I) Una premisa básica de partida: el acoso laboral como factor de riesgo psicosocial conculcador de derechos fundamentales amparado también por la normativa de prevención de riesgos laborales
El acoso laboral es una de las formas de violencia en el trabajo, pero por sus características y por algunas de sus consecuencias propias debe ser tenido en cuenta como una forma específica de riesgo laboral por afectar a la salud, con probabilidades altas de causar daños importantes, y a los derechos fundamentales del trabajador. De esta premisa básica se van a derivar importantes consecuencias prácticas a la hora de fijar la competencia del orden jurisdiccional social para conocer sobre la materia.
En efecto, los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Española (en adelante CE) -EDL 1978/3879 que se pueden ver violados por el acoso moral son, principalmente, la dignidad de la persona, como presupuesto básico de tales derechos, pero, también, su libertad personal, su integridad física y moral, su intimidad, su honor y, asimismo, otros valores, constitucionalmente protegidos, como son el de la salud laboral y el de la higiene en el trabajo. La CE art.15 proclama que «todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral», señalando el art.40.2 que los poderes públicos velarán por la seguridad e higiene en el trabajo. La persona que es víctima del mismo no solo sufre en el interior de su psiquis dañada por el ataque acosador, sino que, también, desmerece en la consideración que los demás, el grupo social o laboral, tienen de ella, por lo que el derecho al honor de la CE art.18 queda afectado.
La L 7/2007, de 12 abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, (EBEP) en el art.14.h) previene que los empleados públicos tienen derecho al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y moral.
En España, la introducción oficial de la relevancia de los factores psicosociales se hace a partir del RD 39/1997 regulador de los Servicios de Prevención -EDL 1997/22016-. En la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (en adelante LPRL) no se abordan riesgos específicos, pero establece de forma taxativa en su art.14 párrafo 2 -EDL 1995/16211 la obligación del empresario de «garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos, en el marco de sus responsabilidades, el empresario realizará la prevención de los riesgos laborales mediante la integración de la actividad preventiva en la empresa y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores, (...) en materia de plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de riesgos, información, consulta y participación y formación de los trabajadores, actuación en casos de emergencia y de riesgo grave e inminente».
En su consecuencia, el acoso, en cuanto manifestación de riesgo psicosocial, debe ser objeto de la prevención, manifestada en la identificación del mismo para posteriormente evitarlo, eliminarlo o reducirlo. A tal efecto el art.5.1 RD 39/1997, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención -EDL 1997/22016-, establece que «a partir de la información obtenida sobre la organización, características y complejidad del trabajo» se procederá a la determinación de los elementos peligrosos y a la identificación de los trabajadores expuestos a los mismos, valorando a continuación el riesgo en función de criterios objetivos de valoración, según los conocimientos técnicos existentes, o consensuados con los trabajadores, de manera que se pueda llegar a una conclusión sobre la necesidad de evitar o de controlar y reducir el riesgo.
II) Planteamiento de la cuestión y marco normativo: concentración en el orden social del conocimiento de las cuestiones laborales, entre empresarios y trabajadores, y de la protección social, seguridad social y desempleo, y de modo cuasi-integral de la prevención de riesgos laborales
Centra la cuestión debatida en este Foro determinar cuál es el orden jurisdiccional competente para conocer de las reclamaciones formuladas por funcionarios públicos contra otros funcionarios o cargos públicos, solicitando una indemnización de daños y perjuicios por actos de acoso de cualquier naturaleza (mobbing, acoso moral, sexual...) realizados durante la jornada y en el centro de trabajo.
El panorama legislativo sobre esta materia ha experimentado una clarificación significativa tras la L 36/2011, de 10 octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, (en adelante LRJS) -EDL 2011/222121 que ha profundizado y dado mayor sentido a la previsión contenida en el art.9.5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ) -EDL 1985/8754 que atribuye a los órganos de la jurisdicción social el conocimiento de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral.
