Condicionantes urbanísticos y territoriales sobre las autorizaciones o licencias de actividad o comerciales

El tema de este mes versa sobre la posibilidad de que el legislador aut...

El tema de este mes versa sobre la posibilidad de que el legislador autonómico pueda fijar condiciones de otorgamiento de una licencia de actividad o comercial y se centra en la reciente STS 303/2018 -EDJ 2018/4917-, que deja abiertos algunos interrogantes sobre la ordenación territorial de dichas licencias.

En efecto, la STS 303/2018 -EDJ 2018/4917 desestima el recurso de casación interpuesto por una entidad mercantil contra la denegación de una solicitud de licencia para la implantación de un centro comercial en Palma de Mallorca y fija la siguiente interpretación: «a la luz de la normativa europea y estatal básica que resulta de aplicación no procede, en todo caso, el otorgamiento condicionado de la licencia comercial solicitada por la entidad recurrente, debiendo ser objeto de ponderación por la Administración la concurrencia de las circunstancias de hecho en cada caso».

A pesar de esta interpretación tan rotunda del fallo, no parece descabellado preguntarse bajo qué requisitos resulta admisible el otorgamiento condicionado de una licencia comercial o de actividad. Nótese que el Tribunal Supremo no prohíbe que el legislador incluya condicionantes de tipo urbanístico y territorial como elementos esenciales de la actividad comercial únicamente recuerda que esta posibilidad debería ser objeto de ponderación según las circunstancias concurrentes. Por eso, la clave está en reflexionar sobre estos criterios de ponderación es decir, bajo qué circunstancias y requisitos sería posible condicionar el otorgamiento de una licencia comercial.

Aunque, como aclara la propia STS 303/2018 -EDJ 2018/4917-, la cuestión controvertida no es si la exigencia de previa licencia comercial resulta o no conforme con la legislación europea y la legislación básica estatal, recuerdo que la doctrina española defiende la subsistencia de estas licencias tras la Directiva de Servicios -EDL 2006/318974-.

El comercio interior, como actividad de servicios, está incluido dentro del ámbito de aplicación de la norma comunitaria y por eso la licencia comercial queda sujeta a los límites de los regímenes de autorización: no discriminación -que no sea discriminatoria para el prestador-, necesidad -que esté justificada por una razón imperiosa de interés general y proporcionalidad -que el objetivo no se pueda conseguir mediante medidas menos restrictivas-.

Además, la Directiva -EDL 2006/318974 aclara los criterios en los que deberían basarse los regímenes de autorización para evitar la arbitrariedad: que sean proporcionados, claros e inequívocos, de carácter objetivo, que se hagan públicos con antelación, que sean transparentes y accesibles. Si no existe una razón imperiosa de interés general cuya protección reclame que un proyecto deba estar sujeto a licencia comercial, el régimen autorizatorio estaría proscrito por la Directiva de Servicios y la normativa estatal básica de trasposición. En efecto, el nuevo sistema persigue «suprimir las barreras y reducir las trabas que restringen injustificadamente el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio que suponen una incidencia negativa en la eficiencia, productividad y el empleo», como puede leerse en los preámbulos de la Ley 25/2009 -EDL 2009/282506-, conocida como -ley ómnibus y la Ley 17/2009, sobre libre acceso a las actividades de servicios -artículos 5 y 9 -EDL 2009/251214-. En definitiva, la Directiva 2006/123/CE y sus normas de transposición al ordenamiento jurídico español justifican una interpretación flexible de los requisitos de las licencias comerciales.

Pero, ¿es lícito que las Administraciones autonómicas exijan requisitos urbanísticos y territoriales a las licencias comerciales? En el supuesto fáctico de la STS 303/2018 -EDJ 2018/4917-, la entidad mercantil lo consideraba un plus innecesario y restrictivo de la libertad de empresa y por eso solicitaba que la licencia comercial pudiera sujetarse a condición resolutoria, dejando de surtir efectos si el solicitante no acreditara antes del inicio de la actividad que los terrenos en que se ubicaba el establecimiento comercial habían adquirido la condición de solar.

