RESUMEN
En fecha 23 de noviembre de 2022, el Tribunal Supremo del Reino Unido ha dictado una sentencia en la que afirma que el Parlamento escocés carece de competencia para legislar sobre la celebración de un referéndum que tenga por objeto la independencia de Escocia. Para motivar dicha decisión, la Corte judicial analiza el procedimiento utilizado, fija el alcance del derecho a la libre determinación y aborda los pronunciamientos adoptados en otros asuntos como Quebec o Kosovo.
ABSTRACT
On 23 November 2022, the Supreme Court of the United Kingdom ruled that the Scottish Parliament lacks the power to legislate on the holding of a referendum on Scottish independence. In support of this decision, the court decision analyses the procedure chosen, sets out the scope of the right to self-determination and explains the pronouncements made in other cases such as Quebec and Kosovo.
PALABRAS CLAVE
Principio de lealtad constitucional, autonomía, entes territoriales, referéndum, unidad, soberanía, principio de libre determinación, separación de poderes.
KEY WORDS
Principle of constitutional loyalty, autonomy, territorial entities, referendum, unity, sovereignty, principle of self-determination, separation of powers.
1. Introducción. Lealtad constitucional y referéndums
El principio de lealtad constitucional hunde sus raíces en la Europa del despotismo ilustrado en el siglo XVIII; si bien, fue el canciller Bismarck quien lo concibió como un principio de fidelidad o lealtad federal de los distintos príncipes de los diferentes Estados tras la unificación y la creación del II Reich y la aprobación de la Constitución del Imperio Alemán en 1871. Se trataba de una fórmula que permitía frenar el particularismo de los Estados Miembros (22 reinos y principados con 3 ciudades libres) en aras a una unidad más amplia a la que pertenecían, mitigando simultáneamente la hegemonía de Prusia.
Tras la evolución propia del paso del tiempo, se produce su constitucionalización gracias a la obra de Smend, quien lo configura como un principio constitucional no escrito, lo que explica que la Ley Fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949 no lo hubiera acuñado expresamente. No obstante, ello no ha sido ningún óbice para su aplicación y hoy en día, el principio de lealtad constitucional tiene plena vigencia. De hecho, el Tribunal Constitucional alemán lo ha reconocido en diferentes sentencias desde 1952.
En nuestro Estado, el principio de lealtad constitucional tiene su reconocimiento implícito en el marco del art.2 CE -EDL 1978/3879- que alude al principio de autonomía, unidad y solidaridad. Nuestro Tribunal Constitucional se ha referido a él en varias ocasiones, aunque sin efectuar un desarrollo exhaustivo. En concreto, recientemente con ocasión de los múltiples recursos de amparo presentados por los condenados por el delito de sedición en los acontecimientos ocurridos en el referéndum de Cataluña el 1 de octubre de 2017, se hace mención al principio de lealtad institucional mutua que debe primar en las relaciones entre la Generalidad de Cataluña y el Estado según lo dispuesto en el propio Estatuto de Cataluña (STC 46/2022, 47/2022 de 24 marzo -EDJ 2022/553939-, STC 45/2022 -EDJ 2022/539111-, 25/2022 de 23 marzo -EDJ 2022/515727-, …).
Más explícita resulta la STC 42/2014, de 25 marzo -EDJ 2014/32299-, a propósito de la Resolución del Parlamento de Cataluña 5/X de 23 de enero de 2013 por la que se aprueba la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña que llega a señalar que el deber de lealtad se traduce en un “deber de auxilio recíproco”, de “recíproco apoyo y mutua lealtad”, “concreción, a su vez del más amplio deber de fidelidad a la Constitución” (STC 247/2007, de 12 diciembre -EDJ 2007/222561-, FJ 4) por parte de los poderes públicos.
No obstante, es preciso señalar que este principio de lealtad constitucional es concebido con una relevancia de orden diferente e incluso inferior a los otros principios constitucionales del art.2 CE -EDL 1978/3879- relacionados con el Estado autonómico: unidad, autonomía y solidaridad.