En este sentido el punto III del Preámbulo de la LRJS -EDL 2011/222121 advierte, ya de entrada, no sin fundamento, atendiendo a la mayor especialización y conocimiento más completo de la materia social, es uno de sus objetivos convertir el orden social «en el garante del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, aun cuando no se hayan derivado daños concretos por tales incumplimientos. (...) Esta asignación de competencias se efectúa con carácter pleno, incluyendo a los funcionarios o personal estatutario, quienes deberán plantear, en su caso, sus reclamaciones ante el orden jurisdiccional social en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial o estatutaria o laboral».
En coherencia con tal declaración de principios la LRJS art.2.e) -EDL 2011/222121 atribuye a los órganos de la jurisdicción social el conocimiento para resolver en aquellas cuestiones litigiosas que se promuevan «Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral».
El orden social es competente para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, tanto frente al empresario como frente a otros sujetos obligados legal o convencionalmente, así como para conocer de la impugnación de las actuaciones de las Administraciones públicas en dicha materia respecto de todos sus empleados, bien sean éstos funcionarios, personal estatutario de los servicios de salud o personal laboral, que podrán ejercer sus acciones, a estos fines, en igualdad de condiciones con los trabajadores por cuenta ajena, incluida la reclamación de responsabilidad derivada de los daños sufridos como consecuencia del incumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales que forma parte de la relación funcionarial, estatutaria o laboral; y siempre sin perjuicio de las competencias plenas de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones.
La LRJS art.2.e) -EDL 2011/222121-, como ha comentado autorizada doctrina, (Martín Jiménez) es absolutamente novedoso y pretende unificar a favor del orden social la competencia en materia de prevención de riesgos laborales.
Repárese en varios aspectos:
La competencia se atribuye en materia de obligaciones legales y convencionales, lo que permite excluir otras de dudosa naturaleza y calificación (normas jurídico-técnicas) aunque no con claridad las de rango infralegal de origen no convencional (reglamentos) en tanto complementan las Leyes.
La competencia incluye pero no se limita a las reclamaciones de daños y perjuicios, puesto que el cumplimiento de la obligación supone el incumplimiento objetivo de un deber, sin necesidad de que acontezcan resultados concretos.
Sujetos pasivos son las empresas, en tanto garantes del la seguridad integral de los trabajadores (LPRL art.14 -EDL 1995/16211-) pero también todos aquéllos que estén legalmente obligados.
La unidad jurisdiccional también afecta a la Administración pública, con independencia de la naturaleza del vínculo que mantenga con quienes no tienen el deber jurídico de soportar sus incumplimientos (funcionarios, personal estatutario, trabajadores por cuenta ajena).
La atribución en otros preceptos al orden social de la competencia para resolver las impugnaciones de las actuaciones administrativas en materia laboral (LRJS art.1 -EDL 2011/222121-) y de las sanciones administrativas en materia «laboral» y «sindical» [LRJS art.2.n)], guardando silencio acerca de las sanciones en materia de prevención de riesgos laborales, unido a la exclusión del orden social de los conflictos en materia de coordinación de actividades preventivas [LPRL art.3.b) -EDL 1995/16211-] impide afirmar que nos encontremos ante una atribución material en bloque a favor de los órganos jurisdiccionales del orden social en materia de seguridad y salud en el trabajo, de ahí que podamos calificar la atribución del conocimiento a la jurisdicción social de la materia de prevención de riesgos laborales de cuasi-integral.