En el supuesto fáctico de la STS 303/2018 -EDJ 2018/4917-, la mercantil había solicitado al Gobierno autonómico licencia comercial cuando los terrenos donde se iba a ubicar no disfrutaban aún de la condición de solar, ya que estaban clasificados como suelo urbanizable programado. Y lo que ocurría es que el Ayuntamiento no había acreditado suficientemente la posibilidad de simultanear la urbanización del suelo con la edificación. Aunque es el Ayuntamiento quien tiene la competencia para regular y decidir sobre la situación física y jurídica de los terrenos, es evidente que también concurren intereses de carácter supramunicipal que deben ser objeto de ponderación por la Administración autonómica. Por otro lado, la Administración local no puede autorizar la ubicación de una superficie comercial en el suelo correspondiente mientras la Administración autonómica no se haya pronunciado al respecto, sin que ello, como recuerda la STS 303/2018, suponga vulneración de la autonomía local.

En este escenario, la solución de otorgar la licencia comercial de forma condicionada permite armonizar los intereses municipales y los supramunicipales y, como decimos, el Tribunal Supremo no la considera inadmisible. Según la sentencia, -la administración autonómica no niega esta posibilidad, es más la admite expresamente -... lo que ocurre es que para este caso concreto, considera que no se daban los requisitos para su otorgamiento- -FJ. 18 -EDJ 2018/4917--.

Admitida la posibilidad de otorgar una licencia de forma condicionada, la decisión administrativa debe basarse en un ponderación de las circunstancias concurrentes, preservando la protección de los intereses que la licencia trata de garantizar, en este caso, la calidad del entorno urbano y la defensa del medio ambiente, incluida la planificación urbana y rural, que son razones imperiosas de interés general que justifican el sometimiento a autorización de un establecimiento comercial.

Por eso, resulta legítimo que el legislador sectorial pueda restringir el derecho de libre establecimiento de superficies comerciales en atención a la zonificación de los usos del suelo, de las infraestructuras viarias para garantizar una movilidad segura y sostenible e incluso de la protección de la biodiversidad. No son razones económicas o comerciales las que limitan la libertad de establecimiento de los prestadores, sino razones imperiosas de interés general de tipo urbanístico y territorial, perfectamente exigibles.

Se nos plantea como primer interrogante la posibilidad de otorgamiento ...

Se nos plantea como primer interrogante la posibilidad de otorgamiento de licencias de actividad con condición suspensiva, de modo tal que la apertura del establecimiento solo sería posible previa conclusión del proceso de transformación del suelo, adquiriendo, por consiguiente, la condición de solar.

El trasfondo de la pregunta, como el de la totalidad de este tema es -resulta bien sabido para el lector la relativamente reciente STS 303/2018, de 29 de enero -EDJ 2018/4917-, en la que, con ponencia del magistrado César Tolosa Tribiño, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo desestima recurso de casación en relación con la sentencia del TSJ de las Illes Balears -EDJ 2016/171666 sobre denegación de licencia de apertura de gran establecimiento comercial en la localidad de Palma de Mallorca.

La sentencia -EDJ 2018/4917-, en el apartado segundo de su parte dispositiva, incluye un pronunciamiento que convendrá tener que recordar y conforme al cual «a la luz de la normativa europea y estatal básica que resulta de aplicación no procede, en todo caso, el otorgamiento condicionado de la licencia comercial solicitada por la entidad recurrente, debiendo ser objeto de ponderación por la Administración la concurrencia de las circunstancias de hecho en cada caso». Dicho de otro modo, rechaza el Alto Tribunal que de la lectura de las normas europeas y estatales pueda extraerse como conclusión el reconocimiento de un derecho subjetivo al otorgamiento de la licencia de actividad, derecho subjetivo que permitiría hacer caso omiso de  la situación urbanística del terreno sobre el que pretende asentarse el establecimiento comercial de que se trate.

