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Los principales problemas que nos encontramos en el ejercicio de la función interventora radican principalmente en una falta de entorno de control

El control interno en materia de Personal en los Ayuntamientos

Tribuna
Control interno ayuntamientos

I. Introducción

El concepto de control no es un concepto propio ni exclusivo de nuestra Administración. Cualquier organización con independencia de su naturaleza, ya sea pública o privada requiere de un entorno de control previo, con el propósito de preservar los objetivos, los intereses y el fin último que persigue cualquier organización.

Las Administraciones públicas españolas deben someterse al principio de legalidad normativa, consagrado en el art. 103 de la Constitución Española -CE- (EDL 1978/3879) y de este sometimiento surge el concepto de control, como instrumento básico para garantizar dicho principio; control que puede ser jurisdiccional y no jurisdiccional, ejercido este último por nuestro Tribunal de Cuentas y por los propios órganos internos de la Administración, con independencia de su naturaleza.

Conviene hacer un poquito de historia y remontarnos a la “declaración de Lima sobre las líneas básicas de fiscalización” (declaración que ha superado con creces las expectativas más elevadas sobre el concepto de control y auditoría pública sobre las administraciones públicas) en la que se da una definición muy exhaustiva de lo que se entiende por control (art. 1) y que considero conveniente reproducir en este apartado introductorio:

“La institución del control es inmanente a la economía financiera pública. El control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro.”

Posteriormente, en los siguientes artículos dedica al control previo, y al control posterior, así como al control interno y al control externo. De la definición extraemos que la idea de control siempre ha pivotado sobre la gestión de lo público, del interés general, para asegurar el cumplimiento del principio de legalidad, pero también el de eficacia y eficiencia en la asignación correcta del gasto público pues así queda consagrado en el art. 131 CE al regular la planificación de la actividad económica en general, lo que requiere de un trabajo por parte de nuestros mandatarios para gestionar no solo legalmente sino también de forma eficaz u eficiente el gasto público, para evitar malas prácticas y comportamientos fraudulentos, aunque por todos es conocido que todas estas declaraciones no han evitado los escándalos financieros de los últimos años, que además se han acentuado por la situación de crisis que obligaron a nuestro gobierno a desarrollar el nuevo reglamento de control interno local.

No debemos olvidar que el concepto de control siempre ha existido, pero quizás ha estado mucho más desarrollado en la Administración General del Estado que en la Local, pues los preceptos de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- (EDL 2003/127843), dedicados al control interno, ya fueron desarrollados reglamentariamente por el RD 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la intervención general de la Administración del Estado (EDL 1995/17041) y por las instrucciones dictadas al efecto. Sin embargo, el control interno local ha sido una materia tradicionalmente desatendida pues nuestra Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992) (la homónima de la LGP) ha sido muy parca y escueta a la hora de desarrollar el control interno local, dedicando apenas 11 artículos, lo que obligaba a los interventores locales a acudir a normas supletorias dictadas para el Estado así como instrucciones y recomendaciones de nuestro Tribunal de Cuentas para desarrollar nuestra función, lo que provocaba una heterogeneidad interpretativa así como diferentes grados de fiscalización entre municipios.

Cuántas veces nos hemos oído por nuestros máximos responsables que en el municipio de al lado o el de otra provincia o similar el interventor no emitía ningún informe ni fiscalizaba sino se dedicaba tradicionalmente a lo que se nos ha venido atribuyendo, que es elaborar el presupuesto, llevar la contabilidad pública, confeccionar las cuentas, pero la idea de control en el ámbito local estaba muy poco extendida.

Es decir, una de las grandes dificultades con los que nos encontrábamos los interventores y secretarios interventores de los más de ocho mil municipios españoles para ejercer nuestra funciones era la falta de un entorno de control, por la escasa, parca y deficiente regulación existente.

Estas circunstancias se unían al hecho de la gran disparidad de municipios que existen en nuestro país, a los que se aplica el régimen de control interno, así como otras muchas debilidades lo que provocaron primero la modificación del art. 127 de la Ley de Bases de Régimen Local -LRBRL- (EDL), en el sentido de poder instar al Gobierno de la Nación para que se desarrolle un futuro Reglamento. La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308), dio una nueva redacción al art. 213 TRLRHL, fundamentalmente para modificar un poco el párrafo 1º e introducir el párrafo 2º y 3º del citado artículo, cuya redacción es la siguiente:

“A propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Gobierno establecerá las normas sobre los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador y destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control indicadas en el apartado anterior .

