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Decreto legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje

Consolidación e integración de la ordenación del territorio, urbanismo y paisaje en la Comunidad Valenciana por Decreto Legislativo 1/2021

Tribuna
Urbanismo Comunidad Valenciana_imagen

I. Ordenación del territorio, urbanismo y paisaje en la Comunidad Valenciana

A) Competencias de la Comunidad Autónoma

El art. 49.1.9º del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio; EDL 1982/9451) atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda, previsión que se viene a corresponder, en cuanto a las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, con la efectuada en el art. 148.1.3ª CE (EDL 1978/3879), si bien en este último precepto no aparece de forma expresa la mención al “litoral” (Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias… 3.ª Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda).

Conviene tener presente como punto de partida que, conforme a lo señalado por el TC para resolver esta cuestión, hemos de recurrir a una ya consolidada jurisprudencia constitucional, que ha venido reconociendo que la competencia exclusiva que en materia de ordenación del territorio y urbanismo tienen estatutariamente atribuidas las Comunidades Autónomas no autoriza a desconocer las competencias que con el mismo carácter de exclusivas, vienen reservadas al Estado en virtud del art. 149.1 CE; su ejercicio puede lícitamente condicionar, de esta suerte, la competencia de las Comunidades Autónomas (SSTC 56/1986, de 13 de mayo, FJ 3, EDJ 1986/56; 149/1991, de 4 de julio, FJ 1B, EDJ 1991/7286; 61/1997, de 20 de marzo, FJ 5, EDJ 1997/860; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 29, EDJ 1998/881; y 151/2003, de 17 de julio, FJ 4, 73/2016, de 14 de abril, FJ 8, EDJ 2003/50517)). En estos casos, «el constituyente ha previsto la coexistencia de títulos competenciales sobre un mismo espacio físico; de aquí que el Tribunal venga reiterando que la atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en ese espacio, siendo esta convergencia posible cuando, incidiendo sobre el mismo espacio físico, dichas competencias tengan distinto objeto jurídico» (SSTC 40/1998, FJ 29, EDJ 1998/881; 182/2016, de 3 de noviembre, FJ 4, EDJ 2016/219389).

 

B) Regulación legal y desarrollo reglamentario

En el ejercicio de estas competencias (primero reguladas en el art. 31.9 de la redacción originaria del Estatuto de Autonomía y, tras la reforma efectuada por LO 1/2006, de 10 de abril (EDL 2006/28639), en el referido art. 41.1.9º) la Comunidad Valenciana ha ido haciendo uso de esa competencia regulando la ordenación del territorio, urbanismo y paisaje.

En un primer momento aprobó la Ley 6/1989, de 7 de julio, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana (EDL 1989/13744), norma que fue derogada (primero) por la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística (EDL 1994/18276) (que en su disposición final 2ª derogaba las disposiciones de la Ley 6/1989, que se opusieran a la misma y, en particular, a sus arts. 12, 27 y 38, así como las que limiten y condicionen la habilitación contenida en los mismos para la elaboración y aprobación de Planes de Acción Territorial de finalidad urbanística, derogando, asimismo, sus previsiones relativas a la programación de actuaciones y aquéllas que contradigan el régimen de las obras públicas regulado en los arts. 81 y cc), para, posteriormente (en segundo lugar) por la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (EDL 2004/58594) (que en su disposición derogatoria 1ª derogaba la Ley 6/1989, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana, en lo que no estuviera derogada por la disposición final 2ª de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística).

Esa Ley 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística, fue derogada por la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, urbanística valenciana -LUV- (EDL 2005/207006).

Más tarde fue aprobada la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje -LOTUP- (EDL 2014/119309), que en el apartado 1º de su disposición derogatoria única disponía la derogación de las siguientes disposiciones:

a) La disposición adicional tercera de la Ley 4/1992, de 5 de junio, sobre Suelo No Urbanizable (EDL 1992/15521).

b) La Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (EDL 2004/58594.

c) La Ley 10/2004, de 9 de diciembre, del Suelo No Urbanizable (EDL 2004/173846).

d) La Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (EDL 2005/207006).

e) La Ley 9/2006, de 5 de diciembre, Reguladora de los Campos de Golf de la Comunitat Valenciana (EDL 2006/311072).

f) La Ley 1/2012, de 10 de mayo, de medidas urgentes de impulso a la implantación de actuaciones territoriales estratégicas (EDL 2012/76290), excepto la disposición final primera.

g) El Reglamento de Ordenación y Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por el Decreto 67/2006, de 19 de mayo, del Consell (EDL 2006/64854).

h) El Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana, aprobado por el Decreto 120/2006, de 11 de agosto, del Consell (EDL 2006/112347).

Disposición derogatoria de la LOTUP que se mantiene en sus mismos términos en el texto refundido.