De cualquier forma, la STC 25/1981, de 14 de julio -EDJ 1981/25- menciona que el principio de lealtad constitucional requiere que las decisiones tomadas por todos los entes territoriales, y en especial, por el Estado y por las Comunidades Autónomas, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses generales y que, en consecuencia, no se tomen decisiones que puedan menoscabar o perturbar dichos intereses, de modo que esta orientación sea tenida en cuenta, incluso, al gestionar los intereses propios. En suma, la lealtad constitucional debe presidir “las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada (STC 239/2002 -EDJ 2002/53567-, FJ 11)” (STC 13/2007, de 18 de enero -EDJ 2007/957-, FJ 7).
Y es que, en el fondo, el principio de lealtad institucional forma parte de la argamasa que permite aunar el principio de autonomía con el principio de unidad. Llegados a este punto, resulta imprescindible recordar el contenido de la sentencia de 2 de febrero de 1981 del Tribunal Constitucional para comprender la transcendencia del principio de unidad y los límites del Estado autonómico en los que opera este principio de fidelidad.
“Ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado, En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución.”
Pues bien, en el marco de un principio comúnmente aceptado de rango constitucional como es el principio de lealtad constitucional y con las precauciones que siempre impone el estudio del Derecho comparado, debemos traer a colación la sentencia que el Tribunal Supremo de Reino Unido ha dictado en fecha 23 de noviembre de 2022, en relación con la petición de un segundo referéndum sobre la independencia de Escocia.
La lectura de la sentencia nos puede evocar ciertos paralelismos con nuestra más reciente experiencia constitucional y los desafíos legales a los que se ha enfrentado nuestro Estado de Derecho, de aquí que abordar la forma en la que han operado las relaciones institucionales y el principio de separación de poderes en el Reino Unido ante el conflicto escocés se revela de sumo interés.
Desde hace años, se ha puesto de manifiesto un envolvente debate en torno al contenido y aplicación de conceptos básicos como la legitimidad democrática, la soberanía nacional, la supremacía legal, la lealtad constitucional, la unidad territorial… y se ha acabado involucrando a la ciudadanía en la toma de decisiones transcendentales a través de diferentes modalidades de referéndums.
El Reino Unido no ha sido una excepción. La figura del referéndum ha sido comúnmente aceptada por el sistema político británico, lo que demuestra la práctica reciente con la celebración de sucesivos referéndums en territorios como Escocia y Gales en 1979 y 1988; en Irlanda del Norte en 1997; Gales en 2011 y Escocia en 2014. Además, debemos mencionar tres referéndums a nivel nacional, uno relacionado con el sistema de elección y dos referidos a la relación con Europa (1975 y 2016).
El principio de lealtad constitucional hunde sus raíces en la Europa del despotismo ilustrado en el siglo XVIII; si bien, fue el canciller Bismarck quien lo concibió como un principio de fidelidad o lealtad federal de los distintos príncipes de los diferentes Estados tras la unificación y la creación del II Reich y la aprobación de la Constitución del Imperio Alemán en 1871. Se trataba de una fórmula que permitía frenar el particularismo de los Estados Miembros (22 reinos y principados con 3 ciudades libres) en aras a una unidad más amplia a la que pertenecían, mitigando simultáneamente la hegemonía de Prusia.
2. Antecedentes de la decisión adoptada
Antes de analizar el fondo del asunto, conviene hacer una breve referencia a los antecedentes históricos. Desde 2007, el Partido Nacionalistas Escocés, que está comprometido con la independencia de Escocia, accede y forma el Gobierno escocés. Iniciadas conversaciones sobre el futuro de Escocia y firmado el Acuerdo de Edimburgo en fecha 15 de octubre de 2012, los gobiernos de Escocia y Reino Unido llegaron a un acuerdo para la celebración de un referéndum en torno a la independencia de Escocia. En consecuencia, en 2013, se dictó una Orden amparada en la sección 30 de la Ley de Escocia de 1988 para permitir que el Parlamento escocés legislara la celebración de un referéndum sobre la independencia de su territorio del Reino Unido.
Como consecuencia de esta habilitación a través de una Orden de la sección 30, el Parlamento escocés dictó dos leyes: por un lado, la Ley 9011 del Referéndum de la Independencia Escocesa que acogió la posibilidad de voto a los jóvenes de 16 y 17 años y por otro, la Ley 1903.