Los órganos interventores de las Entidades Locales remitirán con carácter anual a la Intervención General de la Administración del Estado un informe resumen de los resultados de los citados controles desarrollados en cada ejercicio, en el plazo y con el contenido que se regulen en las normas indicadas en el párrafo anterior”.

Por tanto, el RD 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen de control interno en las entidades del sector público local -RCI- (EDL 2017/55218), fue fruto del mandato que se hizo al Gobierno para regular:

  1. el procedimiento del control interno;
  2. la metodología de la aplicación;
  3. los criterios de actuación;
  4. los derechos y deberes del personal controlador; y
  5. los destinatarios de los informes de control

El gobierno era muy consciente de las debilidades y presiones de los órganos encargados de verificar el control interno local, y por ello, en palabras de nuestro Tribunal de cuentas, la actividad de los interventores “no suele ser tarea fácil ni agradable, pues el ejercicio correcto de su trabajo puede dar lugar a situaciones de malestar y teórico enfrentamiento con los ordenadores de pagos en lo que respecta a la corrección y adecuación de aquéllos“.

Por tanto, el control interno en general, y en particular el correspondiente a los gastos de personal, ha sufrido tradicionalmente unas deficiencias, que viene fundamentalmente motivadas, de una parte por la dependencia orgánica de los habilitados, funcionarios locales pero a su vez también estatales,, la dependencia económica y orgánica respecto al ente que fiscalizamos, pues el Alcalde es nuestro jefe de personal, el cual nos remunera y a su vez nosotros debemos fiscalizar su actuación económico financiera, y la clásica insuficiencia de medios materiales y personales para poder ejercer con independencia nuestras funciones de control.

Si a esto unimos las clásicas deficiencias en materia de personal (como la existencia de una normativa dispersa e incompleta, en muchos casos insuficiente, desarrollada en algunos casos por la legislación sectorial correspondiente, lo que nos lleva a una heterogeneidad de normas y de tipos de personal al servicio de nuestra Administración, que pasa por el personal funcionario, el laboral y el personal eventual de asesoramiento o confianza, así como el estatuto propio de los concejales y miembros electos), dificulta enormemente las labores de control y en particular las derivadas de la materia de personal.

Además, no debemos olvidar que fiscalizar los gastos de personal lleva quizás un plus de complejidad y dificultad añadido, por la propia singularidad de la materia (los gastos de personal) y porque se trata de fiscalizar las retribuciones de nuestros propios compañeros de trabajo, lo que empeora si cabe todavía más las cosas.

Debo insistir en que el modelo de control interno que desarrolla el RCI pivota sobre la función interventora, previa a la realización de los actos administrativos y el control financiero posterior, nuestro Estado, viene reflejando un modelo de control más continental (control previo) frente al modelo anglosajón (que prioriza el control a posteriori). Con la entrada en vigor del RCI y las nuevas normas de auditoría del sector público, la tendencia es más cercana a un modelo mixto, conjunción de ambos controles, basados no solo en la función interventora sino también sobre el control financiero, control que considero más relevante en materia de personal pues los reparos suspensivos en materia de personal son más sensibles que frente a cualquier otra materia.

Por tanto, consecuencia de las debilidades enunciadas y con el propósito de conseguir un modelo más homogéneo, se aprobó el RCI con la pretensión de realizar, con medios propios o externos, el control efectivo del 100% del presupuesto general consolidado del ejercicio en la modalidad de función interventora y, al menos, el 80% mediante la aplicación de la modalidad de control financiero.

Ahora bien, el propio legislador, consciente de la amplitud y de la complejidad de la función interventora así como la escasez de medios materiales y humanos en nuestras entidades locales - desgraciadamente en algunos ayuntamientos, los más pequeños, el interventor actúa a la vez de secretario, de técnico, e incluso de auxiliar administrativo- articula dos mecanismos que facilitan su labor:

- la exención de fiscalización previa; y

- la fiscalización limitada previa de requisitos básicos.

En este sentido, la Resolución de 24 de abril de 2018 (EDL), aprobada por la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en relación con el Informe de fiscalización sobre los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formulados por los interventores locales y las anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa, ejercicios 2014 y 2015, en coordinación con los órganos de control externo de las comunidades autónomas señala lo siguiente:

"1. Asumir el contenido del citado informe, así como sus conclusiones y recomendaciones.

  1. Instar al Gobierno a:

– Establecer las medidas necesarias para asegurar una adecuada dotación de efectivos suficientes en los órganos de control interno de las entidades locales.

– Asumir las conclusiones y seguir todas las recomendaciones del informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas.

– Establecer procedimientos y habilitar mecanismos internos que impulsen el envío regular al Tribunal de Cuentas de la información que han de remitir los Interventores locales.

– Dotar a los órganos de control interno de las entidades locales de garantías de independencia y efectivos suficientes para que puedan realizar adecuadamente la función interventora y el control financiero.

– Regular las funciones asignadas al órgano de Intervención, así como la elaboración de manuales internos de procedimientos.

– Implantar procedimientos de gestión que garanticen el inicio oportuno de los expedientes de contratación para evitar la ejecución de gastos sin cobertura contractual por expiración de contratos previos.

-Identificar las causas estructurales, organizativas y las prácticas de gestión que originen acuerdos que son objeto de reparo habitual por los órganos de intervención y la adopción de medidas para remover los obstáculos que las ocasionan.

– Para que flexibilice la tasa de reposición de personal, la masa salarial, la contratación temporal, el techo de gasto, para que se pueda contratar personal especializado en el control interno de las entidades públicas, además de posibilitar el uso de los superávits para estas necesidades esenciales, que permitirían un mejor control y estructuras de personal más completas.

– A que las medidas que se pongan en marcha con respecto a la mejora del control interno de las Administraciones Públicas, se acuerden con las mismas y que, sobre todo, no merme en este caso la autonomía local.

– Para que lleve a cabo de forma coordinada con las entidades públicas, la oportuna divulgación, información y capacitación de los órganos y personal que pertenezcan a los mismos, con respecto a los trámites de expedientes en los que repercuta la puesta en marcha del RCI, de régimen jurídico del control interno en las entidades del sector público local, que entrará en vigor el próximo mes de julio.

A que facilite programas que sirvan de soporte a la contabilidad de las entidades locales, lo cual conllevaría un ahorro para los Ayuntamientos y la homogeneización de los datos, además de la disponibilidad de consulta entre ambas administraciones.

  1. Instar a los entes locales fiscalizados en el presente informe a:

– Establecer procedimientos y mecanismos internos que impulsen y garanticen el envío, establecido por normativa, al Tribunal de Cuentas, de los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos, las anomalías detectadas en materia de ingresos y los acuerdos adoptados con omisión al trámite de fiscalización previa.

– Evitar la acumulación excesiva de funciones de intervención en un único puesto y el desempeño de funciones adicionales a las de control interno.

– Definir los procedimientos para el ejercicio de la fiscalización previa por las Unidades de Intervención que se refieran a la tramitación de propuestas de actos en los que se hayan formulado reparos suspensivos por parte del órgano de intervención.

– Regular las funciones asignadas al órgano de intervención y elaborar manuales internos con los procedimientos para el desarrollo de control financiero y la fiscalización.

– Implantar procedimientos de gestión adecuados que garanticen el inicio de la tramitación de los expedientes de contratación con el tiempo suficiente para evitar la ejecución de gastos sin cobertura contractual.

  1. Instar al Tribunal de Cuentas a:

– Que se activen medidas que posibiliten la remisión de acuerdos y resoluciones de las entidades públicas a fiscalizar en ejercicios posteriores, en los plazos marcados normativamente."

Al hilo de los pronunciamientos de Tribunal de Cuentas y con la promulgación del RCI en vigor, éste tiene como objetivo dotar de una regulación propia y específica del control interno local, estableciendo las normas sobre los procedimientos de control, la metodología de aplicación, criterios de actuación, derechos y deberes del personal controlador así como los destinatarios de los informes de control, que se deberán seguir en el desarrollo de las funciones de control.

Por lo tanto, el nuevo RCI gira sobre la función interventora, previa a la adopción de los actos administrativos, y al control financiero posterior. No debemos olvidar que además el ejercicio del control requiere un despliegue de habilidades sociales y de marketing interno no solo respecto a los propios órganos de gobierno, sino también con respecto a los gestores, para convencerles acerca de la necesidad legal, la seguridad y los beneficios que reporta un buen sistema de control interno en cuanto a la gestión pública y el cambio de paradigma que representa el nuevo modelo de control interno local.

No quiero terminar esta parte introductoria sin recordar la frase del pianista de jazz, Charles Mingus, para poner en marcha todo lo que implica la implantación del nuevo modelo de control interno en los Ayuntamientos españoles, para poder conseguir lo que el RCI implica en nuestras organizaciones

“Complicar lo sencillo lo puede hacer cualquiera; pero hacer que lo complicado sea sencillo, tremendamente sencillo, eso es creatividad.”

Más si tenemos en cuenta la escasez de medios personales y económicos que existen en nuestro ayuntamientos, vista las limitaciones presupuestarias de los últimos años, acentuadas por la crisis, que viene a limitar el crecimiento del capítulo primero de gastos de personal.

En este orden debemos destacar el papel primordial de los sistemas informáticos, a tenor de la ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690) y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público -LRJSP- (EDL 2015/167833), lo cual debemos hacerlo extensivo al ámbito del control interno, a sus procesos, procedimientos y su implementación.

Por último, he de señalar que, entre las facultades del órgano interventor, en el art. 6.1 RCI se le atribuye la facultad de revisión de oficio de los sistemas informáticos de gestión, lo que se viene interpretando como la atribución a dicho órgano de participar y emitir una opinión respecto los procesos de adquisición, modificación, mantenimiento… de los sistemas informáticos para que cumplan con los estándares técnicos y legales y sirvan a los fines del órgano interventor.

 

II. Análisis de la nueva regulación

Se ha establecido un nuevo marco para el ejercicio del control interno tras la aprobación RCI, de 28 de abril, por el que se regula el Régimen Jurídico del Control Interno en las Entidades del Sector Público Local, que entro en vigor el pasado 1 de julio, y se hace necesario analizar cómo afecta el mismo a la regulación establecida en los ayuntamientos, y en especial en materia de personal.

Para ello, hemos de describir el tipo de control que establece la nueva regulación.

Tal y como se dispone en el art. 2 RCI, el control al que se refiere el título VI TRLRHL ha de ser ejercido, sobre la totalidad de entidades que conforman el sector público local, por los órganos de intervención con la extensión y los efectos que determinan los artículos siguientes.

A los efectos del RCI, forman parte del sector público local:

a) La propia entidad local.

b) Los organismos autónomos locales.

c) Las entidades públicas empresariales locales.

d) Las sociedades mercantiles dependientes de la entidad local.

e) Las fundaciones del sector público dependientes de la entidad local.

f) Los fondos carentes de personalidad jurídica cuya dotación se efectúe mayoritariamente desde los presupuestos generales de la entidad local.

g) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia adscritos a la entidad local, de conformidad con la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (EDL 2015/167833).

h) Las entidades con o sin personalidad jurídica distintas de las mencionadas en los apartados anteriores con participación total o mayoritaria de la entidad local.

La IGAE en la consulta evacuada con motivo de la entrada en vigor RCI, ha venido a señalar que las entidades dependientes de la entidad local matriz, se les puede aplicar el modelo ordinario o simplificado en virtud del modelo de control elegido por la entidad local de la que dependen, no pudiendo optar por un modelo de control diferente al del ente matriz.

El control interno de la actividad económico-financiera del sector público local se ejercerá por el órgano interventor mediante el ejercicio de la función interventora y el control financiero:

a) La función interventora tiene por objeto controlar los actos de la entidad local y de sus organismos autónomos, cualquiera que sea su calificación, que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso. En los supuestos en que así lo determine la normativa aplicable, se realizará la función interventora en los consorcios, cuando el régimen de control de la administración pública a la que estén adscritos lo establezca.

b) El control financiero tiene por objeto verificar el funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico para comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que los rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera, comprobando que la gestión de los recursos públicos se encuentra orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía, la calidad y la transparencia, y por los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el uso de los recursos públicos locales. El control financiero así definido comprende las modalidades de control permanente y la auditoría pública, incluyéndose en ambas el control de eficacia referido en el art. 213 TRLRHL.