Esas normas reconocen un derecho al procedimiento y un derecho a la licencia siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos por la legislación sectorial en aras de la garantía de los intereses generales concurrentes, tanto urbanísticos como de otro tipo -seguridad civil, protección ambiental…-.

Se nos pregunta si esa normativa europea y estatal permite una interpretación flexible, de modo que pueda obtenerse una licencia de actividad condicionada, supeditada a la previa transformación del suelo en solar, lo que implícitamente nos conduce a la necesidad de disponer de licencia urbanística para completar el proceso de urbanización del suelo.

Pues bien, al respecto debe indicarse que la propia sentencia de referencia -EDJ 2018/4917-, en su fundamento decimoquinto, contempla expresamente esta posibilidad, señalando que si bien es un supuesto excepcional, nada impide, en principio, el otorgamiento de licencias de actividad cuya eficacia queda supeditada a la satisfacción por el solicitante de la carga de completar el planeamiento urbanístico.

Parece poco realista plantearse la hipótesis de ubicación de establecimientos comerciales, en particular grandes o medianos, en terrenos que no tengan la condición de solar, pues de aceptarse nos encontraríamos con ámbitos de densa concentración temporal de población para la realización de actividades mercantiles, que llevan aparejado un uso intensivo del suelo a efectos tanto de transporte —movilidad— como de intercambios de bienes y servicios, sin las condiciones infraestructurales necesarias al efecto.

¿Cabe siquiera pensar en una gran superficie construida sobre un terreno que no tenga acceso a las redes de suministro o que carezca de encintado de aceras? Como no puede haber más respuesta que la negativa perpleja, va de suyo que la licencia de actividad ha de supeditarse al cumplimiento de los requisitos fijados por el planeamiento urbanístico para que el terreno tenga la condición de solar y, en segundo lugar, para que sobre ese solar pueda situarse una gran o mediana superficie comercial.

Y es que conviene no olvidar que el sentido último de la intervención administrativa sobre los actos de uso del suelo no es otro que asegurar una ordenación equilibrada de la ciudad, con adecuada asignación de calificaciones y usos, para lo que es precisa una acción pública que garantice el adecuado ejercicio de las libertades económicas de empresarios y consumidores.

Supuesta esa acción pública previa, la exigencia de licencia o la suficiencia de la declaración responsable o la comunicación será cuestión a ponderar por el legislador sectorialmente competente, pero prescindir de dicha acción pública no garantiza en absoluto una mejor ordenación de la vida económica ciudadana.

Dado que el fundamento decimoquinto de la STS 303/2018 -EDJ 2018/4917 reconoce que cabe, como excepcionalidad, la concesión de licencia de actividad supeditada a la conversión del suelo en solar, creo que nos hallamos en condiciones de responder, de la mano de la decisión del Tribunal Supremo, a las demás preguntas que se formulan.

Al respecto me parece importante poner de manifiesto que la licencia condicionada tendrá pleno sentido cuando únicamente reste la transformación material del suelo, es decir, cuando se trate apenas de completar el proceso de urbanización. No cabrá, por el contrario, cuando no existan determinaciones urbanísticas con el suficiente grado de detalle como para definir el régimen de ese suelo y, en su caso, el sistema de distribución de beneficios y cargas que corresponda a los propietarios del mismo.

La licencia condicionada agiliza una transformación urbanística que no se ha completado pero que, en todo caso, se ha debido decidir con anterioridad. No puede sustituir todo el complejo proceso que lleva desde el planeamiento urbanístico a la efectiva transformación de la realidad urbana circundante a la vida ciudadana.

Preguntados acerca de quién deba decidir acerca de las condiciones urbanísticas del suelo, creo que únicamente cabe dar una respuesta: la propia administración urbanística.