Transcurrido siete años se procede a la consolidación e integración de todas las modificaciones producidas desde entonces por medio del Decreto legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell, de aprobación del texto refundido de la Ley de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje -TRLOTUP- (EDL 2021/25346) (publicado en el DOGV de 16 de julio de 2021), previsión que se había efectuado por medio de la disposición final 1ª de la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (EDL 2019/40251), disposición final que, bajo la rúbrica “autorización para aprobar un texto refundido de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunitat Valenciana”, establecía que “se autoriza al Consell para aprobar, en el plazo de 12 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido que consolide e integre en un texto único, debidamente regularizado, aclarado y armonizado, las modificaciones incorporadas desde su entrada en vigor en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunitat Valenciana”.

 

C) La revisión del sistema: derogación expresa y entrada en vigor

Con la promulgación del TRLOTUP se produce la derogación de todas las disposiciones de igual o inferior rango que a él se opongan y, de manera particular, la LOTUP.

Así, la disposición derogatoria del TRLOTUP viene a establecer (con la justificación que se señala entre paréntesis al final de cada uno de los apartados) que:

“Quedan derogadas todas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan al presente decreto legislativo y al texto refundido que por él se aprueba y, en particular, las siguientes:

a) La Ley 5/2014, de 25 de julio, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje (norma básica sobre la que se efectúa la refundición).

b) Los artículos del 114 al 120, ambos inclusive, de La Ley 10/2015, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (en tanto que modificaban la Ley 5/2014, de 25 de julio).

c) Los artículos 95 a 99, ambos inclusive, de la Ley 13/2016, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (en tanto que modificaban la Ley 5/2014, de 25 de julio).

d) El artículo 42 de la Ley 21/2017, de 28 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (en tanto que modificaban la Ley 5/2014, de 25 de julio).

e) El artículo 84 de la Ley 27/2018, de 27 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (en tanto que modificaban la Ley 5/2014, de 25 de julio).

f) La Ley 1/2019, de 5 de febrero, de modificación de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (en tanto que, como su propia denominación indica, modificaba la Ley 5/2014, de 25 de julio).

g) La disposición final cuarta de la Ley 3/2019, de 18 de febrero, de servicios sociales inclusivos, de la Comunitat Valenciana (en tanto que modificaba la Ley 5/2014, de 25 de julio).

h) Los artículos 95, 96, 104 y 105 de la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (en tanto que modificaban la Ley 5/2014, de 25 de julio).

i) Los artículos 97 y 98 de la Ley 3/2020, de 30 de diciembre, de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2021 (en tanto que modificaban la Ley 5/2014, de 25 de julio, pero sin que nada se señale respecto del artículo 99 de esa misma Ley 9/2019, de 23 de diciembre, que modificaba los se modifican los apartados 4.4, 5.4 y 6.2 del anexo IV, apartado III de la propia Ley 5/2014, de 25 de julio).

j) La disposición final cuarta del Decreto ley 6/2021, de 1 de abril” (en tanto que modificaba la Ley 5/2014, de 25 de julio).

Nuevo régimen normativo con inmediata entrada en vigor al establecer la disposición final del TRLOTUP que “este decreto legislativo y el texto refundido entrarán en vigor al día siguiente a su publicación en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana”.

D) La LOTUP y sus reformas

Durante la vigencia de la LOTUP (esos siete años a los que hemos hecho referencia), se introdujeron importantes reformas en el texto originario, modificaciones las modificaciones incorporadas desde su entrada en vigor que son las que, precisamente y como hemos visto señala la disposición final 1ª de la Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de la Generalitat, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat (EDL 2019/40251), se pretenden integran en un nuevo texto refundido.

De una forma esquemática (y que no agota el alcance de todas las reformas efectuadas) se puede señalar que, en esencia, las modificaciones efectuadas en el texto de la LOTUP se corresponden con:

1) La Ley 10/2015 de 29 de diciembre, de medidas de la Generalitat 2016 (EDL 2015/240649), que introdujo modificaciones en la tramitación de los planes y programas sujetos a evaluación ambiental y territorial estratégica, en materia de reparcelación, en cuanto a la declaración de incumplimiento del deber de edificar o rehabilitar por iniciativa privada y sobre las reglas para determinar las sanciones urbanísticas.

2) La Ley 13/2016 de 29 de diciembre, de medidas de la Generalitat 2017 (EDL 2016/232368), que introdujo en cuanto a ocupación directa la obtención de terrenos afectos por el planeamiento a dotaciones públicas, sobre la gestión de las redes de servicios construidas por el urbanizados y sufragadas por los propietarios, en materia de órdenes de ejecución de obras de conservación y sobre las actividades que requerían declaración de interés comunitario.

3) La Ley 21/2017 de 28 de diciembre, de medidas de la Generalitat 2018 (EDL 2017/264666), sobre el plazo para resolver el procedimiento de resolución de adjudicación de los programas de actuación integrada y en cuanto a la aplicación del plazo de caducidad de los documentos de alcance a los Planes en tramitación.

