoria se exigía además del título de Graduado Escolar o equivalente, el Diploma de Auxiliar de Oficina de Farmacia, expedido por el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, diploma del que la actora carecía (STS de 27 de diciembre de 1991; EDJ 1991/12352).
Por último, debe indicarse que el TS ha declarado que la equivalencia entre titulaciones no es algo que pueda establecer ni la administración ni el propio tribunal a base de realizar por sí mismo comparación de los requisitos para su respectiva obtención, sino que es un dato que, en su caso, debe estar normativamente establecido (STS de 28 de marzo de 1995; EDJ 1995/2153) por tanto será el aspirante quien, en caso de entender que su titulación le habilita para el acceso, quien deberá aportar la acreditación por parte de la administración competente en los términos fijados en el RD 1393/2007, de 29 de octubre.
VI. A modo de conclusión
Como he puesto de manifiesto, el sistema de titulaciones y el acceso al empleo público tras el establecimiento de un espacio europeo de titulaciones superiores arroja luces y sombras.
El hecho de seguir ocultándonos tras las expresiones de equivalencias no nos servirá cuando al intentar eludir el problema nos enfrentemos a recursos de colegios profesionales con intereses contrapuestos. Antes o después deberemos pronunciarnos. Sirva, pues, el presente para intentar aportar alguna solución.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", el 1 de marzo de 2017.
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