No estamos aquí en presencia de una actividad volitiva o de remoción de obstáculos para libertad de la industria y el comercio, supuestos que legitimarían la acción de otros sectores de la administración, sino ante una actividad de cognición técnica, de emisión de un juicio por la administración que precisa de un contraste entre la realidad física, el suelo tal cual se encuentra en un momento determinado, y el ideal urbanístico, el suelo tal y como se desea que llegue a ser.

Este juicio debe ser emitido por los órganos administrativos con competencias para la realización de los procesos de creación de ciudad, que son los órganos de la administración urbanística. El hecho de que la transformación del suelo se convierta en una condición de la licencia principal no desplaza su competencia en modo alguno pues esa transformación es, por las razones antes apuntadas, una exigencia de preservación, defensa y adecuado servicio al interés general, de modo que no puede minusvalorarse ni ceder en aras de otros intereses no menos legítimos pero que deben cohonestarse con los intereses urbanísticos y territoriales que faciliten la vida ciudadana.

Ni que decir tiene que si la licencia de actividad se otorga con la condición de que el terreno adquiera definitivamente la condición de solar, la simultaneidad de las obras de urbanización y de edificación resultará una hipótesis harto plausible. Nada hay que oponer pues el esquema de adquisición gradual de facultades sobre el suelo puede amoldarse a situaciones excepcionales, como puede ser la que aquí se apunta: finalización del proceso de transformación en solar que se superpone con el ejercicio del derecho a edificar, presupuesto, a su vez, del ejercicio de la licencia de actividad.

Deberá garantizarse, en tal caso, la preservación del interés general, siendo así que hay aquí un interés general predominante: la transformación urbanística del suelo, llevar a buen puerto las determinaciones del planeamiento urbanístico junto con ese interés general predominante concurren otros, de intensidad decreciente, relativos a la edificación —con garantía de accesibilidad y eficiencia energética, sin ir más lejos— y a la apertura de un establecimiento comercial que parece destinado a satisfacer las necesidades de los consumidores. Todos estos intereses generales deberán ser garantizados, sin que quepa una compensación entre unos y otros o minusvalorar el más remoto en aras del más próximo. Los intereses generales no ceden cuando coinciden sino que se suman y refuerzan.

Dos perspectivas previas interesa apuntar para ir de...

Dos perspectivas previas interesa apuntar para ir descendiendo sobre el supuesto que se presenta en la órbita y en el marco de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo, relativa a los servicios del mercado interior -EDL 2006/318974-.

De un lado, que nos hallamos en un ámbito de ordenación complejo, en el que inciden diversos ordenamientos sectoriales y que, en lo que ahora interesa y cuanto menos, pueden citarse los propios de las titulaciones comerciales, de las titulaciones de actividades y de las titulaciones urbanísticas.

De otro lado, la interrelación que de todos esos ordenamientos comerciales y de actividades se efectúa al ordenamiento urbanístico, en pluralidad de vertientes de las que merece destacarse, bien la necesaria conformidad urbanística, bien la prioridad de obtención de unas titulaciones respecto de otras.

En esa atmósfera, seguramente digna de aligeramiento legislativo en nuestro derecho estatal y autonómico y de potenciación de la simplicidad, resulta innegable que a la luz de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo, relativa a los servicios del mercado interior -EDL 2006/318974-, procede tener muy en cuenta lo establecido en sus 9, 40, 56, 66 y 101 ya que en los mismos se va revelando su posicionamiento en la materia de ordenación del territorio, urbanismo, o, si así se prefiere, para la planificación urbana y rural:

a Considerando 9 en relación a los supuestos de no aplicación de la Directiva -EDL 2006/318974 ya que se afirma categóricamente en sentido positivo que solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso de una actividad de servicios o a su ejercicio. Y en sentido negativo se sienta que no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural y normas de construcción. Y en los siguientes términos:

-9 La presente Directiva -EDL 2006/318974 solo se aplica a los requisitos que afecten al acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica a requisitos tales como normas de tráfico rodado, normas relativas a la ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural, normas de construcción, ni a las sanciones administrativas impuestas por no cumplir dichas normas, que no regulan específicamente o no afectan específicamente a la actividad del servicio pero que tienen que ser respetadas por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada.