4) La Ley 1/2019, de 5 de febrero (EDL 2019/2575) que efectúa una profunda revisión de la LOTUP, al suponer más de ciento ochenta modificaciones o adiciones del texto vigente hasta ese momento. Reforma de alcance general que afecta al propio objeto y al mismo concepto de desarrollo territorial y urbanístico sostenible y que lleva a la modificación de los estándares urbanísticos y el porcentaje de aprovechamiento urbanístico público y se diferencia un régimen específico para las actuaciones de regeneración urbana, a reforzar la función y el control público sobre los procesos de empleo del territorio, a la búsqueda de soluciones sobre situaciones con un impacto negativo desde un punto de vista territorial, paisajístico y ambiental, así como modificaciones en el régimen del suelo no urbanizable, al tiempo que crea y regula la Agencia Valenciana de Protección del Territorio

5) La Ley 3/2019, de 18 de febrero, de Servicios Sociales Inclusivos de la Comunitat Valenciana (EDL 2019/4246), que establece que los planes municipales ordenarán las reservas de dotaciones públicas y la obtención del suelo necesario para implantarlas, atendiendo a la planificación sectorial en materia sanitaria, educativa, asistencial, administrativa y de infraestructuras, y que modifica las personas e instituciones participantes en la evaluación ambiental y territorial estratégica de planes y programas.

6) La Ley 9/2019, de 23 de diciembre, de medidas de la Generalitat 2020 (EDL 2019/40251), que introduce el concepto de paisaje de relevancia regional, introduce criterios en cuanto a la ocupación racional del suelo, establece nuevos objetos para los planes de acción territorial, altera los porcentajes de edificabilidad para viviendas sometidas a algún régimen de protección pública, introduce nuevas previsiones en materia de tramitación de los planes y programas sujetos a evaluación ambiental y territorial estratégica, en cuanto a técnicas operativas de gestión de suelo, modifica las previsiones efectuadas en cuanto a la expropiación rogada y el procedimiento de tasación conjunta, revisa la regulación de la programación y ejecución de la actuación urbanística, introduce modificaciones en la gestión de la edificación y la rehabilitación, modifica el régimen general establecido para la gestión territorial en el suelo no urbanizable, así como, en el marco de la disciplina urbanística, la actividad administrativa de control y la protección de la legalidad urbanística.

Es en esta norma (disposición final 1ª) donde se contiene el mandato al Consell para realizar un nuevo texto refundido.

7) El Decreto-ley 14/2020, de 7 de agosto (EDL 2020/26241), que deroga la exención de la declaración de interés comunitario en suelo no urbanizable común de las instalaciones generadoras de energía solar fotovoltaica, previo informe favorable en materia de paisaje y ordenación del territorio y de consideración como interés económico estratégico por las consellerias competentes en medio ambiente, territorio y economía.

8) La Ley 3/2020, de 30 de diciembre, de medidas de la Generalitat 2021 (EDL 2020/41269), que establece la posibilidad de que los estudios de paisaje podrán tramitarse de forma independiente y se aprobarán por resolución de la dirección general competente en materia de paisaje, modifica los criterios para la ordenación del sistema rural, revisa, en el marco de la ordenación pormenorizada, las previsiones relativas a la red secundaria de dotaciones y estándares de calidad urbana, limita a las personas interesadas las consultas a las administraciones públicas afectadas en cuanto a evaluación ambiental y territorial estratégica, revisa las garantías que han de prestarse en el proceso urbanizador, modifica las modalidades de participación de los propietarios en el régimen de edificación y rehabilitación forzosa, introduce nuevas previsiones en el régimen del suelo no urbanizable y del suelo urbanizable sin programa de actuación e introduce, entre las actuaciones sujetas a declaración responsable, la puesta en servicio de centros de transformación de energía eléctrica de media tensión, siempre que hubieran sido autorizados con anterioridad, revisa la regulación de actuaciones de transformación urbanística y de edificación y rehabilitación en suelo urbano, revisa el régimen de constitución de complejos inmobiliarios, introduce modificaciones en el régimen del suelo no urbanizable y del suelo urbanizable sin programa de actuación…

9) El Decreto-ley 6/2021, de 1 de abril (EDL 2021/11282), que en su disposición final 4ª modifica las previsiones efectuadas en la norma décima de la disposición adicional decimotercera en relación a que los Estatutos de la Agencia Valenciana de Protección del Territorio podrán establecer determinados requisitos de titulación o de experiencia para poder ser designada persona vocal del Consejo de Dirección.

Y, de igual manera, se ha de tener en cuenta el Decreto 52/2021, de 9 de abril, del Consell, de aprobación de los estatutos de la Agència Valenciana de Protecció del Territori (EDL 2021/12865), publicado en el DOGV de 27 de abril de 2021.