Nótese que con ello se pretende sea la jurisdicción social la que tenga competencia cuasi-plena para conocer de las pretensiones sobre prevención de riesgos laborales del personal al servicio de las Administraciones Públicas, con independencia de que la naturaleza de su vínculo sea laboral o funcionarial, como cualquier trabajador frente a su empresa, siendo palmario se está contemplando la posición de la Administración como empleadora, pero no cuando ejerce las competencias que en su calidad de Administración Pública le atribuye la LPRL art.7 -EDL 1995/16211-. Y es que la normativa de prevención de riesgos laborales, como advierte la LPRL art.3.1, será de aplicación tanto en el ámbito de las relaciones laborales reguladas en el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores -EDL 2015/182832 como en el de las relaciones de carácter administrativo o estatutario del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
Es verdad que la cuestión no parece tan sencilla como aparenta ser pues el art.2.e) L 29/1998, de 13 julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA) -EDL 1998/44323-, atribuye a tal jurisdicción la competencia para conocer de «la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social».
Mas ello no debe hacernos perder la perspectiva de que la asignación al orden jurisdiccional contencioso administrativo de la competencia para conocer de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas debe ser interpretada en sus propios términos, de manera armónica y coordinada con el art.3 de la propia L 29/1998 -EDL 1998/44323-, así como con aquellos otros preceptos que asignan al orden social, por su especialización y mayor conocimiento, la competencia para el enjuiciamiento de los litigios que surjan en la rama social del derecho, con independencia de la naturaleza privada o pública del empleador. Esta es la posición que, por ejemplo, asume, y con la que nos mostramos de acuerdo, la sentencia del Juzgado de lo Social nº 8 de Bilbao 20-11-14, en sus autos núm. 271/2013, considerando es competente el orden social de la jurisdicción para conocer del conflicto originado cuando un funcionario, en ejercicio de su responsabilidad profesional, advierte en el pleno del Ayuntamiento que la concesión de licencias de edificación y urbanización para el inicio de obras en una determinada plaza del municipio estaba anulada por sentencia del Juzgado. A partir de entonces comienzan una serie de actuaciones constitutivas de trato vejatorio, con publicidad, además de una serie de actos administrativos, desposeyéndole de su derecho a la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera y de su derecho al desempeño efectivo de las funciones propias de su condición profesional. En estos casos la competencia para conocer de aquellos aspectos relacionados con la prevención de riesgos laborales, seguridad y salud en el trabajo, entre los que se cuenta el acoso laboral, por falta de evaluación de los riesgos psicosociales, parece que debe corresponder al Juzgado de lo Social, así como también la indemnización que proceda por daños y perjuicios derivados de la infracción de dichos riesgos laborales, sin perjuicio, eso sí, de que los concretos actos administrativos derivados, por ejemplo, del cambio de puesto de trabajo y modificación de retribuciones sean competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa [TSJ País Vasco 4ª, 25-6-13, Rec 1005/13 -EDJ 2013/307524 y TSJ Castilla-León (Burgos) 14-5-14, Rec 238/14 -EDJ 2014/89516-]. Resulta pues competente la jurisdicción social para el conocimiento de las pretensiones formuladas en demanda que afectan al acoso laboral, vía prevención de riesgos, en relación directa con lo dispuesto en el ET art.4.2.d) y e), LRJS 2.e) -EDL 2011/222121-, LPRL 14, 15 y 25 -EDL 1995/16211-, y LOPJ 9.5 -EDL 1985/8754-. Bastará que se introduzca tal objeto procesal en el proceso con la demanda para que surja la competencia del orden social en orden a apreciar si, efectivamente, ha habido o no incumplimiento de aquella compleja normativa, independientemente de que, efectivamente, se haya producido o no la infracción normativa misma denunciada, bastando con que tal infracción se alegue en la demanda (TSJ País Vasco 2-6-15, Rec 887/15 EDJ 2015/97257).