Una vez que se aprobó la legislación oportuna para regular todos los aspectos y detalles asociados a la consulta popular, incluidas las diferentes consecuencias que podrían derivarse del resultado final, el referéndum sobre la independencia de Escocia se celebró el 18 de septiembre de 2014 y el pueblo escocés voto por 55% a 45% permanecer en el Reino Unido.
Para una mejor comprensión, se debe aclarar que a grandes rasgos una Orden de la sección 30 es un instrumento que permite extender la inicial competencia del Parlamento escocés prevista en la Ley de 1988 a otra nueva materia. Las alteraciones pueden ser temporales o permanentes. Dicha Orden puede ser iniciada por los gobiernos escocés o del Reino Unido, aunque requiere de cualquier forma el consentimiento de la Cámara de los Comunes, la Cámara de los Lores y el Parlamento Escocés antes de convertirse en ley. En el referéndum de 2014, se dictó, por tanto, una Orden expresa de la sección 30 para modificar la Ley de Escocia de 1988 y gracias a esta habilitación, el Parlamento escocés aprobó la ley para el desarrollo de un referéndum de independencia en su territorio.
En 2016, el Partido Nacionalista Escocés manifestó con ocasión del Brexit, que la eliminación de Escocia de la UE en contra de la voluntad de los escoceses, que recordemos había votado a favor de mantenerse en la Unión Europea, justificaba una segunda votación sobre la independencia de Escocia.
En marzo de 2017, el Gobierno escocés solicitó una nueva Orden de la sección 30 para legislar un segundo referéndum de independencia, pero el Gobierno del Reino Unido esta vez, se negó. Entre otras declaraciones, Teresa May llegó a afirmar que en un momento en el que se estaban negociando las condiciones de salida del conjunto del Reino Unido de la Unión Europea, Escocia no podía pretender quedarse al margen.
De lo expuesto anteriormente, se debe poner de manifiesto que la legalidad del referéndum del año 2014 no planteó problemas en aquel momento gracias al acuerdo que habían suscritos ambos gobiernos para respetar los resultados de la votación. En consecuencia, no fue necesario dar una respuesta al debate que ya había surgido, sobre si era necesario realmente una Orden de la sección 30 para convocar un referéndum de independencia o si, por el contrario, el Gobierno escocés podía legislar al respecto al no tratarse de una materia reservada a Westminster.
3. Celebración de la audiencia pública
En el presente procedimiento, la posición del Gobierno escocés se entraba en afirmar que no era necesaria una Orden de la sección 30, si bien, reconocía que en 2013 había sido políticamente conveniente ya que eliminó cualquier amenaza de legalidad. Los tres argumentos a favor de legislar la convocatoria de un referéndum sobre la independencia de escocia, sin necesidad de una Orden de la Sección 30 se centraban: primero, en el deber de cumplir con el compromiso que manifestó el partido en su programa y que había sido aprobado al haber sido elegido; segundo, el derecho a la autodeterminación del pueblo escocés y tercero, la tradición constitucional de Escocia. Especialmente, se hacía hincapié en que era constitucionalmente impropio que el Gobierno del Reino Unido tratase de evitar que una administración descentralizada implementase un compromiso manifestado expresamente y para el que había sido elegido para gobernar.
Por el contrario, el Abogado General del Reino Unido sostenía que las cuestiones planteadas en la consulta eran de carácter político y que el Tribunal debía refutar responder a cuestiones abstractas y prematuras. Negaba que el Parlamento escocés ostentase competencia para apoyar o rechazar la independencia, pues era una materia que no sólo afectaba a ese territorio sino al conjunto del Reino Unido.
¿Tiene el Parlamento escocés facultades para legislar sobre la celebración de un referéndum acerca de la independencia de Escocia? Esta es la pregunta a la que trata de dar respuesta la Corte Suprema inglesa.
El interés que suscitó el asunto y la transcendencia de la decisión obligó al presidente Lord Reed a tomar la palabra al inicio de la celebración de la primera audiencia en fecha 11 de octubre de 2022 y dirigirse al público con el objeto de efectuar unas aclaraciones previas al desarrollo del proceso y al dictado de la sentencia, pues según manifiesta el presidente, la Corte era consciente de que a través de la transmisión televisiva estaba siguiendo el proceso una colectividad de personas que no estaba familiarizada con el funcionamiento del Tribunal, ni con el tipo de procedimiento que allí se iba a discutir.