 

II. El TRLOTUP aprobado por DLeg 1/2021

Como ya ha quedado señalado, el mandato para que el Consell de la Generalitat Valenciana procediera a realizar un texto refundido se encuentra en la disposición final 1ª de la Ley 9/2019, en la que, como ya se ha puesto de manifiesto, se señala que “se autoriza al Consell para aprobar, en el plazo de 12 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido que consolide e integre en un texto único, debidamente regularizado, aclarado y armonizado, las modificaciones incorporadas desde su entrada en vigor en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje, de la Comunitat Valenciana.”

 

A) Una comparación meramente cuantitativa

En esa labor de consolidación e integración autorizada por la Ley 9/2019 los cambios de mera cantidad resultan evidentes.

Donde en la LOTUP había 270 artículos, el nuevo TRLOTUP alcanza los 310 artículos, lo que en gran parte se debe a la incorporación al articulado de la norma de la regulación de la Agencia Valenciana de Protección del Territorio (que, como veremos, ahora se extiende a lo largo arts. 291 a 310 cuando antes se contenía en la disposición adicional 13ª).

De igual forma resulta llamativo (positivamente y en términos de cantidad) que donde había 38 disposiciones (13 adicionales, 19 transitorias, 1 derogatoria y 5 finales) ahora tenemos 36 (5 adicionales, 28 transitorias. 1 derogatoria y 2 finales). Acostumbrados al crecimiento exponencial de las disposiciones que acompañan al articulado de las normas resulta, en todo caso, un indicio tan llamativo como grato (desde una perspectiva puramente jurídica).

 

B) Los tiempos del texto refundido

En relación al manejo del tiempo que se hace por el Consell en relación a la aprobación de este texto refundido, dos parecen las cuestiones a destacar.

De un lado, el incumplimiento (que, por otra parte, resulta habitual en nuestros legisladores) del plazo dado por el legislador autonómico (Les Corts Valencianes o Les Corts) para aprobar el texto refundido. El Consell ha necesitado seis meses más del año concedido (su fecha es de 18 de junio de 2021 pero su publicación en el DOGV se produce el 16 de julio de 2021).

De otro que, conforme establece la disposición final TRLOTUP, la entrada en vigor se produce al día siguiente a su publicación en el DOGV. Una inmediatez que se corresponde con el uso de esta técnica legislativa en el ámbito del suelo, la ordenación del territorio y el urbanismo (así, el texto refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana estatal, EDL 2015/188203, preveía la entrada en vigor el mismo día de su publicación y, en el caso de otros textos refundidos autonómicos, la entrada en vigor también se producía de manera inmediata, como es el caso del texto refundido de la Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra de 2017, EDL 2017/165767, o el texto refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña de 2010, EDL 2010/149456, por poner un par de ejemplos).

 

C) Los criterios de elaboración

En el propio texto introductorio que precede al texto articulado se exponen los criterios que se han seguido para elaborar el texto refundido.

1) En primer lugar, se ha procedido a integrar en un texto único todas las modificaciones introducidas en la LOTUP a través de varias leyes que han dado una nueva redacción a determinados preceptos, o han introducido nuevas disposiciones.

2) En segundo lugar, se ha cumplido con el mandato contenido en la disposición final 1ª de la Ley 9/2019 en su redacción dada por la Ley 3/2020, que prevé que el texto refundido que se aprueba mediante este decreto legislativo esté redactado de acuerdo con las normas de lenguaje inclusivo.

3) Finalmente, como fruto de la aclaración y armonización de las distintas leyes que lo conforman, se ha procedido a ajustar la numeración de los artículos del texto refundido, como consecuencia de las distintas derogaciones e incorporaciones producidas con anterioridad y, por lo tanto, las remisiones y concordancias entre ellos.

 

D) Los cambios en el texto que supone la refundición

Las alteraciones que se producen con la refundición pueden ser sintetizadas y sistematizadas en las siguientes:

1. Planeamiento

El primer cambio que encontramos en el texto refundido se produce en la regulación de la tramitación de los planes y programas sujetos a evaluación ambiental y territorial estratégica, que en la LOTUP se extendía del art. 47 al 56 y en el nuevo texto refundido ocupa del art. 47 al 60. Esos cuatro artículos de más se corresponden con:

1) El art. 49 TRLOTUP, con la rúbrica el órgano ambiental, determina los supuestos en los que, de manera general, órgano ambiental será el órgano autonómico dependiente de la conselleria competente en medio ambiente y, en determinados casos el ayuntamiento del término municipal del ámbito del planeamiento objeto de la evaluación ambiental.

2) El art. 51 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 49 bis, sobre actuaciones previas a la redacción del instrumento de planeamiento (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

3) El contenido del art. 56 LOTUP sobre el seguimiento, modificación y caducidad se distribuye ahora en el TRLOTUP entre el art. 58 (Seguimiento y modificación de la declaración ambiental y territorial estratégica) y el art. 59 (Caducidad de la declaración ambiental y territorial estratégica), precepto este último en el que se recogen las cuestiones relativas a la prórroga de la vigencia.