Una vez entrada en vigor la LRJS -EDL 2011/222121-, algunas Salas de lo Social de TSJ [así, por ejemplo, TSJ Galicia 14-7-14, Rec 1864/14 -EDJ 2014/129215 y TSJ Baleares 14-5-14, Rec 342/13 -EDJ 2014/105114-, y 17-3-14, Rec 16/14 -EDJ 2014/77501-], se han decantado por considerar que en las demandas interesando la declaración de la conducta de una Administración Pública como atentatoria contra los derechos fundamentales del trabajador por acoso laboral, a su integridad física y moral, y a su honor y dignidad, pretendiendo declarar la nulidad radical de la misma y su cese inmediato, condenando a la Administración a reparar los daños y perjuicios causados, no resulta competente la jurisdicción social, argumentando para ello que no se refiere a una cuestión litigiosa entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo [LRJS art.2.a)], ni tampoco al cumplimiento de obligaciones legales y convencionales en materia de prevención de riesgos laborales, sino que el objeto del litigio se refiere a una cuestión de derechos fundamentales, por acoso laboral, ocurrida en el seno de una «relación funcionarial» que no es susceptible de ser tramitada por el proceso especial previsto en la LRJS art.177 s, al no caber, se afirma, una interpretación extensiva en materia distinta y ni siquiera relacionada con la prevención de riesgos laborales, máxime cuando el art. 3 de la LRJS, en su apartado c), excluye expresamente de la jurisdicción social la tutela de los derechos de libertad sindical y del derecho de huelga relativa a los funcionarios públicos y personal estatutario, extendiendo así la incompetencia de la jurisdicción social a la totalidad de las supuestas vulneraciones de derechos fundamentales de los funcionarios públicos. En definitiva, según esta corriente de opinión judicial, cuando la supuesta vulneración de los derechos fundamentales por parte de la Administración (incluyendo el acoso laboral) venga referida a su personal laboral, será competente el orden jurisdiccional social, mientras que cuando esa vulneración afecte a funcionarios públicos, la competencia vendrá atribuida al orden jurisdiccional contencioso-administrativo (TSJ Andalucía/Málaga 26-9-13, Rec 886/13 -EDJ 2013/202695-).
En nuestra opinión, sin embargo, el silencio de la LRJS art.3.c) -EDL 2011/222121-, al no precisar qué sucede con el resto de derechos fundamentales distintos de la libertad sindical y huelga, no mencionándolos como supuestos de exclusión del conocimiento por la jurisdicción social, abona la tesis de que la protección frente al acoso laboral de un funcionario por otro funcionario o por un organismo público no queda sustraído al conocimiento de la jurisdicción social, sino que será perfectamente legítimo acudir a los órganos de esta última por la vía el art.177 s LRJS, porque el punto de partida, y esta es la clave de la cuestión, debe ser considerar el acoso laboral como factor de riesgo psicosocial conculcador de derechos fundamentales amparado también por la normativa de prevención de riesgos laborales y, en su consecuencia, por aplicación de la LRJS art.2.e), es la jurisdicción social, por su especialización y mayor conocimiento de la normativa, y no la contenciosa administrativa, la competente para conocer.
Otros TSJ parecen poner el acento en que se exprese en la demanda el acoso laboral como manifestación de que se ha infringido la normativa de prevención de riesgos laborales, en cuyo caso es competente la jurisdicción social, pero no si la pretensión se basa única y exclusivamente en la acción de tutela de derechos fundamentales, renunciándose a la del derecho a la integridad física y moral, porque entonces se considera no es competente la jurisdicción social (TSJ Madrid 11-9-13, Rec 1405/13 -EDJ 2013/234462-).
III. Conclusiones
A nuestro modo de ver, la jurisdicción social es competente para conocer de las pretensiones formuladas en demandas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y convencionales que afectan al acoso laboral, vía prevención de riesgos, de un funcionario contra otro funcionario o un organismo público. Convendrá precisar en el escrito de demanda lo es con amparo en la LRJS art.2.e), pero esta competencia es independientemente de que efectivamente se haya producido la infracción normativa denunciada. Obviamente quedan excluidos del conocimiento de la jurisdicción social los concretos actos administrativos derivados, por ejemplo, del cambio de puesto de trabajo y modificación de retribuciones, cuya competencia corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa.