I. Introducción
Estamos viviendo una situación histórica excepcional en el mundo entero en general y en nuestro país en particular, ya que la crisis económica y sanitaria en la que nos encontramos inmersos ha sido calificada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como una pandemia global debido al brote de infecciones por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2 como agente causal, las autoridades sanitarias internacionales han advertido de la rápida expansión del virus y la OMS ha calificado como pandemia global el brote de infecciones por SARS-CoV-2 y ha declarado una emergencia de salud pública de importancia Internacional.
Este brote de infecciones propiciado por la globalidad y la interconexión que vivimos, brote que se localizó inicialmente en la región china de Hubei, se ha propagado rápidamente por todo el mundo lo que ha generado la mayor crisis económica sanitaria de los últimos tiempos, sin ver la luz al final del túnel, pues no se sabe cuándo esta pandemia va dejar de extenderse con la consiguiente crisis económica asociada.
No es objeto de este artículo analizar la situación económica propiciada por la COVID-2019 ni el impacto económico y social de esta pandemia sanitaria, pero sí es mi pretensión analizar el impacto que puede generar la situación económica y las medidas adoptadas por el Gobierno en las haciendas locales municipales.
El pasado 5 de agosto de 2020 se publicó en el BOE el RD-ley 27/2020 (EDL 2020/23818), que en sus exposición de motivos ya contenía medidas para los Ayuntamientos con una situación financiera saneada, al generar ahorros y superávits sucesivos desde el 2012 situándose en la cuantía 3.839 millones de euros en el 2019, y en el 0,31% del PIB. Por lo tanto, desde el 2012 las entidades locales son el primer nivel de administración pública en lograr presentar superávit en sus cuentas.
Esta norma resultó ser muy polémica generando muchos debates y discusiones parlamentarias, la norma contenía unas medidas de “ingeniería financiera“ prevista para las entidades locales de las más originales vista en los últimos años, pero sin obviar que pese a la polémica generada en torno a la cesión de los remanentes polémica que concluyó con la derogación del RD-ley con 156 votos a favor y 193 en contra, pues el congreso no obtuvo la convalidación necesaria, quedó derogada el día 11 de septiembre mediante la publicación en el BOE de la Resolución de 10 de septiembre de 2020, del Congreso de los Diputados (EDL 2020/27610).
Pese a todo -como advertí en mi anterior artículo de opinión publicado el pasado mes de octubre en esta misma Revista de Derecho Local LEFEBVRE (EDO 2020/676465)- la norma contenía aspectos importantísimos para las entidades locales al margen de la cesión de los remanentes, como la utilización del remanente de tesorería de ejercicio 2019, la exoneración de la regla de gasto, la prórroga de la ejecución de las inversiones financieramente sostenibles hasta el 2021, la posibilidad de cancelar las operaciones de préstamos con el fondo de financiación de pago a proveedores o la consolidación de la deuda a corto plazo en deuda a largo plazo. Aspectos que esperábamos que pudieran salir adelante mediante la publicación de otro Real Decreto que pudiera convalidarse ya que las vicisitudes del RD-ley 27/2020, estaban vinculadas a la cesión de los remanentes, y por ello se esperaba que el resto de medidas, importantísima para los ayuntamientos quedaran recogido de forma positiva en otro Real Decreto, aspectos sin embargo que no se han recogido en ningún otro texto, produciendo una inseguridad jurídica sin precedentes.
Es decir, muchos de nosotros, interventores, secretarios-interventores, tesoreros y demás funcionarios que trabajamos en el ámbito local pensábamos que se aprobaría un nuevo RD-ley que desarrollara la aplicación práctica de la suspensión de las reglas fiscales y la prórroga de la Disp. Adic. 6ª de la Ley orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550) para su destino como inversiones financieramente sostenibles, así como la aplicación del superávit de las corporaciones locales.
De esta forma, el Consejo de Ministros, en su sesión de 6 de octubre de 2020 (EDL 2020/34749), adoptó, en relación con las reglas fiscales, las siguientes medidas:
1.- Solicitar del Congreso de los Diputados la apreciación de que la actual situación es de pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria que se ajusta a lo dispuesto en el art. 135.4 de la Constitución Española -CE- (EDL 1978/3879) y en el art. 11.3 LOEPYSF.
2.- Suspender los Acuerdos de Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2020, estableciendo la adecuación de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para el conjunto de Administraciones Públicas y de cada uno de sus subsectores para el año 2020, y también para el período 2021-2023, para su remisión a las Cortes Generales.
En cuanto a los objetivos de estabilidad y de deuda pública, y la regla de gasto, aprobados por el Gobierno el 11 de febrero de 2020, dejan de ser aplicables al acordar éste su suspensión.
Por lo que se refiere a la suspensión de las reglas fiscales, en su sesión del pasado 20 de octubre de 2020 (EDL 2020/34706) el Congreso de los Diputados apreció, por mayoría absoluta, la concurrencia de las condiciones de excepcionalidad para suspender las reglas fiscales. De este modo, se da cumplimiento al mandato del art. 135.4 CE, el cual establece que “Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados”.
Y también a lo dispuesto en el art. 11.3 LOEPYSF:
“Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo”.
Por otra parte, la LOEYPSF trae causa y conecta con la normativa de la Unión Europea en materia de estabilidad, coordinación y gobernanza de las administraciones Públicas. En este marco, es preciso tener en cuenta la Declaración del Consejo de la Unión Europea sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en relación con la crisis de la COVID-19, de 23 de marzo de 2020, por la que se acuerda activar la cláusula de salvaguardia, exceptuando los requisitos presupuestarios que se aplicarían normalmente, con el fin de atender las consecuencias económicas de la pandemia.
Por lo que se refiere a las reglas de destino del superávit presupuestario de 2019 y 2020, aun siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que estas son el fundamento de aquella regla.
Regla que conecta con el objetivo de estabilidad presupuestaria y con el de deuda pública.
La suspensión de las reglas fiscales, tal y como ha sido articulada, permite a los entes locales hacer uso de sus remanentes, fijándose la tasa de referencia de su déficit para 2021 en el 0,1 % PIB. Permitiendo a las entidades locales cierto margen de maniobra para poder gastar libremente los remanentes de tesorería sin estar limitados al cierre del ejercicio por el cumplimiento de la regla de gasto, limite que ha quedado suspendido y que nos sitúa en el eje temporal anterior a la entrada en vigor de la LOEPYSF de este modo la única norma que sigue vigente es el TRLRHL (EDL 2004/2992).
Estas medidas se adoptan con el propósito de hacer frente a la compleja situación financiera generada por la pandemia, pero más allá de la idoneidad de la medida, tal y como se dijo en el monográfico del mes pasado, se echa en falta una norma que recoja todas estas medidas, que complemente la declaración del 20 de octubre sobre las condiciones de excepcionalidad que han permitido suspender las reglas fiscales.
Otra cuestión que surge inevitablemente (de hecho, fue planteada por diferentes Diputados en el debate parlamentario) fue la posibilidad jurídica de ampliar el ámbito subjetivo de la exención de las reglas fiscales a las entidades locales, teniendo en cuenta que el propio Gobierno había defendido lo contrario.
Siguiendo a MARCOS PEÑAS, la cuestión pasa por analizar dos preceptos en los que se sustenta la suspensión de las reglas fiscales concretamente el art. 135. 4 CE y el art. 11.3 LOEPYSF. Este último precepto limita la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. Pero no deja de plantear dudas en cuanto a la determinación del ámbito subjetivo para superar los límites de déficit y deuda publica previstos en el apartado 4 del art. 135 CE, al señalar que dichos límites “podrán superarse” sin determinar el alcance es decir quién puede superarlos. Para resolver la cuestión debemos acudir al art. 135 CE cuando regula el cumplimiento de las reglas fiscales de forma general para posteriormente acudir al régimen de excepcionalidad. Según el precepto constitucional, el cumplimiento de las reglas fiscales de forma general debe interpretarse teniendo en cuenta la normativa europea y, en particular, el reglamento del sistema europeo de cuentas -SEC 2010- (EDL 2013/102917), de la misma forma que debe interpretarse los apartados 4 y 5 que del mismo precepto regulan las circunstancias que de forma excepcional permiten excepcionar dichos límites.
En concreto el art. 2 del Reglamento 479/2009, relativo a la aplicación del protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo (EDL 2009/10065), recoge dentro de la definición del sector público al sector administración pública (S.13) y que comprende los subsectores de la “administración central“ (S. 1311), “la administración de las comunidades autónomas“ (S. 13129) y las “corporaciones locales“ (S. 1313) y “la administración de la seguridad social “ (S.1314). Por tanto, de lo anterior deducimos que el ámbito de aplicación tanto del art. 135 CE como del art. 11 LOEPYSF hace referencia al sector público en un sentido amplio comprendiendo la administración local.
MARCO PEÑAS concluye que:
“En circunstancias normales, el precepto constitucional restringe la capacidad de incurrir en déficit estructural al Estado y a las Comunidades Autónomas. A su vez, remite a la ley orgánica la determinación del déficit estructural máximo permitido al Estado y las Comunidades Autónomas (que en ningún caso puede ser superior al 0,5 % del PIB fijado en el TECG). Finalmente, excluye del reparto del posible déficit estructural a los entes locales, cuyo límite es en términos de déficit estructural es el más severo posible (el 0 % PIB). Por su parte, el art. 11.2 LOEPYSF ha precisado el mandato constitucional habilitando al conjunto de las ‘Administraciones públicas’ a alcanzar un déficit estructural del 0,4 % PIB, referencia al conjunto de las Administraciones públicas que, como hemos señalado, difiere de lo establecido en el art. 135.2 CE. Por último, respecto a la deuda pública, el límite del art. 135.3 CE hace referencia a la deuda del conjunto de las Administraciones públicas, incluidos, por tanto, los entes locales.
Estos límites tan severos, especialmente para los entes locales, son aplicables en circunstancias normales pero, tal como establece el art. 135.5 CE (…) se flexibilizan para las ‘distintas Administraciones públicas’ en supuestos excepcionales.”
El art. 135.4 CE recoge la posibilidad de superar los límites al déficit y la deuda pública de los apartados 2 y 3 del art. 135 CE:
“En caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”.
II. Consideraciones previas
Teniendo en cuenta todo estos antecedentes y el acuerdo de 20 de octubre de 2020 del Congreso de los Diputados, podríamos realizar las siguientes consideraciones, todas ellas objeto de análisis en este artículo.
1.- Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros del 6 de octubre de suspensión de las tres reglas fiscales, como hemos indicado no existen precedentes en el uso de la previsión recogida en el art. 135.4 CE, ya que la LOEPYSF tiene poco recorrido desde su entrada en vigor (2012) las políticas del gobierno han sido todo lo contrario , la reducción del déficit público destinando los ahorros a reducir endeudamiento neto y teniendo en cuenta que los incrementos presupuestarios no podían sobrepasar el límite de gasto no financiero , o techo de gasto previsto para cada año.
Ni el acuerdo adoptado por el Congreso el 20 de octubre ni el adoptado por el Consejo de Ministros el pasado 6 de octubre, han sido publicados en el Boletín Oficial del Estado. Sí que se ha publicado este último en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados del 20 de octubre de 2020, aunque no se ha trasladado al Boletín Oficial de las Cortes Generales.
2.- Con respecto a la suspensión de las tres reglas fiscales mediante la declaración de excepcionalidad, ni el art. 135.4 CE, ni el art. 11.3 LOEPYSF exigen su aprobación por el Senado, ni tampoco publicación alguna. Por lo tanto, la suspensión de las tres reglas fiscales tiene efectividad desde el 20 de octubre de 2020, sin necesidad de aprobación por el senado ni su publicación en el BOE.
3.- Suspensión solo de las tres reglas fiscales a las que se refiere la LOEPYSF y del destino del superávit presupuestario para amortizar endeudamiento vivo, pero no con respecto a la normativa prevista en el TRLRHL que continua vigente, es como volver en el tiempo antes de la entrada en vigor de la LOEPYSF por lo que rige la normativa presupuestaria prevista en el TRLRHL, y se predica de una parte el equilibrio presupuestario, es decir que los presupuestos que integran cada uno de los presupuestos de la entidad local debe aprobarse sin déficit inicial ( equilibrado el presupuesto de gastos y de ingresos, art. 165.4 TRLRHL) y sigue vigente el régimen de endeudamiento previsto en el TRLRHL previsto en los arts. 48 al 55 así como lo previsto en la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012 (LPGE 2013; EDL 2013/219736), y que analizaremos posteriormente en el epígrafe IV. La suspensión de las tres reglas fiscales no es óbice para seguir calculando los informes de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera respecto a la aprobación del presupuesto como su ejecución y liquidación (art. 11 LOEPYSF) pero el hecho de que se incumplan los límites no genera la aplicación de las medidas preventivas y coercitivas previstas en el capítulo IV LOEPYSF salvo las medidas automáticas de corrección previstas en el art. 20 LOEPYSF, sigue vigente las obligaciones de suministro de información previstas en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la LOEPYSF (EDL 2012/21030).
En consecuencia, en 2020 no se aplicarán aquellas medidas en relación con incumplimientos en 2019 de reglas fiscales constatados con las liquidaciones de presupuestos, o con los estados contables del cierre del ejercicio. En 2021 y 2022, tampoco se aplicarán en relación con los resultados de las liquidaciones de 2020 y 2021, respectivamente. Por ello, en esos años, no se exigirá la presentación de planes económico-financieros ni su aprobación ni se aplicarán medidas como la adopción de acuerdos de no disponibilidad de créditos con origen en aspectos relativos a la presentación o aprobación de dichos planes o al cumplimiento de las reglas.
Respecto al destino del superávit presupuestario de los ejercicios 2019 y 2020 queda en suspenso la aplicación del art 12.5 y 32 de la LOEPYSF. El ministerio ha insistido que sigue siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que estas son el fundamento de aquella regla.
Al no ser aplicable la regla general, tampoco es necesaria la regla especial de destinar el superávit a inversiones financieramente sostenibles, salvo las excepciones comprendidas en los Reales Decretos-leyes 8/2020 (EDL 2020/6795), 11/2020 (EDL 2020/8052) y 23/2020 (EDL 2020/17706) para el presente ejercicio.
4.- Uso del remanente de tesorería para financiar modificaciones presupuestarias se regirá con carácter general por lo dispuesto en el TRLRHL ya que no precisa de su utilización con carácter previo para amortizar deuda. Por lo que su destino se realizará conforme la aplicación normal de las normas previstas en los arts. 172 a 182 TRLRHL así como los arts. 34 a 51 RD 500/1990 (EDL 1990/13243). Es cierto que el uso de estos remanente puede generar inestabilidad presupuestaria pero tal y como ya hemos apuntado la regla fiscal de estabilidad presupuestaria queda suspendida para el 2020 y 2021 sin que sean de aplicación las medidas preventivas y coercitivas previstas en la LOEPYSF.
En consecuencia, la competencia para aprobar las modificaciones presupuestarias seguirá el sistema tradicional de reparto de competencias entre la Alcaldía-Presidencia y Pleno y, en su caso, siempre que así lo regulen las BEP, la Junta de Gobierno Local.
Al no haberse convalidado el RD-ley 27/2020, ya no es posible la aprobación de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito por la Alcaldía Presidencia, con la única excepción recogida en el art. 20 RD-ley 11/2020, que para gastos destinados a la lucha contra la COVID-19 e imputables a la política de gastos 23 “Servicios Sociales y Promoción Social” la competencia para aprobar los créditos extraordinarios y suplementos de crédito corresponden a la Alcaldía-Presidencia por resolución sin que les sea de aplicación las normas de reclamaciones y publicidad a las que se refiere el art. 169 TRLRHL.
III. La suspensión de las reglas fiscales, efectos y cuestiones
Es importante tener en cuenta la situación excepcional planteada en el Consejo de Ministros celebrado el pasado 6 de octubre de 2020, en el que se aprueba la suspensión de las reglas fiscales para el año 2020 y 2021. En virtud de este acuerdo, los objetivos de estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto aprobados por el Consejo de Ministros del pasado 11 de febrero de 2020 quedan suspendidos.
El 20 de marzo de 2020, la Comisión Europea comunicó al Consejo que estimaba que concurrían las condiciones para la activación de la cláusula de salvaguarda general, prevista en los Reglamentos (CE) 1466/1987 (EDL 1987/11394) y 1467/1987 (EDL 1987/11393). Esta cláusula permite a los estados miembros en los casos de grave crisis económica en la zona euro separarse temporalmente de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo a medio plazo.
El 23 de marzo de 2020 los ministros de Hacienda de los Estados miembros manifestaron su acuerdo con la evaluación de la Comisión y acordaron la activación de la cláusula general de salvaguardia. Esta:
- Permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo.
- No suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
- Permite a los Estados miembros no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales.
- Permite a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de políticas en el marco del Pacto citado.
El pasado 20 de julio de 2020 el Consejo emite una recomendación relativa al Programa Nacional de Reformas de 2020 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad para 2020 de España: Que tome medidas en 2020 y 2021 con el fin de:
“1. Adoptar todas las medidas necesarias, en consonancia con la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, para combatir la pandemia de COVID-19, sostener la economía y respaldar la posterior recuperación de forma eficaz. Cuando las condiciones económicas lo permitan, aplicar políticas presupuestarias destinadas a lograr situaciones presupuestarias prudentes a medio plazo y garantizar la sostenibilidad de la deuda, al tiempo que se fomenta la inversión. (…)
1. Mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno…”.
Por ello y de acuerdo con lo dispuesto en el art. 135.4 CE y en los arts. 11.3 y 13.3 LOEPYSF, España está sufriendo una pandemia, lo que supone una situación de emergencia extraordinaria, por lo que el congreso debería aprobar por mayoría absoluta si concurren las circunstancias señaladas para superar los límites de déficit y deuda pública.
Una vez adoptado ese acuerdo por el Congreso en la sesión de 20 de octubre de 2020, las consecuencias más significativas de la suspensión de las reglas fiscales para las entidades locales son las siguientes:
1.- En caso de incumplimiento de las reglas fiscales con la liquidación del 2019 no será necesario aprobar un Plan económico financiero y en caso de que el mismo se hubiese aprobado, debe considerarse superado y no constituye una limitación presupuestaria para la entidad. Tampoco surten efectos las obligaciones de seguimiento de los PEF ya aprobados. No se requerirá acuerdo expreso del Plenario sobre la suspensión del Plan Económico-Financiero.
Del mismo modo, se considerarán superados la pérdida de vigencia de los acuerdos de no disponibilidad (AND) a que hubiere lugar por incumplimientos en la liquidación de 2019 o incumplimientos de los planes económico-financieros, pudiendo estos AND, en consecuencia, ser revocados.
2.- No es obligatorio destinar el superávit a la reducción de la deuda ni a las IFS, ya que queda en suspenso la aplicación de los arts. 12.5 y 32, ambos de la LOEPYSF.
3.- La utilización del RTGG como fuente de financiación se debe regir por lo dispuesto en el TRLRHL.
4.- La tasa de referencia del déficit para las entidades locales en 2021 se ha fijado en el 0,1%. Esto constituye una referencia puesto que las reglas fiscales también se encuentran suspendidas en dicho ejercicio. Aunque lo razonable es llegar al equilibrio presupuestario en términos de estabilidad, se permite este margen en la aprobación de los presupuestos pero teniendo en cuenta que el art 165.4 TRLRHL exige el cumplimiento del equilibrio presupuestario por cada uno de los presupuestos que integran el presupuesto general (suma de los capítulos 1 al 9 del presupuestos de gastos debe ser igual a la suma de los capítulos 1 al 9 del presupuesto de ingresos).
5.- Para los ayuntamientos con peor situación financiera (con RTGG de signo negativo), el gobierno está estudiando la creación de un fondo que permita compensarles para que reciban una financiación adicional.
6.- Aunque quedan suspendidas las limitaciones en materia de cumplimiento de las reglas fiscales, se deben mantener las medidas de seguimiento y supervisión, por ello el interventor deben informar sobre el cumplimiento de las reglas fiscales en la elaboración, ejecución y liquidación de los presupuestos. Es decir se mantiene el cumplimiento de las obligaciones de transparencia previstas en la LOEPYSF y en sus normas de desarrollo, por lo que las consecuencias de sus incumplimientos seguirán siendo aplicables.
7.- La suspensión de las reglas fiscales no impide que se puedan establecer nuevas obligaciones de suministro de información si fuese necesario.
8.- No se suspende ni la responsabilidad fiscal de las Administraciones Públicas ni la aplicación del principio de prudencia en la estimación de los ingresos y gastos para elaborar sus respectivos presupuestos.
9.- Respecto al objetivo de la deuda para el 2020, podemos concluir que al estar suspendidas las reglas fiscales, las limitaciones para el endeudamiento local son las que encontramos en el TRLRHL y la Disp. Final 31ª LPGE 2013.
10.- La suspensión de las reglas fiscales no implica otra correlativa de las obligaciones que tienen las administraciones públicas con terceros, y, concretamente, con los proveedores. Los plazos para atender la deuda comercial están fijados en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (EDL 2004/184272), y deben cumplirse por las administraciones públicas. Asimismo, es aplicable la Disp. Adic. 5ª LOEPYSF, según la cual “Las referencias en esta ley al plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad para el pago a proveedores se entenderán hechas al plazo que en cada momento establezca la mencionada normativa vigente y que, en el momento de entrada en vigor de esta Ley, es de treinta días”.
Respecto a la incidencia que tiene la suspensión de las reglas fiscales en los presupuestos del ejercicio 2021, es recogida en la cuestión número 3 de las FAQS (EDD 2020/702456) sobre la suspensión de las reglas fiscales elaborada por el Ministerio. A estos efectos los presupuestos de las EELL consolidados de 2021 podrán presentar una situación de déficit de hasta el 0,1% del PIB, en términos de contabilidad nacional, aunque la de equilibrio presupuestario debería ser la situación deseable. Sin embargo, sigue siendo de aplicación el régimen presupuestario del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales en su totalidad, y, concretamente, el principio de equilibrio presupuestario (con criterio presupuestario) que esta contiene en su artículo 165.4, de modo que “cada uno de los presupuestos que se integran en el presupuesto general deberá aprobarse sin déficit inicial”. En cuanto a los proyectos de presupuestos de EELL que están sujetas a la condicionalidad de ser informados por el Ministerio de Hacienda, con carácter preceptivo y vinculante, en relación con los del año 2021, se seguirá el mismo criterio anterior y se mantendrá la aplicación de la condicionalidad fiscal que se define en el RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico (EDL 2014/219945).
¿Y con respecto a los presupuestos del 2022?
Se prevé otro escenario económico, si se reactivara la economía dejarían de estar en suspenso las reglas fiscales, por lo tanto resulta necesario que en la liquidación del ejercicio 2020 (que se realizará en condiciones normales en marzo de 2023) se debe cumplir tanto la regla de gasto como la estabilidad presupuestaria y el objetivo de deuda pública.
Teniendo en cuenta, que la regla de gasto opera partiendo del gasto computable liquidado más/menos ajustes en términos de Contabilidad Nacional, conforme al art. 12 LOEPYSF, debe señalarse que el límite de gasto no financiero para 2022 habrá de ser compatible con el cumplimiento, en el citado ejercicio 2022, tanto de la regla de gasto como del objetivo de estabilidad presupuestaria.
Las EELL deberán tener en cuenta la regla del equilibrio presupuestario en los términos de la LOEPYSF y del TRLRHL (art. 165.1 y 4).
Finalmente, señalar que sigue siendo de aplicación el art 30 LOEPYSF, que se refiere al límite de gasto no financiero, y su apartado 1 dispone que “El Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales aprobarán, en sus respectivos ámbitos, un límite máximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y la regla de gasto, que marcará el techo de asignación de recursos de sus Presupuestos.”
Este precepto se refiere al gasto no financiero que se recoge en los presupuestos, de acuerdo con criterios presupuestarios, no de contabilidad nacional. Por este motivo, debe considerarse aplicable y no suspendido.
No quiero terminar este epígrafe sin hacer referencia a la suspensión de las reglas fiscales en los Ayuntamientos de Gipuzkoa, mediante el Decreto Foral-Norma 9/2020, 10 de noviembre, de medidas financieras de carácter extraordinario y urgente aplicable a las entidades locales de Gipuzkoa (EDL 2020/35356), era de esperar que el Estado aprobara un decreto o norma similar a como lo han hecho para las entidades locales de Gipuzkoa que, a diferencia del resto de municipios españoles, sí que se ha normado la situación excepcional para recoger la suspensión de las reglas fiscales para los ejercicios 2020 y 2021 así como el objetivo de estabilidad presupuestaria para esos años.
Mediante esta norma se suspenden, para el periodo 2020 y 2021, las reglas fiscales de las entidades locales de Gipuzkoa. De esta forma, se dejan sin efecto los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública para este periodo. Explicando a lo largo de su articulado que no resulta aplicable la exigencia de utilizar el remanente de tesorería para amortizar deuda.
Por tanto, se permite que las entidades locales de Gipuzkoa puedan utilizar sus remanentes de tesorería para la financiación de modificaciones de crédito. No obstante, se mantiene el procedimiento de autorización de operaciones de endeudamiento.
Además, la Diputación cede a los ayuntamientos el 40% de su objetivo de déficit.
Viendo este referente, se podría haber aprobado una norma a nivel estatal en términos similares para el resto de municipios españoles que solo los de Gipuzkoa han visto reflejado en una norma foral, al menos por el momento.
En el resto de municipios nos vemos abocados a interpretaciones del Ministerio en base a la declaración del Congreso de los Diputados del 20 de octubre de 2020 apreciando la situación de emergencia extraordinaria que motiva la suspensión de las reglas fiscales, y es que el propio Ministerio considera que a partir de esa fecha es aplicable la suspensión sin que sea necesario norma alguna de desarrollo…
No sé dónde queda el principio de reserva de ley, el principio de legalidad, el de seguridad jurídica, el de publicidad de las leyes, la tramitación parlamentaria de los decretos leyes, y en fin… la ley como máxima expresión de la voluntad popular en consonancia con la justicia y para bien de los gobernados.
IV. El destino del superávit tras la suspensión de las reglas fiscales
Como he indicado a lo largo del presente artículo, la regla general del destino del superávit presupuestario conecta con el objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda pública.
Durante los ejercicios 2019 y 2020 quedan en suspenso la aplicación de los arts. 12.5 y 32 LOEPYSF, aun siendo deseable que el superávit se destine a la reducción de deuda pública, con arreglo al art. 32 LOEPYSF, esta regla general puede no aplicarse a partir del momento en el que se han suspendido las reglas fiscales en 2020 y 2021, ya que estas son el fundamento de aquella regla.
Al no ser aplicable la regla general, tampoco es necesaria la regla especial de destinar el superávit a inversiones financieramente sostenibles, salvo las excepciones comprendidas en los Reales Decretos-leyes 8/2020, 11/2020 y 23/2020 para el presente ejercicio.
No obstante, si a fecha actual el ayuntamiento no ha habilitado las modificaciones presupuestarias previstas en los Reales Decretos-leyes anteriormente citados sobre el destino del superávit para gastos COVID, es decir, destinar parte de su superávit a la política de gasto 23 (art.3 RD-ley 8/2020), por importe del 20%, y/o a financiar inversiones financieramente sostenibles en vehículos eléctricos puros o con etiqueta ambiental CERO (o con la etiqueta ECO en casos justificados) y las infraestructuras de recarga necesaria para el uso de los vehículos adquiridos (art. 6 RD-ley 23/2020), el ayuntamiento podrá disponer del mismo conforme los usos previstos en el TRLRHL. Por ejemplo, si el ayuntamiento no realizó la inversión en la adquisición de vehículos eléctricos puros o con etiqueta ambiental CERO, ahora puede disponer todo su remanente puesto que es de libre disposición.