4) El art. 60 TRLOTUP recoge las previsiones relativas a la tramitación del instrumento de planeamiento tras la pérdida de vigencia de la declaración ambiental y territorial estratégica, cuestión que no se encontraba prevista en la regulación anterior y que viene a suponer una innovación.

A lo que se ha de añadir la desaparición del término programa en la práctica totalidad de las menciones que se efectuaban a “plan o programa”, quedando reducidas en la inmensa mayoría de los casos a “plan”. De hecho, hay casos (como es la rúbrica de los arts. 54 y 56) en los que el término programa se mantiene en la versión en valenciano y desaparece en la versión en castellano, en tanto que en otros (caso de la rúbrica del Anexo VIII) se mantiene en ambas versiones.

 

2. Gestión urbanística

Se trata de la parte más extensa de la norma, que en la LOTUP se extendía del art. 68 al 212 y que en el nuevo TRLOTUP ocupa del art. 72 al 231. Los cambios introducidos en cuanto a la gestión urbanística se corresponden con los siguientes:

1) El art. 81 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 76 bis, sobre reglas generales de equidistribución para los ámbitos de actuaciones aisladas e integradas en suelo urbano con incremento de aprovechamiento (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

2) El art. 92 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 86 bis, sobre reglas especiales en la gestión directa (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

3) El art. 118 TRLOTUP, que se corresponde con el art. 112 LOTUP, introduce una modificación terminológica haciendo uso de la expresión agente urbanizador en lugar de la de urbanizador (modificación que alcanza a los siguientes artículos, hasta el art. 122, así como en los arts. 131 a 135, 138, 139, 149, 156…).

4) El art. 155 TRLOTUP introduce la regulación sobre los informes de condiciones técnico-económicas de las empresas distribuidoras de energía eléctrica (que supone la integración en el articulado de la previsión contenida en la disposición adicional 5ª de la TRLOTUP).

5) El contenido del art. 160 LOTUP, sobre Finalización normal del programa de actuación integrada. Recepción y conservación de la urbanización se distribuye ahora, en el texto refundido, entre el art. 167 (Finalización normal del programa de actuación integrada), el artículo 168 (Recepción de la urbanización) y el art. 169 (Conservación de la urbanización).

6) El art. 174 TRLOTUP, con la rúbrica Iniciativa para el desarrollo de actuaciones aisladas, que se corresponde con el art. 165 LOTUP (en la redacción introducida por la Ley 1/2019) se ubica en el lugar que sistemáticamente le corresponde en el Capítulo V del Título II del Libro II con la rúbrica Programas para el desarrollo de actuaciones aisladas (se trata de un artículo que había cambiado de contenido puesto que, hasta la reforma efectuada por medio de la referida Ley 1/2019, en él se regulaban las cuestiones relativas a Consecuencias objetivas de la caducidad o resolución del programa de actuación integrada, motivo por el que se integraba el capítulo IV).

7) El art. 177 TRLOTUP, con la rúbrica las agrupaciones de interés urbanístico, que se corresponde con el art. 168 LOTUP (en la redacción introducida por la Ley 1/2019) se ubica en el lugar que sistemáticamente le corresponde en el Capítulo VI del Título II del Libro II con la rúbrica Registros administrativos, convenios urbanísticos y entidades colaboradoras (se trata de un artículo que había cambiado de contenido puesto que, hasta la reforma efectuada por medio de la referida Ley 1/2019, en él se regulaban las cuestiones relativas a Formas de gestión y procedimiento de aprobación de los Programas para el desarrollo de actuaciones aisladas, motivo por el que se integraba el capítulo V).

8) El art. 182 TRLOTUP, con la rúbrica Proyectos de urbanización, que se corresponde con el art. 173 LOTUP (en la redacción introducida por la Ley 1/2019) se ubica en el lugar que sistemáticamente le corresponde en el Capítulo VII del Título II del Libro II con la rúbrica Proyectos de urbanización (se trata de un artículo que había cambiado de contenido puesto que, hasta la reforma efectuada por medio de la referida Ley 1/2019, en él se regulaban las cuestiones relativas al Contenido y efectos de los convenios urbanísticos, motivo por el que se integraba el capítulo VI).

9) El art. 190 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 180 bis, sobre deber de dotación de servicios urbanísticos básicos y de incorporación de medidas de integración paisajística (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

10) El art. 198 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 187 bis, sobre venta forzosa (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

11) El art. 199 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del artículo 187 ter, sobre expropiación forzosa por incumplimiento del deber de edificar (que había sido introducido por la Ley 1/2019, de 5 de febrero).

