El informe contiene una valoración general favorable al anteproyecto legislativo, por cuanto adecúa la legislación española a los estándares internacionales existentes en materia de trata y explotación de seres humanos y plasma en su articulado gran parte de las recomendaciones recogidas en la Guía de criterios de actuación judicial frente a la trata de seres humanos elaborada por un grupo de expertos en 2018 bajo la coordinación de la Comisión de Igualdad del Consejo General del Poder.
Rango de Ley Orgánica y carácter integral de la norma
La Exposición de Motivos justifica el carácter orgánico de la nueva norma en la necesidad de modificar leyes que tienen ese rango, como el Código Penal o la ley de Protección a testigos y peritos en causas criminales. El informe advierte de que las modificaciones de leyes orgánicas se contienen sólo en algunas disposiciones del anteproyecto y que, por el contrario, el grueso del articulado es ajeno a la reserva de ley orgánica, circunstancia que desnaturaliza el rango de la norma. Por esta razón y al considerar que es técnicamente más correcto, recomienda regular de forma separada mediante una ley orgánica las modificaciones de las distintas leyes que tienen dicho rango y dejar la regulación del núcleo del texto proyectado a una ley ordinaria.
En cuanto al carácter integral y transversal del anteproyecto, el informe del CGPJ señala que podría dar lugar a solapamientos y duplicidades, con el consiguiente perjuicio para el principio de seguridad jurídica. Sin embargo, en esta ocasión la propuesta de ley integral merece una valoración favorable dada la necesidad, ya advertida por el Consejo en la Guía de trata antes mencionada, de unificar las normas aplicables y evitar la dispersión normativa que obstaculiza un tratamiento eficaz de este fenómeno criminal.
Prevención en el ámbito digital
El informe considera sumamente necesaria la reforma del Código Penal que acomete el anteproyecto para regular la actuación judicial contra los contenidos ilícitos en el ámbito digital y de las nuevas tecnologías en los supuestos de delitos de trata de seres humanos. El Código Penal vigente no contiene ninguna previsión en relación con la necesidad de actuar contra dichos contenidos ilícitos pese a que las nuevas tecnologías se emplean como una herramienta de captación y oferta de servicios vinculados a la trata y explotación de seres humanos.
De acuerdo con la reciente y relevante normativa europea -Reglamento (UE) 2022-2065 de Servicios Digitales-, el informe pide al prelegislador que atienda a la necesidad de regular en la legislación procesal cómo han de ejecutarse las resoluciones judiciales que ordenen actuaciones contra contenidos ilícitos, ya sean dictadas como medida cautelar o con carácter definitivo. Para ello, sugiere que se incluyan modificaciones tanto en la Ley de Enjuiciamiento Criminal como en las restantes normas básicas procesales o, al menos, en la Ley de Enjuiciamiento Civil dado su carácter supletorio.
Formación especializada
El dictamen considera muy positivo que el anteproyecto recoja la necesidad de promover programas de formación especializada de la Abogacía así como de incluir un turno de oficio específico para asistir a las víctimas de trata, medidas que también recogía la Guía de trata del CGPJ.
También merece una valoración favorable que se regule la obligación del Ministerio de Justicia, del Consejo General del Poder Judicial y de la Fiscalía General del Estado de garantizar la formación especializada en trata y explotación de seres humanos del “personal a su servicio”. En este punto, el informe advierte de que los integrantes de la Carrera Judicial no forman parte del personal al servicio del Consejo General del Poder Judicial y señala que el CGPJ imparte anualmente desde 2015 formación específica a los jueces y juezas a través de cursos en los que también participan otros colectivos, como miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, psicólogos forenses o integrantes del Cuerpo Jurídico Militar.
Relatoría Nacional contra la Trata y el Mecanismo Nacional de Derivación
El anteproyecto crea un sistema de “tutela institucional” que ejercerá las funciones de detección de la posible víctima, derivación a los servicios específicos, identificación y asistencia. Este sistema se residencia en la Relatoría Nacional contra la Trata y la Explotación de Seres Humanos, un órgano que la ley encuadra en la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, con rango de dirección general. A este órgano corresponderá supervisar las políticas públicas en materia de trata y explotación y coordinar a nivel nacional la lucha contra este tipo de delincuencia con el fin de ejercer la representación de España en el ámbito internacional.