b Y considerandos 40, 56, 66 y 101 que para el concepto de “razones imperiosas de interés general”, ya dentro del ámbito de aplicación de la Directiva -EDL 2006/318974 y para determinadas prescripciones, en el halo de jurisprudencia del Tribunal de Justicia de nuevo se prevé la operatividad de la protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural y en el ámbito del desarrollo urbanístico. Así de la siguiente forma:

-40 El concepto de «razones imperiosas de interés general» al que se hace referencia en determinadas prescripciones de la presente Directiva -EDL 2006/318974 ha sido desarrollado por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia relativa a los arts. 43 y 49 del Tratado -EDL 1957/52 y puede seguir evolucionando. La noción reconocida en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia abarca al menos los ámbitos siguientes: orden público, seguridad pública y salud pública, en el sentido de los arts. 46 y 55 del Tratado, mantenimiento del orden en la sociedad, objetivos de política social, protección de los destinatarios de los servicios, protección del consumidor, protección de los trabajadores, incluida su protección social, bienestar animal, preservación del equilibrio financiero de los regímenes de seguridad social, prevención de fraudes, prevención de la competencia desleal, protección del medio ambiente y del entorno urbano, incluida la planificación urbana y rural, protección de los acreedores, garantía de una buena administración de justicia, seguridad vial, protección de la propiedad intelectual e industrial, objetivos de política cultural, incluida la salvaguardia de la libertad de expresión de los diversos componentes -en especial, los valores sociales, culturales, religiosos y filosóficos de la sociedad-, la necesidad de garantizar un alto nivel de educación, mantenimiento de la diversidad de prensa, fomento de la lengua nacional, conservación del patrimonio nacional histórico y artístico y política veterinaria.

-56 De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los objetivos de salud pública, protección de los consumidores, sanidad animal y protección del entorno urbano constituyen razones imperiosas de interés general que permiten justificar la aplicación de regímenes de autorización y otras restricciones. No obstante, ningún régimen de autorización o restricción de estas características debe discriminar en razón de nacionalidad. Además, deben respetarse siempre los principios de necesidad y proporcionalidad.

-66 El acceso a una actividad de servicios o a su ejercicio en el territorio de un Estado miembro no debe supeditarse a una prueba económica. La prohibición de pruebas económicas como condición previa para la concesión de una autorización debe aplicarse a las pruebas económicas como tales, pero no a los demás requisitos justificados objetivamente por razones imperiosas de interés general, como la protección del entorno urbano, la política social y la salud pública. Esta prohibición no debe afectar al ejercicio de las competencias de las autoridades encargadas de la aplicación del Derecho de competencia.

-101 Es necesario garantizar, en interés de los destinatarios, en particular los consumidores, que los prestadores puedan ofrecer servicios multidisciplinares y que las restricciones a este respecto se limiten a lo estrictamente necesario para garantizar la imparcialidad, la independencia y la integridad de las profesiones reguladas. Esto no afecta a las restricciones o prohibiciones sobre el ejercicio de actividades concretas cuyo objetivo sea garantizar la independencia en casos en que un Estado miembro encomiende a un prestador una misión específica, en particular en el ámbito del desarrollo urbanístico, ni tampoco a la aplicación de las normas de competencia.

Y en esa perspectiva otro elemento a tener suficientemente en cuenta, es “El Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios”, de 2007, que fuera de las fuentes de Derecho Comunitario se elaboró por la Dirección General de Mercado Interior y Servicios.