En concreto, efectúa cuatro matizaciones. En primer lugar, comienza explicando que ese Tribunal era la Corte Suprema de todo el Reino Unido, lo que incluía también a Escocía y que las normas debían aplicarse por igual en todo el territorio nacional.
En segundo lugar, explica que nos encontramos ante un procedimiento particular (cuestión u orden de devolución), en cuanto señala que en determinadas circunstancias como es el caso, Lord Advocate (el alto funcionario del Gobierno Escocés) puede elevar una pregunta legal al Tribunal Supremo. No obstante, el Abogado General del Gobierno del Reino Unido se ha opuesto a la utilización de esta vía, por lo que la Corte Suprema no puede entrar en el fondo de la cuestión sin decidir previamente si Lord Advocate está habilitado realmente para presentar una cuestión de esta naturaleza.
Más importante, resulta la tercera matización, pues el presidente aclara expresamente que a pesar del contexto político al que hace referencia el dilema que se plantea ante el Tribunal Supremo, el órgano judicial deberá responder a la pregunta limitándose a analizar las cuestiones técnicas legales y aplicando para ello los principios existentes en el ordenamiento.
Por último, se disculpa por el retraso en el dictado de la futura sentencia que calcula a priori como de varios meses, pues entendía que la audiencia pública era sólo la “punta del iceberg” y la Corte debía examinar más de 8.000 páginas.
No obstante, se debe poner de manifiesto que el Tribunal Supremo dictaría finalmente la sentencia en fecha 23 de noviembre de 2022, esto es, apenas, un mes después, pues como explicará nuevamente el Presidente en el momento de la lectura del veredicto, la resolución del asunto resultó una tarea más sencilla de lo que inicialmente se esperaba.
Efectuadas estas consideraciones previas, la sentencia aborda tres cuestiones diferentes: en primer lugar, si la pregunta remitida por Lord Avocate es una “cuestión de devolución” que entra en el marco de su competencia, de modo que puede dirigirse al Tribunal Supremo con el objeto de obtener una respuesta; en segundo lugar y sólo en caso de respuesta afirmativa a la anterior pregunta, el Tribunal se plantea si debe aceptar el planteamiento o rechazarlo ad limine la cuestión sin entrar en el fondo del asunto. Por último, y de entender que debe aceptar la cuestión y no rechazarla, debe responder al núcleo del debate que supone decidir si el Parlamento escocés tiene o no realmente facultades para legislar sobre la celebración de un referéndum acerca de la independencia de Escocia.
4. Sentencia
A las 9:45 del miércoles 23 de noviembre de 2022, el Tribunal Supremo dicta sentencia. De nuevo, el presidente toma la palabra para explicar que el caso no planteaba dudas sobre la respuesta y en un fallo unánime da respuesta a las tres cuestiones planteadas:
Primero, ¿es la pregunta referida por Lord Advocate un “asunto o cuestión de devolución”?
Segundo, incluso si se tratase de un asunto de devolución ¿debería el Tribunal aceptar en el ejercicio de su facultad discrecional?
Tercero, ¿tiene el Parlamento escocés facultades para legislar sobre la celebración de un referéndum sobre la independencia de Escocia?
A propósito de la primera pregunta, el Tribunal Supremo concluye que el término de “asunto de devolución” se define en el párrafo 1 del Anexo 6 de la Ley de Escocia y que, dentro de las distintas posibilidades que existen para elevar una pregunta, el apartado 1.f menciona expresamente que se trate de dudas relacionadas con asuntos reservados, entendiendo como tales entre otros los que se refieren a la Unión del Reino Unido o a la competencia del Parlamento británico.
Esto es, un asunto de devolución es una pregunta que puede ser remitida al Tribunal Supremo por Lord Advocate sobre una materia que le genere dudas, siempre y cuando se trate de asuntos que no son objeto de ningún procedimiento judicial en marcha. Dichas preguntas están limitadas a unas materias determinadas que aparecen definidas en el párrafo 34 del Anexo 6 de la Ley de Escocia de 1988.