En consonancia con lo anterior, la aplicación del destino del superávit derivado de la liquidación del ejercicio 2019, hasta ahora podía utilizarse para tres posibles destinos:
- Amortización de deuda (art. 32 LOEPYSF).
- Financiar gastos incluidos en la política de gasto 23, «Servicios Sociales y promoción social» (art. 3 RD-Ley 8/2020).
- Financiar inversiones financieramente sostenibles en Vehículos eléctricos puros o con etiqueta ambiental CERO (o con la etiqueta ECO en casos justificados) y la Infraestructuras de recarga necesaria para el uso de los vehículos adquiridos (art. 6 RD-ley 23/2020).
Desde el 20 de octubre de 2020 el destino del superávit y/o el RTGG derivado de la liquidación del ejercicio 2019 en el ejercicio 2020 puede aplicarse a:
- Financiar gastos incluidos en la política de gasto 23, «Servicios Sociales y promoción social» (art. 3 RD-ley 8/2020) por el 20%.
- Financiar inversiones en vehículos eléctricos puros o con etiqueta ambiental CERO (o con la etiqueta ECO en casos justificados) y la Infraestructuras de recarga necesaria para el uso de los vehículos adquiridos (art. 6 RD-ley 23/2020).
- Cancelar la cuenta «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», recogidas en la cuenta 413.
- Financiar gastos durante el ejercicio 2020 pues NO EXISTE OBLIGACIÓN DE AMORTIZAR DEUDA FINANCIERA. Esta regla puede acumular las dos primeras si a fecha actual no se han aprobado las modificaciones anteriores ya que el destino del RTGG es de libre disposición, en este caso las modificaciones presupuestarias se tramitarán conforme lo previsto en el TRLRHL, es decir, siguiendo la misma tramitación que la aprobación del presupuesto (art. 177.2. por remisión al art. 169 TRLRHL) debiendo ser aprobadas y ejecutivas dentro del mismo ejercicio en que se aprueben (art. 38.1 RD 500/1990).
De este modo, la utilización del remanente de tesorería para gastos generales es de libre disposición conforme los usos previstos en el TRLRHL, es decir, su destino servirá para financiar modificaciones presupuestarias, tipo crédito extraordinario y suplemento de crédito, ya que no precisa con carácter previo que financie la amortización extraordinaria de deuda. Por ello, su destino se realizará conforme la aplicación normal de las normas previstas en los arts. 172 a 182 TRLRHL así como los arts. 34 a 51 RD 500/1990.
No obstante, se debería aplicar a cancelar la cuenta «Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto», o equivalentes, y a cancelar el resto de obligaciones pendientes de pago con proveedores, contabilizadas y aplicadas a cierre del ejercicio anterior. Así lo indica el Ministerio de Hacienda en el número 6 del documento FAQS de consultas (EDD 2020/702456) al señalar:
“El superávit se debería destinar a la obligación de atender o cancelar la cuenta 413, al pago a proveedores de modo que se cumpla con el plazo máximo establecido en la normativa de medidas de lucha contra la morosidad, así como a financiar déficits durante la suspensión, con eso se evita el incremento neto de endeudamiento necesario para financiar aquellos con el objetivo de cumplir el plazo máximo de pago a proveedores que no está afectado por la medida de la suspensión”.
A) Regla general del destino del superávit presupuestario
1. Situación normal antes de la adopción del acuerdo de 20 de octubre de 2020 del Congreso de los Diputados
a) Caso RTGG positivo > 0
Si el RTGG es mayor que el superávit o capacidad de financiación:
- Habrá que reducir deuda por el importe de superávit.
- Y por el exceso del RTGG sobre la Capacidad de financiación (RTGG- CF) de podrá destinar a financiar gasto conforme a los usos previstos en el TRLRHL, afecta negativamente a la regla de gasto y a la estabilidad presupuestaria.
Si el RTGG es menor que el superávit o capacidad de financiación:
- Habrá que reducir deuda por el importe de RTGG.
- No se destinará el RTGG a financiar gasto, pues es inferior al superávit.
b) Caso RTGG negativo < 0
No se puede reducir deuda. Existe obligación de sanear el RTGG conforme lo previsto en el art. 193 TRLRHL y/o aprobar un plan de saneamiento del Remanente de Tesorería Negativo.
2. Situación a partir de la adopción del acuerdo del Congreso de los Diputados el pasado 20 de octubre de 2020: exención de la regla general del destino del superávit presupuestario
a) Caso RTGG positivo > 0
Si el RTGG es mayor que el superávit o capacidad de financiación:
- No existe obligación de reducir deuda por el importe de superávit aunque el Ministerio señala que es lo deseable.
- Y por el exceso del RTGG sobre la Capacidad de financiación ( RTGG- CF) o por el importe total del RTGG podrá destinar a financiar gasto conforme a los usos previstos en el TRLRHL, afectará negativamente a la regla de gasto y a la estabilidad presupuestaria aunque se han suspendido las consecuencias de su incumplimiento.
Si el RTGG es menor que el superávit o capacidad de financiación:
- No se requiere reducir deuda por el importe de RTGG.
- Se puede destinar el importe del RTGG a financiar gasto, afectará negativamente a la regla de gasto y a la estabilidad presupuestaria aunque se han suspendido las consecuencias de su incumplimiento.
b) Caso RTGG negativo < 0
No se puede reducir deuda, existe obligación de sanear el RTGG conforme lo previsto en el art. 193 TRLRHL y/o aprobar un plan de saneamiento del Remanente de Tesorería Negativo.
Por otra parte, la regla especial del destino superávit de la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF es una alternativa a la regla general del art. 32. Si está suspendida la aplicación de las reglas fiscales no se requiere la aplicación de las normas que están relacionadas con ellas. Si la regla general no se exige, tampoco procede habilitar su alternativa, aunque nada impide que se sigan realizando IFS no es obligado este destino porque tampoco lo es la amortización de deuda.
Pero se dan algunos casos particulares.
Como ya he indicado, la regla especial del destino del superávit (Disp. Adic. 6ª LOEPYSF) de las IFS iniciadas en el 2020 con superávit del 2019 , previstas en el art. 3 RD-ley 8/2020 (20% para los gastos sociales) y la prevista en el art. 6 RD-ley 23/2020, para que puedan destinar como máximo el 7% del importe del superávit de 2019 para financiar los gastos de inversión en vehículos puros o no contaminantes, queda suspendida ( si ambas modificaciones ya se han aprobado y son ejecutivas) la aplicación del límite que establece la regla especial del destino del superávit de no incurrir en déficit en términos de contabilidad nacional al final del ejercicio 2020 como consecuencia del gasto que se realice en proyectos de IFS.