Manual que se encuentra citado como tal en la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia y de ahí que se relacione el mismo y más todavía, en el sentido que en el mismo se afirma que:

“Ha de quedar claro asimismo que las materias excluidas del ámbito de la Directiva -EDL 2006/318974 seguirán rigiéndose plenamente por el Tratado CE -EDL 1957/52-. Lógicamente, los servicios excluidos continuarán sujetos a los principios de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios. La legislación nacional reguladora de estas actividades de servicios debe ajustarse a lo dispuesto en los artículos 43 y 49 del Tratado CE y hade respetar los principios que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas -TJCE ha desarrollado sobre la base de la aplicación de los mismos. Corresponde a los propios Estados miembros garantizar que su legislación se ajusta al Tratado CE conforme a la interpretación de éste por parte del TJCE. La Comisión continuará ejerciendo su papel de guardiana del Tratado CE y asistiendo a los Estados miembros en esta tarea”.

Y ello es así al punto que, en concreto para la Comisión Europea y con  las observaciones ya expuestas, para los Requisitos generales que no afectan al acceso a una actividad de servicios ni a su ejercicio, en su apartado 2.3.2 se argumenta lo siguiente:

“2.3.2. Requisitos generales que no afectan al acceso a una actividad de servicios ni a su ejercicio

Como se explica en el considerando 9, la Directiva de servicios -EDL 2006/318974 no se aplica a los requisitos que no regulen ni afecten específicamente a la actividad del servicio, pero que hayan de ser respetados por los prestadores en el ejercicio de su actividad económica al igual que por los particulares en su capacidad privada. Esto significa que requisitos tales como los impuestos en el código de circulación, en las normas urbanísticas o de uso del suelo, en las normas de ordenación del territorio o en las ordenanzas de construcción, en general, no se verán afectadas por la Directiva de servicios. Por supuesto, el mero hecho de que se dé a tales normas la denominación específica, por ejemplo, como normas urbanísticas, o de que los requisitos se formulen de un modo general, es decir, que no se dirijan específicamente a los prestadores de servicios, no basta para excluirlas del ámbito de la Directiva de servicios. De hecho, ha de evaluarse el efecto real de los requisitos en cuestión para determinar si son de carácter general o no. Así, al transponer la Directiva, los Estados miembros deberán tener en cuenta que las «normas urbanísticas» o las «ordenanzas de construcción» pueden contener requisitos que regulen de manera específica actividades de servicios y que, por tanto, estén cubiertos por la Directiva de servicios. Por ejemplo, las disposiciones sobre la superficie máxima de ciertos establecimientos comerciales, aun cuando figuren en las normas  Urbanísticas generales, están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva de servicios y, en consecuencia, han de atenerse a lo previsto en el capítulo sobre libertad de establecimiento de esta”.

Pues bien, resulta ser común en los ordenamientos comerciales que para la obtención de una titulación comercial se establezca el requisito que la ubicación de un establecimiento comercial goce de la conceptuación urbanística de suelo urbano consolidado o de solar.

Y así el supuesto que se plantea se centra en poner de manifiesto la tensión que se produce al tratar de evitar la aplicación de ese requisito y a modo de “atajo” o de “poner el carro antes que los bueyes” tratar de que se acepte que cabe titulación comercial y hasta de actividades sin esa exigencia, ya que puede colmarse la finalidad perseguida aceptando que esa conceptuación de suelo urbano consolidado o de solar se logre posteriormente, hasta en tiempo pronunciado después, y antes de la puesta en funcionamiento de la actividad, confiando en los meros efectos de las titulaciones urbanísticas que descansan en la iniciativa privada y en su realización igualmente privada y de los medios urbanísticos de reacción caso de actuaciones disfuncionales.

Ese planteamiento, por lo demás ya examinado en la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 5ª de 29 de enero de 2018 -EDJ 2018/4917-, para el caso del centro comercial colectivo ubicado en “Ses Fontanelles I” de Palma, cuyo contenido debe darse por conocido, se muestra altamente criticable.

Bien parece que nos hallamos en el halo de los denominados requisitos generales que no afectan al acceso a una actividad de servicios ni a su ejercicio en los términos expuestos anteriormente de tal suerte que obedecen al sentido criterio que la implantación de un centro comercial exige que se halle en unos terrenos que estén dotados de los servicios urbanísticos suficientes y exigibles por ese ordenamiento urbanístico y que tanto tienen que ver con el derecho a edificar.