Según el Tribunal Supremo, la cuestión remitida por Lord Advocate entraba dentro de las previsiones del apdo.f). Ahora bien, dicho precepto exige que dicha pregunta “surja en virtud de la Ley” y en el presente supuesto, la duda se presenta como consecuencia de la función de asesoramiento que le corresponde realizar. Sobre este extremo, la sentencia señala que la pregunta que plantea no depende de que Lord Advocate esté obligado necesariamente a responderla, y admite que pueda plantearse en el marco del asesoramiento que le corresponde efectuar al Gobierno escocés. En consecuencia, lo relevante es si el proyecto de ley que se pretende presentar para su tramitación estaría dentro de la competencia legislativa del Parlamento escoces y si la materia se refiere a un asunto reservado.
A grandes rasgos, la decisión judicial concluyó que la pregunta formulada por Lord Advocate surgía del contenido de la Ley de Escocia de 1998 y que en ocasiones se plantean dudas relacionadas con la competencia del Parlamento escocés que justifican la presentación de esta orden de devolución con carácter previo a la presentación de un proyecto de ley, sobre todo cuando se trata de materias cuyo conocimiento puede estar reservado a Westminster. En este sentido, la Corte apela a la responsabilidad que han demostrado los Oficiales de la ley en el ejercicio de esta potestad, pues a pesar de la función de asesoramiento de gobiernos que le es propia es la primera ocasión en la que un oficial de ley ha remitido una pregunta con respecto a un proyecto de ley propuesto. De este modo, no existen motivos para recelar de la utilización de esta vía.
Solventada la primera cuestión, ¿debe negarse el Tribunal a aceptar la cuestión de devolución?
Como precedente, debemos citar que el Tribunal Supremo se ha negado en dos ocasiones a decidir sobre cuestiones de devolución. En concreto, se trata de dos solicitudes planteadas por parte del Fiscal General de Irlanda del Norte. Entonces, la Corte Judicial se amparó en su discrecionalidad para no admitir las cuestiones de devolución, ya que entendía que esta vía procesal no era el procedimiento más adecuado para resolver el objeto controvertido. Esto es, reconoce que en determinadas circunstancias cuando las autoridades están involucradas en litigios ordinarios que se están dirimiendo en los tribunales no cabe la utilización de esta vía. Del mismo modo, no cabe plantear cuestiones teóricas de derecho desvinculadas de cualquier desarrollo fáctico.
En el presente supuesto, las circunstancias son calificadas como excepcionales, debido a que la cuestión de devolución que ha sido planteada por Lord Advocate se ha efectuado con el objeto de obtener una decisión autorizada sobre una cuestión de derecho que ha surgido y que resulta de una importancia práctica indiscutible, pues Lord Advocate debe aconsejar a los ministros sobre la tramitación del proyecto de ley. Ello supone que su consejo determinará si el proyecto de ley propuesto sobre la celebración de un referéndum de independencia se presenta o no, finalmente, ante al Parlamento escocés. La pregunta, por tanto, no es hipotética, académica o prematura. Al contrario, el Gobierno escocés tiene la intención de presentar este proyecto de ley en caso de que el Tribunal decida que no se relaciona con ninguno de los asuntos reservados a Westminster. En definitiva, no cabe duda para el Tribunal Supremo que la remisión de la orden de devolución persigue un evidente interés público.
Superados los óbices procesales, el cenit de la controversia se centra en dirimir si la legislación sobre un referéndum en Escocia es una materia reservada al Parlamento británico que queda fuera del ámbito del Parlamento Escocés. En lo que aquí interesa, son asuntos reservados entre otros: “La Unión de los Reinos de Escocia e Inglaterra” y “el Parlamento del Reino Unido”.
Para abordar el objeto controvertido, el Tribunal Supremo parte de dos premisas: la primera es que para delimitar si estamos ante un asunto reservado a Westminster no sólo se debe atender al propósito de la norma, sino también a sus efectos. En segundo lugar, el Tribunal exige una conexión directa con las materias reservadas.
En el presente supuesto, el propósito del proyecto de ley era celebrar un referéndum legal acerca de si Escocia debía convertirse en un país independiente, es decir, si se ponía fin a la Unión y soberanía del Parlamento del Reino Unido sobre Escocia. Desde esta perspectiva, el Tribunal no duda que, aunque el referéndum no fuese autoejecutable y no tuviera consecuencias jurídicas inmediatas, sería un evento político con importantes consecuencias, pues no se podría ignorar en ningún caso, ni una respuesta positiva o negativa como expresión de la opinión pública.