Adscrito a la Relatoría Nacional se encuentra el Mecanismo Nacional de Derivación (previsto por la OSCE), una novedosa estructura que garantiza la especialización de todos los intervinientes en el proceso de detección, identificación, asistencia y protección de las víctimas, así como la coordinación y cooperación entre ellos. Entre las funciones principales del Mecanismo, se encuentra la inmediata derivación de la presunta víctima a los servicios especializados de asistencia y protección y de identificación.
El informe recomienda que el elenco de funciones de estas estructuras no tenga carácter cerrado sino abierto y que no se delimiten únicamente en una norma de rango legal. Sugiere que la regulación de este nuevo sistema se incorpore en el Real Decreto de Estructura Orgánica del Ministerio del Interior, en el que quedará encuadrada la Relatoría.
Proceso de identificación de la víctima
El anteproyecto establece un procedimiento para la identificación formal de la víctima que se desarrolla en dos fases: una primera de carácter provisional, que pueden llevar a cabo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en colaboración con las Unidades de Violencia sobre la Mujer, servicios sociales y la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y una segunda fase, de identificación definitiva, que corresponde a una Unidad Multidisciplinar de Identificación.
El procedimiento se inicia mediante una entrevista, que deberá realizarse a la persona en un plazo máximo de 72 horas desde que haya sido detectada, y que el informe aprobado por el Pleno valora de forma muy favorable por el especial interés que muestra el prelegislador en las condiciones en que ésta debe desarrollarse: deberá evitarse la victimización secundaria; deberá asegurarse la presencia de intérpretes o mediadores culturales si fuera preciso; y deberá llevarse a cabo en una sala que garantice la confidencialidad y, en la medida de lo posible, favorezca un clima de tranquilidad y confianza. Y añade que se tendrán en cuenta las necesidades especiales que pueda tener la presunta víctima por su situación psicológica, emocional, de salud, posible discapacidad o minoría de edad.
El dictamen se detiene en la fundamental labor de los intérpretes y traductores en sede judicial, pues de su intervención depende el pleno respeto al derecho de la víctima a la tutela judicial efectiva y a un proceso con todas las garantías. El texto aprobado por el CGPJ señala la importancia de que la intervención del intérprete se rija conforme a criterios claros de deontología profesional; también advierte de la conveniencia de realizar las averiguaciones oportunas en torno al intérprete o traductor en caso de que se sospeche de su vinculación o posible pertenencia al entorno del entramado criminal, algo que no es inusual cuando se trata de traductores de dialectos poco habituales o conocidos.
Cuando el proceso de identificación se refiere a una víctima menor de edad, el anteproyecto prevé la necesidad de valorar la posible implicación de la familia en la trata o explotación, medida que, señala el informe, debería hacerse extensiva a las víctimas mayores de edad. La Guía de trata del CGPJ puso de manifiesto la frecuencia con la que la familia o los seres allegados están implicados en la captación e incluso en la explotación.
Unidad Multidisciplinar de Identificación
La intervención de la Unidad Multidisciplinar de Identificación (UMI) se produce en la segunda fase del proceso de identificación, una vez confirmada la existencia de motivos razonables para entender que se está ante una posible víctima. En ese caso, el expediente se elevará en un plazo máximo de 72 horas a la UMI para la identificación definitiva.
El dictamen aprobado por el Pleno sugiere que, en beneficio de la claridad de la norma, se incluya un precepto específico dedicado a las Unidades Multidisciplinares de Identificación (cuya función y composición hay que deducir del resto del articulado) e incluso prever el desarrollo de un reglamento específico. Asimismo, en lo que respecta la composición de estas Unidades, el dictamen estima conveniente que tenga carácter abierto ante la amplitud y variedad de los tipos de trata y explotación introducidos por el anteproyecto.
Dotación presupuestaria
El informe advierte en diversas ocasiones de la necesidad de que la entrada en vigor de la ley venga acompañada de las medidas presupuestarias necesarias que garanticen la disposición de medios materiales y personales suficientes y adecuados para la implantación del nuevo sistema diseñado, habida cuenta de que, sin dichos medios, la puesta en marcha de dicho sistema resultaría muy difícil.
El dictamen señala la llamativa ausencia en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN) del anteproyecto de una certificación detallada de los importes necesarios para la puesta en marcha del sistema, salvo en lo atinente a la creación de una Fiscalía especializada en trata y explotación de seres humanos.
Reconocimiento de los derechos de la víctima
El informe valora de forma favorable la regulación de los derechos de las víctimas por su carácter específico y por estar adaptada a todas las víctimas de trata y explotación. Como observación general, señala que dicha regulación debe ajustarse a lo establecido en la normativa y jurisprudencia internacional, que en lo que se refiere a aquellas cuestiones de aplicación obligatoria por parte de los Estados ya quedan recogidas en nuestro ordenamiento jurídico en la Ley 4/2015 del Estatuto Jurídico de la Víctima y en la Ley 10/2022 de garantía integral de la libertad sexual.
Especial importancia cobra, según señala el informe, que el derecho de la víctima a la protección y asistencia se desvincule de su denuncia y de su participación en la investigación penal. Esta desvinculación debe ponerse en relación con la previsión contenida en la LO 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social respecto del reconocimiento de un periodo de restablecimiento y reflexión de las víctimas de trata durante el que no puede iniciarse un expediente sancionador o debe suspenderse el que esté en tramitación. Dicho expediente debe quedar igualmente desvinculado de la denuncia y participación de la víctima en la investigación penal.
En cuanto al derecho de retorno asistido a su país de origen, el informe considera positiva la inclusión específica de las condiciones que deben darse: garantía de respeto a su dignidad y derechos fundamentales en el proceso de retorno; desarrollo de programas de retorno asistido; constatación de que el organismo o entidad que acogerá a la víctima en destino le proporcionará como mínimo la asistencia médica, psicológica y social que necesita; coordinación con los organismos o entidades que acogerán a la víctima a su llegada y, en caso de que la víctima carezca de documentación, emisión por la autoridad competente de los documentos de viaje u otras autorizaciones necesarias. El dictamen recomienda que se lleve a cabo la reforma correspondiente en el Reglamento de Extranjería.
En relación con el derecho a la privacidad y protección de la identidad de la víctima, el informe recomienda que, de acuerdo con las normas internacionales, la protección prevista en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (art. 618.3) para las víctimas de violencia sexual se haga extensiva a todas las víctimas de trata y explotación.
La asistencia jurídica gratuita se configura como un derecho de las víctimas de trata y explotación, por lo que el informe considera imprescindible modificar la Ley 1/1996 de asistencia jurídica gratuita para incluir como beneficiarias a las víctimas de explotación y reformar asimismo el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita, que sólo contempla el turno de asistencia especializada para las víctimas de violencia de género.
El anteproyecto prevé el derecho de la víctima a la reparación integral del daño (derecho a recibir una indemnización) y con ese fin establece que el órgano judicial deberá adoptar “con carácter urgente” todas las medidas necesarias para identificar y decretar el embargo o asegurar el decomiso de los bienes y ganancias de los presuntos autores, antes de que aquéllos puedan resultar inaccesibles.
El informe del Pleno dirige una “severa crítica” a la “desafortunada redacción” de este precepto, por cuanto al conminar al juez instructor a adoptar las medidas necesarias, “atenta contra la independencia judicial de los magistrados instructores que (…) no pueden ser ‘obligados’ con carácter genérico a la adopción ‘urgente’ de dichas medidas”. La garantía de independencia es inherente a la función de juzgar y supone, entre otras cosas, que el órgano judicial ejerza sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia. Por ello, el informe recomienda reformular el precepto para evitar cualquier interferencia en la independencia judicial.