Y con respecto a las IFS iniciadas en el ejercicio 2019 con el superávit presupuestario de 2018, queda igualmente suspendido la aplicación del límite de no incurrir en déficit al cierre del ejercicio 2020. También se permite que si dichas obras no se concluyen en este ejercicio, lógicamente al haberse suspendido los plazos durante el estado de alarma, no lleve como consecuencia la aplicación del art 32 , pues de conformidad con el art. 3.1 CC (EDL 1889/1) las normas se han de interpretar de acuerdo con su contexto y el contexto es no aplicar el art 32 de la LOEPYSF lo que nos lleva a la conclusión de que a 31 de diciembre de 2020 la inversión no se ha ejecutado en su totalidad no se deba reducir la deuda y pueda finalizarse en el ejercicio 2021.
En cuanto a la aplicación del art. 12.5 LOEPYSF, dispone que “Los ingresos que se obtengan por encima de lo previsto se destinarán íntegramente a reducir el nivel de deuda pública”.
Esa norma está incluida en la regulación de la regla de gasto, su aplicación lógica se produce una vez liquidado el presupuesto y considerando el importe global de los ingresos no financieros (no finalistas) y su finalidad es evitar que, en esos supuestos y si existe deuda pendiente de amortizar, el exceso de ingreso no se destine a incrementar gasto, que, además, puede conllevar incumplimiento de la regla de gasto.
Situación normal: al tener un destino similar al del superávit y poder darse la concurrencia de aplicación de los arts. 12.5 y 32 LOEPYSF, se ha venido considerando que se debe aplicar el primero de ellos.
En la actual situación de exención de las reglas fiscales y del destino del superávit, no se requiere la aplicación del art. 12.5 LOEPYSF, no siendo necesario amortizar deuda durante los ejercicio 2020 y 2021 cuando se obtengan ingresos no financieros por encima de los previstos en el presupuesto.
En este contexto y puesto que se ha flexibilizado las reglas respecto al destino del RTGG y del superávit, hay que apelar al sentido común y por tanto los funcionarios locales dedicados al control del gasto, Interventores y secretarios interventores deben velar por el correcto cumplimiento de los principios presupuestarios , incluidos en el TRLRHL como el de nivelación presupuestaria y equilibrio presupuestario lo que nos lleva a que el cálculo del RTGG este bien calculada para evitar tensiones de liquidez que provoquen el incumplimiento del periodo medio de pago , regla sin embargo que sigue vigente pues en absoluto la exención de las reglas fiscales no se predica del principio de sostenibilidad financiera . Así lo ha citado textualmente el Ministerio de Hacienda en el documento FAQS de consultas (EDD 2020/702456) al indicar en su apartado 4 lo siguiente:
“¿Se ve afectada la obligación de cumplimiento de los plazos de pagos a proveedores? La suspensión de las reglas fiscales no implica otra correlativa de las obligaciones que tienen las administraciones públicas con terceros, y, concretamente, con los proveedores. Los plazos para atender la deuda comercial están fijados en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, y deben cumplirse por las administraciones públicas. Asimismo, es aplicable la disposición adicional quinta de la LOEPYSF, según la cual ‘Las referencias en esta ley al plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad para el pago a proveedores se entenderán hechas al plazo que en cada momento establezca la mencionada normativa vigente y que, en el momento de entrada en vigor de esta Ley, es de treinta días’.
(…) Con respecto a las EELL, serán aplicables los arts. 13.6 y 18.5 LOEPYSF y los procedimientos que establecen para la corrección de situaciones de períodos medios de pagos a proveedores excesivos.”
V. Régimen legal del endeudamiento de las entidades locales para el ejercicio 2020
La regulación de endeudamiento de las entidades locales se contiene fundamentalmente en el TRLRHL, concretamente en el capítulo VII del Título I, arts. 48 al 55. Este régimen es modificado en cuanto las operaciones de crédito a largo plazo por la Disp. Adic. 14ª RD-ley 20/2011, de 30 de marzo (EDL 2011/297845) (disposición dotada de vigencia indefinida por la Disp. Final 31ª LPGE 2013.
El art. 48 del TRLRHL establece la posibilidad de las Entidades Locales de acudir al crédito en todas sus modalidades. Para el ejercicio 2020 no se ha aprobado Ley de Presupuestos Generales del Estado, por cuanto sigue siendo de aplicación el régimen previsto a través de la Disp. Final 31ª LPGE 2013.
Dos cuestiones importantes a tener en cuenta cuando una entidad local decide acudir al crédito consisten: por una parte, en la necesidad de tener el presupuesto aprobado, en los términos previstos en el art. 50 TRLRHL y, por otra, en la necesidad de Informe de Intervención en el que se analice la capacidad de la entidad local para hacer frente en el tiempo a las obligaciones que de aquéllas se deriven para ésta.
A continuación, vamos a analizar la normativa aplicable en 2020, que se recogen la Nota informativa del Ministerio de Hacienda sobre el régimen aplicable al endeudamiento a largo plazo a concertar por las entidades locales en el ejercicio 2020 y que se concretan en cuatro tipo de operaciones de endeudamiento, no sin antes referirnos a la situación excepcional que estamos viviendo este año en lo que respecta a la crisis sanitaria y económica ocasiona da por la pandemia.
También señalar, como tantas veces lo he hecho en artículos doctrinales publicados anteriormente en esta Revista de DEREHO LOCAL de la Editorial LEFEBVRE, que la referencia al nivel de deuda previsto en las reglas fiscales es para el conjunto del subsector de las entidades locales en referencia al PIB, el cual no es definido a nivel individual para cada entidad local por lo que este parámetro no es cuantificable y queda reconducido al régimen de endeudamiento previsto en el TRLRHL. De esta forma, la suspensión de las reglas fiscales no tiene efectos en el régimen de endeudamiento de las EELL pues se mantiene el establecido en el TRLRHL y en otras normas con rango de ley. De este modo, se mantiene y no se suspende el régimen de autorización de operaciones de crédito. Hay que tener en cuenta que el objetivo de deuda pública se fija para el conjunto del subsector de corporaciones locales y no para cada una de ellas, que siempre han estado sujetas, a título individual, a las normas específicas aplicables a las haciendas locales.
El marco legal de endeudamiento sigue vigente para las Entidades Locales, por lo que la autorización de una operación a largo plazo para financiar inversiones tendrá en cuenta de manera preferente el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria en la liquidación de 2019. Así mismo, son de obligado cumplimiento los arts. 193 y 199 del mismo texto legal.
A) Financiación de inversiones
Sin perjuicio de lo establecido en el capítulo VII del Título Primero TRLRHL, serán de aplicación al régimen de endeudamiento de las entidades locales los siguientes preceptos:
La Disp. Adic. 14ª RD-ley 20/2011 (EDL 2011/297845) , fue dotada de vigencia indefinida por la Disp. Final 31ª LPGE 2013 con el siguiente texto:
“Con efectos de la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, la disposición adicional decimocuarta del Real Decreto-Ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, queda redactada como sigue:
«Las Entidades Locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Función Pública, de acuerdo con la definición y delimitación del Sistema Europeo de Cuentas, que liquiden el ejercicio inmediato anterior con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por ciento de los ingresos corrientes liquidados o devengados según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria.