De hecho, en el asunto Miller, a propósito del Brexit, la Corte Suprema ya advirtió que el hecho de que el referéndum de 2016 no cambiara la ley de manera que permitía a los ministros retirar al Reino Unido de la Unión Europea sin legislación no significaba que el referéndum estuviese desprovisto de efectos, añadiendo que su fuerza era más política que legal.
En esta ocasión, la sentencia llega a señalar que:
“(…) Un referéndum legal sobre la cuestión prevista en el proyecto de ley sería sin duda un acontecimiento político importante, incluso si su resultado no tuviera consecuencias jurídicas inmediatas, e incluso, si el Gobierno del Reino Unido no se hubiera comprometido políticamente a actuar en consecuencia.
Un resultado claro, cualquiera que sea la respuesta a la pregunta, tendría la autoridad, en una constitución y una cultura política fundada en la democracia, de una expresión democrática de la opinión del electorado escocés. La expresión clara de su deseo de permanecer dentro del Reino Unido o buscar la secesión fortalecería o debilitaría la legitimidad democrática de la Unión, dependiendo de qué opinión prevaleciera, y apoyaría o socavaría las credenciales democráticas del movimiento independentista. En consecuencia, tendría importantes consecuencias políticas en relación con la Unión y el Parlamento del Reino Unido” [1].
Por tanto, el Tribunal afirma que el referéndum que se plantea atenta contra el principio de unidad y la competencia del Parlamento del Reino Unido y desde esta perspectiva, afecta a materias reservadas de las que el Parlamento Escocés carece de competencia.
Por otro lado, el Tribunal Supremo rechazó la aplicación al presente supuesto del derecho a la libre determinación. Esto es, se había alegado que el derecho a la libre determinación es un derecho fundamental e inalienable en el derecho internacional, lo que impone la obligación de efectuar una interpretación de la legislación interna compatible con este derecho.
A propósito de esta argumentación, la Corte niega tajantemente que el principio de autodeterminación del pueblo escocés se encuentre en juego en las presentes actuaciones, apoyándose en una decisión previa de la Corte Suprema de Canadá en relación con la petición de secesión de Quebec y de la Corte Internacional de Justicia en el caso Kosovo. [2].
En concreto, el alcance del principio de autodeterminación se obtiene del contenido de la sentencia de la Corte Suprema de Canadá en referencia a la secesión interesada por Quebec en 1998. Entonces, en un claro paralelismo con el conflicto aquí suscitado, el Gobernador remitió una serie de preguntas a la Corte Suprema canadiense entre las que incluía una en torno a si existía el derecho de Quebec a la libre determinación siguiendo el derecho internacional. El Tribunal Supremo canadiense concluyó que Canadá era un estado soberano e independiente que se comportaba de conformidad con el principio de igualdad de derechos y autodeterminación de los pueblos, y que, por tanto, poseía un gobierno que representaba a todo el pueblo perteneciente al territorio sin distinción. De modo que consideró que conforme las reglas constitucionales vigentes en Canadá, los quebequenses no se encontraban en una posición desventajosa dentro del ámbito de aplicación de la norma de derecho internacional.
El derecho internacional a la libre determinación sólo genera ese derecho en situaciones de excolonias, pueblos oprimidos como por ejemplo bajo ocupación militar extranjera o cuando un grupo definido se le niega un acceso significativo al gobierno para perseguir su desarrollo político, económico, social o cultural. En estas tres situaciones, sería exigible el derecho a libre determinación externa, pero estas circunstancias excepcionales no son aplicables a Quebec teniendo en cuenta el marco legal en el que se desenvuelve y las condiciones existentes. De no concurrir las circunstancias excepcionales antes expuestas, se debe esperar que los pueblos logren su autodeterminación dentro del marco de su Estado.
Esto es, un Estado cuyo gobierno representa a la totalidad del pueblo residente en su territorio, sobre la base del principio de igualdad y no discriminación, respetando los principios de libre determinación interna, tiene derecho a mantener su integridad territorial en virtud del derecho internacional y que, del mismo modo, dicha integridad sea reconocida por otros Estados. Quebec no alcanza el umbral de pueblo colonial, oprimido, ni se puede decir que los habitantes de Quebec se le haya negado un acceso significativo al gobierno para perseguir su desarrollo político, económico, cultural y social. En consecuencia, Quebec no disfruta de un derecho a la libre determinación en virtud del derecho internacional para llevar a cabo la secesión de Canadá de forma unilateral, sino que debe usar los cauces internos legales que ofrece el Estado.
A partir de la exposición de la decisión del Tribunal Canadiense, la Corte británica llega a la conclusión de que la situación de Escocia es equiparable a la de Quebec, por lo que las observaciones judiciales efectuadas en este caso le son plenamente aplicables.
Dicha posición es, además, coherente con la postura del Reino en la Corte Internacional de Justicia en el caso de Kosovo en la que se hacía hincapié en que el derecho internacional favorece la integridad territorial de los Estados a propósito de la solicitud de opinión consultiva emitida en fecha 17 de abril de 2009.
En definitiva, la Corte inglesa entiende que “el derecho internacional favorece la integridad territorial de los Estados. Fuera del contexto de la libre determinación, normalmente limitada a situaciones de tipo colonial o aquellas que involucran ocupación extranjera, no confiere ningún derecho a la secesión”.
Por último, rechaza que el reconocimiento a nivel internacional del principio de libre determinación suponga una herramienta interpretativa de la ley nacional. La Ley de Escocia diferencia aquellas competencias y poderes que le corresponde al Reino Unido en su conjunto de las que le corresponden a Escocia en particular, todo ello como parte de un acuerdo constitucional que supone un esquema cuidadosamente calibrado. Esto significa que la ley de Escocia debe interpretarse como cualquier otro estatuto sujeto a las reglas de interpretación establecidas por la propia Ley. Es improcedente aplicar cualquier presunción interpretativa con el fin de lograr un mayor o menor nivel de competencias. Niega infracción alguna en el principio de legalidad en este sentido.
5. Conclusiones
A raíz de lo expuesto, la sentencia concluye que el Proyecto de Ley de Referéndum de Independencia de Escocia que propone la pregunta: ¿Debería Escocía ser un país independiente? se relaciona con asuntos reservados de los que carece de competencia el Parlamento escocés al afectar a la Unión de los Reinos de Escocia e Inglaterra y al Parlamento del Reino Unido.
Tras el dictado de la sentencia, Nicola Sturgeon, primera ministra de Escocia, en un ejercicio de lealtad institucional y previa manifestación de su decepción por el contenido de la decisión judicial, añadió que:
Sin embargo, debemos tener claro hoy que la Corte Suprema no hace la ley, la interpreta y la aplica.
Si el acuerdo de devolución en la Ley de Escocia es inconsistente con cualquier noción razonable de democracia escocesa, como ahora se confirma que es el caso, es culpa de los legisladores de Westminster, no de los jueces de la Corte Suprema.
Lo que eso significa es que sin un acuerdo entre los gobiernos escocés y del Reino Unido para aprobar una Orden de la sección 30 o una Ley del Parlamento del Reino Unido para cambiar sus poderes, el Parlamento escocés no puede legislar para el referéndum que el pueblo de Escocia le ha ordenado.
Hasta aquí, la última decisión de un Tribunal Supremo en torno a las aspiraciones independentistas de una parte del territorio del Estado. No cabe duda de que la historia reciente está siendo marcada por una tendencia a interesar continuamente la celebración de referéndums para decidir sobre la independencia de determinadas regiones. Ahora bien, decía Cicerón que somos esclavos de la ley para poder ser libres y ciertamente, el ejercicio de la democracia debe efectuarse dentro del marco constitucional y siguiendo los procedimientos legalmente establecidos. Esto implica que el respeto de la Constitución y del conjunto de las fuentes legales que constituyen nuestro ordenamiento jurídico se presenta como indispensable para asegurar la legitimidad de aquello que se pretende. Lo contrario, implica volver como en 'El desierto de los tártaros' a la angustia de un mundo que ha perdido sus referencias y donde solo unos pocos se esmeran en mantener la vigilancia de la fortaleza, pero bajo la constante tentación de la deserción y el aislamiento.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en noviembre de 2023.
Notas:
1. Párrafo 81.
2. Procedimientos escritos en relación con la Resolución 63/2 de la Asamblea General de la ONU (A/RES/63/3) de 8 octubre de 2008.
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