En relación con el derecho de la víctima a ser indemnizada, el dictamen añade una valoración favorable a la inclusión del lucro cesante (esto es, el beneficio dejado de percibir por la víctima y percibido ilegalmente por los tratantes) entre los conceptos que deben ser objeto de resarcimiento. También merece una opinión positiva el hecho de que el pago de la indemnización deberá hacerse efectivo en todo caso, aunque la víctima regrese a su país de origen o a otro país.
Prueba preconstituida
La única previsión legal de nuestro ordenamiento jurídico sobre la práctica de la prueba preconstituida -cuya validez han avalado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal Constitucional- está contenida en la LO 8/2021 protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, que regula la obligatoriedad de acordar la prueba preconstituida en el caso de testigos menores de catorce años y personas con discapacidad necesitadas de especial protección, en el marco de un procedimiento de instrucción por determinados delitos cuyo bien jurídico protegido es de carácter personal, tasados y enumerados en el precepto y entre los que se encuentra el delito de trata de seres humanos. Dicha ley, señala el informe, resolvió sólo de forma parcial el vacío legal sobre esta importante cuestión.
La regulación completa de la prueba preconstituida, no limitada a las víctimas de trata y explotación, que hace el anteproyecto mediante la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal recibe por ello una valoración muy positiva en el informe, sin perjuicio de las observaciones específicas sobre determinadas incoherencias y errores detectados.
Testigo protegido
El informe valora positivamente la posibilidad de que el órgano encargado del enjuiciamiento pueda estimar o desestimar la petición de cualquiera de las partes de desvelar la identidad de los testigos protegidos, a lo que hasta ahora venía obligado ante una solicitud motivada, si bien esta aparente obligatoriedad, que ha supuesto uno de los principales problemas de interpretación y aplicación de la ley, ya ha sido matizada por la jurisprudencia. También valora de modo favorable que, aunque se estime la petición de revelación de la identidad, el testigo pueda permanecer oculto pese a perder el anonimato, medida que permite evitar la confrontación visual entre la persona protegida y el acusado durante el juicio oral. En todo caso, el tribunal sí deberá conocer la identidad del testigo protegido, pues dicho conocimiento resulta imprescindible para una completa valoración de la prueba.
Pese a los aspectos positivos de la reforma, el informe advierte de la necesidad de redactar de forma adecuada, íntegra y coherente las modificaciones proyectadas de los preceptos referidos a los testigos protegidos para evitar contradicciones y confusiones que pueden acrecentar los problemas de seguridad jurídica ya existentes, en lugar de solventarlos. Asimismo, insiste, como viene haciendo reiteradamente el CGPJ, en la necesidad de aprobar el reglamento de desarrollo de esta Ley Orgánica.
Tipificación del delito
El anteproyecto hace una completa reestructuración del Título VII bis del Código Penal, que es el que contiene los delitos relacionados con la trata de seres humanos. Este tipo de delitos han sufrido diversas modificaciones desde que el Código Penal incluyera por primera vez, en 2010, el delito de trata de seres humanos y han dado lugar a una extensa jurisprudencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, imprescindible para su correcta interpretación. El informe valora positivamente la tipificación autónoma de las finalidades de explotación de la trata de seres humanos, tal y como viene siendo exigido en el ámbito internacional -especialmente en la jurisprudencia del TEDH-, pues, entre otros motivos, ello permite absorber el desvalor de las finalidades específicas de explotación laboral que puede tener la trata.
Bajo la rúbrica “de la trata de seres humanos y el sometimiento a trabajos o servicios forzosos, servidumbre o esclavitud”, el proyectado Título VII bis del Código Penal se divide en tres capítulos: el primero, sobre la trata de seres humanos; el segundo, relativo a los trabajos o servicios forzosos, servidumbre o esclavitud y el tercero destinado a la disposiciones comunes a los anteriores delitos.
El informe realiza varias consideraciones técnico-jurídicas en relación con la nueva tipificación delictiva que, en su conjunto, merece una valoración positiva. Y añade que pese a que recoge la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, requerirá de la labor interpretativa de los tribunales dada la dificultad de delimitar en abstracto estos fenómenos delictivos.