Siendo ello así deberá estarse a la efectiva implantación de esos servicios urbanísticos desde luego no a nivel de un concreto terreno sino como urbanísticamente corresponde en razón a la debida e integral gestión urbanística del ámbito de actuación urbanística que corresponda.

El marco innegablemente idóneo es ese, con la operatividad en materia de régimen de Suelo de la pertinente clasificación de suelo, en materia de planeamiento urbanístico con la vertebración de la correspondiente calificación de suelo, y en sede de gestión urbanística con la operatividad de los correspondientes instrumentos equidistributivos con sus trascendentes efectos y de urbanización en este caso desde luego con su realización efectiva. Alcanzado el requisito de suelo urbano consolidado o de solar, que es lo exigido, nada procede objetar.

La regla general que por la vía del otorgamiento condicionado resolutoriamente de titulaciones comerciales a resultas de la efectiva realización de las obras de urbanización con ocasión de una titulación urbanística de obras de simultánea edificación y urbanización se muestra francamente inviable.

Y ello es así puesto que, cuando menos, esa titulación especial urbanística centrada en unos concretos terrenos y en beneficio de su titular en modo alguno atiende a la urbanización integral que se exige, a no dudarlo urbanísticamente, a las alturas de un Suelo Urbano Consolidado o del concepto de Solar precisamente en el ámbito que le debe ser propio.

Tampoco se garantiza el buen fin y agotamiento del objeto de esa titulación que depende la iniciativa del particular no pudiéndose descartar los efectos nada favorables que se van produciendo en el tiempo, mientras se edifica y sin embargo nada se termina en materia de urbanización, por lo demás siempre fragmentaria y sin consideración integral de servicios o de su imbricación debida en las redes de servicios o, si así se prefiere, en la “malla urbana”.

En definitiva, no es solo que se perturbe el orden racional de las cosas que tiene que tener la mirada puesta en la previa concurrencia de elementales exigencias urbanísticas de clasificación, calificación y gestión urbanística sino que, no sin cierta habilidad, de lo que se trata es de remitir el tratamiento del caso de la órbita comercial -acentuadamente autonómica a una órbita urbanística caracterizada por un ejercicio de competencias y procedimientos -acentuadamente municipales abandonando el requisito del ordenamiento comercial que se exige y contentándose en la contemplación de las conductas disfuncionales con una pretendida serie de reacciones urbanísticas en sede de protección de la legalidad urbanística para meras titulaciones habilitantes urbanísticas, manifiestamente inviables para conseguir, ni por asomo, que prevalezcan los instrumentos necesarios de instrumentos equidistributivos y de urbanización con su realización efectiva.

Quizá se intenta paliar el supuesto con la implantación de garantías personales o reales pero con ello no debe olvidarse que el objeto de la urbanización en esa titulación especial urbanística no es el de la íntegra y total urbanización que merece y resulta obligada, sino de la limitada urbanización que se predique teniendo en cuenta los concretos terrenos de su razón. Por tanto, lo que no deja de ser curioso observar que por esa vía se lograría desvirtuar hasta el régimen de garantías de los planeamientos de iniciativa particular con sus garantías fijadas en un porcentaje, claro está, del importe de la total urbanización.

Quizá excepcionalmente cupiera plantearse supuestos admisibles que en su caso pudieran merecer un régimen más tolerante urbanístico desde luego con la necesaria cobertura legal y reglamentaria. Ahora bien, lo que no cabe es priorizar la implantación de centros comerciales -obras y usos frente a las demás obras y usos urbanísticos de tal suerte que siempre sería necesaria la debida atención a la operatividad del derecho a edificar con las debidas exigencias de su razón y colmadas también las sentidas necesidades de gestión urbanística -en especial para con los proyectos equidistributivos y de urbanización a fin y efecto que doten integralmente a los terrenos de los servicios urbanísticos de su razón de forma efectiva y en todos esos supuestos con sus garantías.