Las Entidades Locales que tengan un volumen de endeudamiento que, excediendo al citado en el párrafo anterior, no supere al establecido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar operaciones de endeudamiento previa autorización del órgano competente que tenga atribuida la tutela financiera de las entidades locales.
Las entidades que presenten ahorro neto negativo o un volumen de endeudamiento vivo superior al recogido en el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, no podrán concertar operaciones de crédito a largo plazo.
Para la determinación de los ingresos corrientes a computar en el cálculo del ahorro neto y del nivel de endeudamiento, se deducirá el importe de los ingresos afectados a operaciones de capital y cualesquiera otros ingresos extraordinarios aplicados a los capítulos 1 a 5 que, por su afectación legal y/o carácter no recurrente, no tienen la consideración de ingresos ordinarios.
A efectos del cálculo del capital vivo, se considerarán todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre del año anterior, incluido el riesgo deducido de avales, incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación proyectada. En ese importe no se incluirán los saldos que deban reintegrar las Entidades Locales derivados de las liquidaciones definitivas de la participación en tributos del Estado…».”
Asimismo, el art. 20.2 LOEPYSF, para las entidades locales comprendidas en el ámbito subjetivo de los arts. 111 y 135 TRLRHL, establece:
“En los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública de las Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y 135 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, todas las operaciones de endeudamiento a largo plazo de la corporación local incumplidora, precisarán autorización del Estado o en su caso de la Comunidad Autónoma que tenga atribuida la tutela financiera.”
Adicionalmente, es necesario recordar las obligaciones de información en materia de endeudamiento recogidas en el art. 17 de la Orden HAP/2105/2012 (EDL 2012/210303):
“En el plazo máximo de un mes desde que se suscriba, cancele o modifique, una operación de préstamo, crédito o emisiones de deuda, en todas sus modalidades, los avales y garantías prestados en cualquier clase de crédito, las operaciones de arrendamiento financiero, así como cualesquiera otras que afecten a la posición financiera futura, concertadas por las Corporaciones Locales o sus entidades dependientes incluidas en el ámbito subjetivo de esta Orden, se comunicará al Ministerio de Hacienda y Administraciones Publicas las condiciones de la operación y su cuadro de amortización.”
B) Sustitución de operaciones
No es posible refinanciar deuda con un objeto distinto al previsto en el art. 49.2.d) TRLRHL en los términos aquí expuestos, sin perjuicio de las facilidades financieras habilitadas por el régimen especial definido en el RD-ley 17/2014.
Sustitución total o parcial de operaciones preexistentes: Son aquellas operaciones financieras en las que se modifica un contrato financiero manteniendo todos los elementos objetivos del contrato (importe vivo, forma de amortización y frecuencia de liquidación de intereses, periodos de carencia de principal, etc.), salvo el tipo de Interés, con el objetivo exclusivo de conseguir una rebaja en el coste aplicable a la operación. Bajo esta premisa cabe el cambio subjetivo de acreedor financiero.
La sustitución puede plantearse de forma individual, operación por operación, o bien mediante una sustitución colectiva, concertando una o varias operaciones que sean financieramente equivalentes (un vencimiento medio ponderado equivalente a las operaciones que sustituye).
Tanto la sustitución de operaciones individual como la colectiva (refinanciación), estarán sujetas a autorización por parte del órgano de tutela financiera en caso de superar los límites previstos en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 y el art. 53 TRLRHL. En relación a lo previsto en el art. 48 bis, estas operaciones quedarán igualmente sujetas al principio de prudencia financiera. A este respecto, el apartado 7º de la Resolución de 4 de julio de 2017 de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, por la que se define el principio de prudencia financiera aplicable a las operaciones de endeudamiento y derivados de las comunidades autónomas y entidades locales (EDL 2017/122525), reconoce que únicamente estará permitida la modificación de un contrato, cuando se genere un ahorro financiero y se cumplan simultáneamente las siguientes condiciones:
1. la operación tenga una vida media residual superior a un año,
2. no se modifique el plazo de la operación,
3. la modificación del contrato suponga una rebaja en el tipo de interés de la operación,
4. el clausulado del nuevo contrato respete lo establecido en la presente Resolución.
En el supuesto en el que no pudieran cumplir con los requisitos aquí expuestos, podrán acceder al fondo de ordenación o fondo de impulso económico de acuerdo con los requisitos y el procedimiento establecido en el RD-ley 17/2014.
C) saneamiento del remanente de tesorería
Para poder acceder a la operación de endeudamiento prevista en el art. 193.2 TRLRHL, el Pleno municipal debe acreditar la imposibilidad de reducir el gasto presupuestario en el ejercicio corriente por cuantía igual al déficit producido. Una vez acreditado este extremo, podrá concertar una operación de endeudamiento de acuerdo con lo previsto en el art. 177.5 TRLRHL y con las limitaciones establecidas en el propio artículo, así como en el art. 53 del mismo texto refundido y en la Disp. Final 31ª de la LPGE 2013 (respecto a la determinación de los DRN y volumen de endeudamiento).
Consecuentemente, para concertar esta operación requerirá Ahorro Neto positivo en todo caso y siempre que su nivel de endeudamiento esté por encima del 75% deberá solicitar autorización del órgano de tutela financiera. Si su nivel de endeudamiento se sitúa por encima del 110% no podrá apelar al crédito en esta modalidad de endeudamiento.
En relación a las limitaciones del art. 177.5 TRLRHL, el importe concertado anual de estas operaciones no puede superar el 5% de los recursos corrientes presupuestados, calculados de acuerdo con lo dispuesto en la Disp. Final 31ª LPGE 2013. La carga financiera anual del conjunto de operaciones concertadas con esta naturaleza no puede superar el 25% de los recursos corrientes presupuestados. Además, estas operaciones deben ser totalmente amortizadas antes de la renovación de la corporación.
D) Fondo de financiación a entidades locales
Las Entidades Locales pueden formalizar préstamos, previa adhesión a alguno de los compartimentos (Fondo de Ordenación y Fondo de Impulso Económico), que integran el Fondo de Financiación a Entidades Locales, regulado por el RD-ley 17/2014.
En el caso de que esos préstamos tengan por objeto atender vencimientos de préstamos formalizados en ejercicios anteriores con entidades de crédito es preciso que estos se encuentren en condiciones de prudencia financiera. De no ser así, las Entidades Locales deben refinanciarlos en tales condiciones en el plazo que se les indica en la resolución que, acerca de la aceptación de la adhesión a los compartimentos, establece esta Secretaría General. Estas operaciones de refinanciación no están sujetas a autorización administrativa previa del órgano de la administración pública que tenga atribuida la tutela financiera de las Entidades Locales.
Tampoco están sujetas a autorización las operaciones de préstamo que se formalicen con aquel Fondo (art. 43.3 RD-ley 17/2014).