12) El art. 200 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 187 quater, sobre iniciación de las actuaciones para la edificación forzosa y subrogación de la Generalitat (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

13) El art. 201 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 187 quinquies, sobre actuación fuera de las áreas de actuación delimitadas (que había sido introducido por la Ley 1/2019).

14) El art. 211 TRLOTUP, que se viene a corresponder con el art. 197 LOTUP, introduce un nuevo apartado 4º en el que se establece que “no podrán autorizarse actividades extractivas o de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos líquidos o gaseosos, mediante cualquier técnica, en aquellos espacios declarados como de especial protección ambiental al amparo de la normativa estatal y autonómica de aplicación…”, que se corresponde con lo previsto en la disposición adicional 11ª introducida por la Ley 1/2019.

 

3. Disciplina urbanística

Se trata de la parte que resulta más afectada en cuanto a los cambios introducidos, que en la LOTUP se extendía del art. 213 al art. 270, y que en el nuevo TRLOTUP ocupa del art. 232 al art. 310.

Los cambios introducidos en cuanto a la gestión urbanística se corresponden con los siguientes:

1) El contenido del art. 202 LOTUP, sobre Actividades que requieren declaración de interés comunitario, se distribuye ahora en el TRLOTUP entre el art. 216 (Actividades que requieren declaración de interés comunitario), el art. 217 (Excepciones a la exigencia de declaración de interés comunitario por existir un planeamiento territorial), el art. 218 (Excepciones a la exigencia de declaración de interés comunitario en determinados municipios) y el art. 219 (Excepciones a la exigencia de declaración de interés comunitario para determinadas actividades).

2) El art. 224 TRLOTUP recoge las previsiones relativas a las modificaciones de las declaraciones de interés comunitario, cuestión que no se regulaba en la Ley refundida y que viene a suponer una innovación.

3) El art. 230 TRLOTUP, que se corresponde con la renumeración del art. 211 bis, sobre actuaciones de minimización de impacto territorial generado por las edificaciones aisladas en suelo no urbanizable (que había sido introducido por la Ley 1/2019 y fue modificado por Ley 3/2020).

4) El art. 275 TRLOTUP recoge las previsiones relativas a las Incidencia en los procesos sancionadores de los procedimientos de regularización, cuestión que no se regulaba en la Ley refundida y que viene a suponer una innovación.

5) La regulación de la Agencia Valenciana de Protección del Territorio, que se regula en los arts. 291 a 310 (nuevo Capítulo VI del Título Único del Libro III).

 

4. La Agencia Valenciana de Protección del Territorio

El TRLOTUP incorpora, dentro de la parte dedicada a la disciplina urbanística, la regulación de la Agencia Valenciana de Protección del Territorio, organismo público cuya posibilidad de creación se establecía en la disposición adicional 3ª LOTUP (“Se podrá crear una Agencia de Protección del Territorio como organismo público de naturaleza consorcial…”).

El apartado 151 del Anexo de la Ley 1/2019 hizo uso de esa previsión, añadiendo una nueva disposición adicional a la LOTUP, en la que se establecía que:

“Se crea la Agencia Valenciana de Protección del Territorio como entidad de derecho público de naturaleza consorcial, con personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión, para el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de disciplina urbanística. Los municipios podrán atribuir sus competencias propias en materia de disciplina urbanística sobre suelo no urbanizable a la Agencia, mediante su adhesión al convenio marco que se redacte al efecto”.

Disposición en la que se establecía un régimen jurídico completo al regular el objeto, fines, funciones, formas de adhesión, obligaciones de los municipios adheridos, órganos directivos (Consejo Ejecutivo y Director), así como previsiones en cuanto a su personal, patrimonio, gestión económica, contratación, financiación, presupuestos…

Posteriormente, el art. 104 de la Ley 9/2019, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, dejó sin contenido esa disposición adicional tercera y modifica la disposición adicional 13ª de la propia TRLOTUP, la cual a su vez fue modificada por:

1) Por el art. 97 de la Ley 3/2020, Medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat 2021 (EDL 2020/41269), que modificó el apartado 5º para permitir que la Agencia de Protección del Territorio pudiera tener su municipio principal en cualquier municipio de Valencia y sin perjuicio de que puedan existir dependencias de la Agencia en otras ciudades de la Comunitat Valenciana.

2) Por la disposición final 4ª del Decreto-ley 6/2021, de medidas urgentes en materia económico-administrativa para la ejecución de actuaciones financiadas por instrumentos europeos para apoyar la recuperación de la crisis consecuencia de la Covid-19 (EDL 2021/11282), que modificó los apartados 2º y 3º, variando los requisitos para ser vocal del Consejo de dirección de Agencia de Protección del Territorio.

El art. 105 de la Ley 9/2019, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera y de organización de la Generalitat, modificaba la disposición transitoria 14ª LOTUP, estableciendo en su apartado 1º que “la Agencia Valenciana de Protección del Territorio estará en pleno funcionamiento el 31 de diciembre del 2021” (y ahora en la disposición transitoria 28ª TRLOTUP) en lugar de “en el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta disposición” que se establecía en su redacción originaria.

En el apartado 3º de esa disposición adicional 13ª LOTUP, en la redacción recibida de la Ley 9/2019, se establecía que “corresponderá al Consell, mediante la conselleria competente en materia de urbanismo, la aprobación y publicación, en el plazo máximo de doce meses, de los estatutos de la Agencia y del acuerdo tipo de adhesión de los municipios que voluntariamente se incorporen a la Agencia Valenciana de Protección del Territorio” (mención a los estatutos que no se contenía en el art. 104 de la Ley 9/2019).

Aunque incumpliendo el plazo de doce meses establecido para ello, mediante el Decreto 52/2021 procedió a la aprobación de los estatutos de la Agència Valenciana de Protecció del Territori (EDL 2021/12865), que en su art. 1.1 dispone que:

“La Agència Valenciana de Protecció del Territori es un organismo autónomo de la Generalitat, adscrito a la conselleria competente en urbanismo, con personalidad jurídica pública, patrimonio y tesorería propios y autonomía de gestión, de los previstos en el artículo 154 de la Ley 1/2015, de la Generalitat, de hacienda pública, del sector público instrumental y de subvenciones”.

Y en el art. 291 TRLOTUP se dispone que:

“La Agencia es un organismo autónomo de la Generalitat que ejercerá, en el caso de los municipios que se le adhieran, las potestades administrativas de protección de la legalidad urbanística en el caso de la comisión de infracciones graves y muy graves en todo el suelo no urbanizable, incluyendo la potestad de inspección, de restauración de la legalidad urbanística y la sancionadora”.

El capítulo VI del TRLOTUP (arts. 291 a 310) se viene a corresponder con la redacción de la disposición adicional decimotercera de la LOTUP que, en gran parte de sus disposiciones, deja poco espacio para las previsiones estatutarias.

 

5. Disposiciones adicionales del texto refundido

El TRLOTUP conserva únicamente cinco disposiciones de las trece que tenía la LOTUP.

Estas disposiciones adicionales del TRLOTUP se corresponden con:

1) Disposición adicional 1ª. Cartografía, que se corresponde con la disposición adicional 1ª LOTUP.

2) Disposición adicional 10ª, Plataforma urbanística digital, que se corresponde con la disposición adicional 1ª LOTUP, previsión que fue desarrollada por el Decreto 65/2021, de regulación de la Plataforma Urbanística Digital y de la presentación de los instrumentos de planificación urbanística y territorial (EDL 2021/18292).

3) Disposición adicional 3ª, que se corresponde con la disposición adicional 8ª LOTUP.

4) Disposición adicional 4ª, que se corresponde con la disposición adicional 9ª LOTUP.

5) Disposición adicional 5ª, que se corresponde con la disposición adicional 7ª LOTUP.

El resto de disposiciones adicionales de la LOTUP se han integrado en el texto (como es el caso de la 3ª, de la 5ª o de la 13ª, relativas a la Agencia de Protección del territorio) o, sencillamente, han perdido su función de ser como disposiciones adicionales.

 

6. Disposiciones transitorias del texto refundido

El TRLOTUP contiene hasta 28 disposiciones en comparación con las 20 que tenía la LOTUP (téngase en cuenta que la Ley 9/2019 añadió una disposición transitoria 1ª bis a la LOTUP).

El propio contexto normativo cambia con el tiempo y los siete años transcurridos determinan la modificación de las cuestiones que han de ser reguladas con carácter transitorio (es el caso de la disposición transitoria de la Ley 5/2014, de 25 de julio, sobre Suspensión temporal de la reserva mínima de suelo para vivienda protegida, previsión que fue derogada por la Ley 1/2019, o de la pérdida de eficacia práctica de la disposición transitoria 12ª sobre aplicación del plazo de caducidad de los documentos de alcance a los Planes en tramitación).

Las 18 disposiciones transitorias restantes se mantienen en el TRLOTUP, al tiempo que se añaden las relativas a las siguientes cuestiones (y que no se corresponden con ninguna de las establecidas en la LOTUP):

- Disposición transitoria 5ª. Pérdida de vigencia y cese en la producción de efectos de las memorias ambientales

- Disposición transitoria 6ª. Régimen de concesión de prórrogas de vigencia de las declaraciones ambientales estratégicas sobre instrumentos de planificación urbanística.

- Disposición transitoria 8ª. Régimen aplicable a los suelos dotacionales privados previstos en el planeamiento

- Disposición transitoria 9ª. Régimen aplicable a los estándares de suelos dotacionales públicos y a la reserva de vivienda de protección pública.

- Disposición transitoria 14ª. Programas tramitados con la Ley urbanística valenciana.