En relación con el Fondo de Ordenación, producida la citada adhesión, y respecto a ejercicios posteriores a la misma, es preciso tener en cuenta las reglas de condicionalidad contenidas en los arts. 44 y 46 RD-ley 17/2014. De la interpretación conjunta de ambos preceptos resulta:
a) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por su situación financiera negativa (art. 39.1.a) RD-ley 17/2014): sólo pueden formalizar operaciones financieras a largo plazo para refinanciar o novar operaciones de crédito en condiciones de prudencia financiera, quedando sujetas al procedimiento general descrito en la Nota del Ministerio de Hacienda sobre el régimen legal del endeudamiento en el 2020 para dichos casos.
b) Entidades Locales cuya adhesión se produjo por encontrarse en riesgo financiero, por no poder refinanciarse en condiciones de prudencia financiera (art.39.1.b) RD-ley 17/2014): están sujetas a autorización del órgano que tenga atribuida la tutela financiera todas las operaciones a largo plazo que pretendan concertar.
En relación con las Entidades Locales que se hayan adherido al Fondo de Impulso Económico no existe ninguna condicionalidad financiera y les serán de aplicación las reglas generales contenidas en la Nota del Ministerio.
Para apelar al crédito a largo plazo los ayuntamientos deben cumplir unos requisitos, de tal forma que, si no se cumplen, les está prohibido acudir al endeudamiento (no es posible tampoco someterlo autorización del órgano de tutela). Tales requisitos son disponer de presupuesto aprobado, ser aprobada la liquidación del ejercicio anterior y que ésta arroje ahorro neto positivo, así como el volumen de endeudamiento en relación con los ingresos corrientes liquidados se sitúe por debajo del 110%.
Sin embargo, la sustitución de operaciones exige autorización del órgano de tutela en los siguientes casos:
- Cuando de los estados financieros que reflejen la liquidación de los presupuestos se deduzca un ahorro neto negativo.
- Cuando la Corporación cuente con un endeudamiento superior al 75 por ciento sobre los recursos corrientes liquidados.
VI. Conclusiones
La suspensión de las tres reglas fiscales para las entidades locales es de aplicación efectiva desde el 20 de octubre de 2020 y con vigencia hasta final del 2021, sin necesidad de desarrollo normativo. Así lo ha trasladado el propio Ministerio de Hacienda y así se viene entendiendo por las entidades locales salvo únicamente (por el momento) las de Gipuzkoa, que tiene su propia normativa.
El remanente de tesorería para gastos generales puede ser utilizado para financiar modificaciones presupuestarias aunque con ello se pudiera incumplir cualquiera de las tres reglas fiscales.
El superávit presupuestario, tanto el del 2019 como el del 2020 no debe destinarse, aunque si bien es deseable, a la amortización extraordinaria de deuda ya que esta no es obligatoria.
Las operaciones de crédito mantienen sus límites y procedimientos de tramitación regulados en el TRLRHL y en la Disp. Final 31ª LPGE 2013 (límite máximo sin necesidad de autorización del órgano de tutela financiera hasta el 75% de los recursos ordinarios, y a partir de ese porcentaje y hasta el 110% con autorización del órgano de tutela financiera; por encima del 110% sigue estando prohibidas nuevas operaciones de crédito).
Al no haberse suspendido la obligación de remisión de Información al Ministerio de Hacienda sigue siendo obligatorio remitir todos y cada uno de los datos y ficheros habituales.
Esto debe interpretarse siempre bajo el principio de prudencia, sentido común e importancia relativa, es decir prudencia en el uso de los remanentes de tesorería para financiar nuevos o mayores gastos. Utilizarlos todos de forma inmediata y descontrolada podría generar a futuro problemas de tesorería que se arrastren varios ejercicios.
Por otra parte, se desconoce cuál será el escenario para el cálculo de las reglas fiscales en el ejercicio 2022, teniendo en cuenta que en el pleno del Congreso de los Diputados aprobó el techo de gasto no financiero máximo del Estado para el 2021, es posible que en el 2022 se tomen parámetros de cumplimiento en cifras próximas a la que se hubieran aprobado de no haberse suspendido las tres reglas fiscales, por lo que para elaborar el presupuesto 2021 se aconseja mantener una senda de incremento que sea coherente con el objetivo de estabilidad presupuestaria y el de la regla de gasto que aunque quedan en suspenso debe marcar el techo de asignación de recursos de los presupuestos.
En el supuesto de tomar la decisión de utilizar los remanentes de tesorería para financiar nuevos o mayores gastos, será necesaria la tramitación de modificaciones presupuestarias del tipo crédito extraordinario o suplemento de crédito, y ello exige un periodo de tramitación que exige en todo caso que estén en vigor antes de finalizar el año para que sean ejecutivas.
Si no hubiese tiempo de iniciar el gasto en el 2020 estas modificaciones presupuestarias aprobadas durante el último trimestre del año pueden incorporarse al ejercicio siguiente de conformidad con lo señalado en el art. 182.1.a) TRLRHL mediante la incorporación de remanentes, que en todo caso requerirán con carácter previo que la entidad haya liquidado su presupuesto.
Si se desea reactivar la economía y agilizar los fondos para la recuperación económica y social, los presupuestos del Estado y los de las entidades locales en particular, deben ser una herramienta fundamental en la lucha contra la pandemia al establecer una red de seguridad para proteger a los colectivos más vulnerables.
De esta forma, se consideraba prioritario como uno de los objetivos macroeconómicos necesarios la adopción de estas medidas , tan necesarias para poder aprobar los presupuestos del próximo año en este escenario, como la suspensión de las reglas fiscales, el compromiso de gastar los remanentes de forma libre sin estar condicionados ni al principio de estabilidad presupuestaria ni a la regla del gasto, así como dejar sin efecto la regla contenida en el art. 32 LOEPYSF, de destinar el superávit a reducir endeudamiento neto.
Estas medidas generarán liquidez, objetivo principal para reactivar la economía, y para que la caída de los ingresos no repercuta negativamente en la morosidad, pues ahora más que nunca los proveedores de los ayuntamientos deben cobrar cuanto antes.
Sin embargo, echo en falta la tramitación parlamentaria de una disposición normativa, al igual que lo ha recogido la norma foral de Gipuzkoa, que recoja todas estas medidas. En fin… la ley como máxima expresión de la voluntad en consonancia con la justicia y para bien de los gobernados. Pero el mundo del derecho nunca nos deja de sorprender.
VII. Bibliografía consultada
- Marco peñas, E. La suspensión de las reglas fiscales a los entes locales: un giro copernicano. Instituto de Derecho Local. Parte I y Parte II.
- Gracia Santuy, S. Circular informativa y recomendaciones, Intervención, Diputación de Huesca, la suspensión de las tres reglas fiscales. Diputación de Huesca. 22 de octubre de 2020.
- Hurtado López, G. Suspensión de las reglas fiscales, fundamentación y efectos, otras medidas financieras. Jornadas sobre Estabilidad y Endeudamiento. Madrid, 29 de octubre de 2020. Cosital Network.
- Grajal Caballero, I. Régimen jurídico de las operaciones de endeudamiento de las entidades locales para el 2020. Regulación actual del principio de prudencia financiera en las operaciones de endeudamiento. Curso online sobre Marco normativo del endeudamiento de las entidades locales para 2020. 16 a 22 de noviembre de 2020. Cosital Network.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en noviembre de 2020.
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