- Disposición transitoria 15ª. Aplicación del art. 173 TRLOTUP a programas aprobados con anterioridad.

- Disposición transitoria 16ª. Aplicación de las reglas especiales de la reparcelación en programas de actuación por gestión directa del art. 92 TRLOTUP.

- Disposición transitoria 26ª. Situación de determinadas edificaciones aisladas sin licencia.

- Disposición transitoria 27ª. Consideración de las actuaciones de utilidad pública o interés social.

 

7. Sobre los Anexos

Nada que señalar sobre los trece anexos del texto refundido que se corresponden con lo que tenía la LOTUP.

 

E) Redacción con lenguaje inclusivo

Uno de los criterios que se han tenido en cuenta (como anuncia el texto que precede al articulado del propio texto articulado) es el de que la redacción se realice de acuerdo con las normas de lenguaje inclusivo.

La búsqueda de términos que eliminen el uso exclusivo del género masculino lleva al empleo de expresiones como son:

- Persona propietaria (en lugar de el propietario)

- Agente urbanizador (en lugar de el urbanizador)

- Empresa constructora (en lugar de empresario constructor)

- Persona interesada (en lugar de interesado)

- Director o directora (en lugar de director)

 

III. A modo de conclusión

Se hace preciso recordar que la aparentemente sencilla labor de refundición normativa, la compilación en un único texto, de todo lo que ha ido mutando y cambiando, resulta (llegado el momento) tan necesaria como compleja. Y esto es lo que sucede con el TRLOTUP.

Las profundas reformas que en la LOTUP fueron llevadas a cabo, en especial por su impacto y trascendencia, por la Ley 1/2019 y por la Ley 9/2019, hacían precisas esas labores de consolidación, integración, aclaración, armonización y, ya puestos de uso del lenguaje en ella empleado. Se trababa de una cuestión evidente y así lo señaló el legislador en la última de las leyes referenciadas.

Y de esa previsión nace la primera crítica, como es el incumplimiento del plazo (de un año) establecido para ello, que se ha visto superado en seis meses. Cuestión, la del tiempo que puede parecer intrascendente, y más cuando estamos más que acostumbrados a ello. Pero no lo es. Ni formalmente, puesto que hay que cumplir con los mandatos del legislador, por mucho que el legislador se expresara en términos de posibilidad en la referida Ley 9/2019, al indicar que “se autoriza al Consell para aprobar, en el plazo de 12 meses a partir de la entrada en vigor de esta ley, un texto refundido”. Tampoco materialmente, puesto que el tiempo se encarga de complicar las cosas, al seguir sucediéndose reformas dentro y fuera de la propia LOTUP, como texto legal básico a consolidar y refundir.

Sería, por tanto, injusto limitarse a criticar una labor que, como se ha señalado, presenta en su realización una gran complejidad. Se trata, en todo caso, de señalar algunas cuestiones (y hacerlo sin ánimo exhaustivo) que pueden dar lugar a problemas de interpretación.

Es el caso de la regulación de la Agencia Valenciana de Protección del Territorio (arts. 291 a 310 TRLOTUP) que parece ir más allá de las previsiones que se efectuaban en la disposición adicional 3ª LOTUP, y que es consecuencia de la aprobación y publicación (coetánea a la refundición) del Decreto 52/2021, de aprobación de los estatutos de la Agència Valenciana de Protecció del Territori, con entrada en vigor al día siguiente de su publicación, por mucho que (como ya se ha señalado) que el apartado 1º de la disposición transitoria 28ª (trasunto del apartado 1º de la disposición transitoria 14ª LOTUP) establezca que “la Agencia Valenciana de Protección del Territorio estará en pleno funcionamiento el 31 de diciembre del 2021”.

Como lo es la innovación normativa (de carácter legislativo) en la que se puede caer en esa labor de refundición. Algo que podría haber sucedido en el artículo 60 del texto refundido al recoger las previsiones relativas a la tramitación del instrumento de planeamiento tras la pérdida de vigencia de la declaración ambiental y territorial estratégica, cuestión que no se encontraba prevista en la regulación anterior y que, al menos eso parece, viene a suponer una innovación. Y lo mismo podría indicarse del art. 224 TRLOTUP recoge las previsiones relativas a las modificaciones de las declaraciones de interés comunitario, y del art. 275 TRLOTUP recoge las previsiones relativas a las Incidencia en los procesos sancionadores de los procedimientos de regularización, cuestiones que no se regulaban en la Ley refundida y que, por tanto, vienen a suponer una innovación.

O la explicación que se echa en falta en relación a los cambios que se producen con las disposiciones adicionales y transitorias que se aparecen en el texto articulado, en relación a las que se recogía en la versión final de la LOTUP.

Aun así, de todas formas se agradece la nada sencilla labor de ordenar y sistematizar. Y más en un terreno tan enmarañado y complejo como es el de la ordenación del territorio y del urbanismo.

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en julio de 2021.