Para todas las modalidades de control, el órgano interventor ejercerá el control sobre entidades colaboradoras y beneficiarios de subvenciones y ayudas concedidas por los sujetos que integran el sector público local, que se encuentren financiadas con cargo a sus presupuestos generales, de acuerdo a lo establecido en la Ley General de Subvenciones.

El órgano interventor dispondrá de un modelo de control eficaz y para ello se le deberán habilitar los medios necesarios y suficientes. A estos efectos el modelo asegurará, con medios propios o externos, el control efectivo de, al menos, el ochenta por ciento del presupuesto general consolidado del ejercicio mediante la aplicación de las modalidades de función interventora y control financiero. En el transcurso de tres ejercicios consecutivos y en base a un análisis previo de riesgos, deberá haber alcanzado el cien por cien de dicho presupuesto.

Los arts. 7 y ss RCI regulan el ejercicio de la función interventora, y su ejercicio comprenderá las siguientes fases:

- La fiscalización previa de los actos que reconozcan derechos de contenido económico, autoricen o aprueben gastos, dispongan o comprometan gastos y acuerden movimientos de fondos y valores.

- La intervención previa del reconocimiento de las obligaciones e intervención de la comprobación material de la inversión.

- La intervención formal de la ordenación del pago.

- La intervención material del pago.

La función interventora se ejercerá en sus modalidades de intervención formal y material. La intervención formal consistirá en la verificación del cumplimiento de los requisitos legales necesarios para la adopción del acuerdo mediante el examen de todos los documentos que preceptivamente deban estar incorporados al expediente. En la intervención material se comprobará la real y efectiva aplicación de los fondos públicos.

En relación con el contenido de la función interventora, tal y como establece el art. 8 RCI, la función interventora se ejercerá bien como fiscalización previa, bien como intervención previa, en los términos señalados en los apartados siguientes:

- Se entiende por fiscalización previa la facultad que compete al órgano interventor de examinar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos y valores, con el fin de asegurar, según el procedimiento legalmente establecido, su conformidad con las disposiciones aplicables en cada caso. El ejercicio de la función interventora no atenderá a cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones fiscalizadas.

- La intervención previa de la liquidación del gasto o reconocimiento de obligaciones es la facultad del órgano interventor para comprobar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, que las obligaciones se ajustan a la ley o a los negocios jurídicos suscritos por las autoridades competentes y que el acreedor ha cumplido o garantizado, en su caso, su correlativa prestación. La intervención de la comprobación material de la inversión se ajustará a lo establecido en el art. 20 de este Reglamento.

- La intervención formal de la ordenación del pago es la facultad atribuida al órgano interventor para verificar la correcta expedición de las órdenes de pago.

- La intervención material del pago es la facultad que compete al órgano interventor para verificar que dicho pago se ha dispuesto por órgano competente y se realiza en favor del perceptor y por el importe establecido.

En cuanto al procedimiento para el ejercicio de la función interventora sobre los actos que autoricen, dispongan gastos o reconozcan obligaciones, el RCI diferencia entre la fiscalización e intervención previa ordinaria y el régimen de fiscalización limitada previa.

Concretamente, el art. 13 RCI regula el régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos, y establece en su apartado 1 que, previo informe del órgano interventor y a propuesta del presidente, el Pleno de la entidad local podrá acordar el régimen de fiscalización e intervención limitada previa.

Para aquellos casos en los que el Pleno acuerde la fiscalización e intervención limitada previa, el órgano interventor se limitará a comprobar los requisitos básicos siguientes:

a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer. Se entenderá que el crédito es adecuado cuando financie obligaciones a contraer o nacidas y no prescritas a cargo a la tesorería de la entidad local que cumplan los requisitos de los arts. 172 y 176 TRLRHL.

En los casos en los que el crédito presupuestario dé cobertura a gastos con financiación afectada se comprobará que los recursos que los financian son ejecutivos, acreditándose con la existencia de documentos fehacientes que acrediten su efectividad.

Cuando se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el art. 174 TRLRHL.

b) Que las obligaciones o gastos se generan por órgano competente.

En todo caso se comprobará la competencia del órgano de contratación o concedente de la subvención cuando dicho órgano no tenga atribuida la facultad para la aprobación de los gastos de que se trate.

También tendrán dicha consideración aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente previo informe del órgano interventor.

A estos efectos, con independencia de que el Pleno haya dictado o no acuerdo, se considerarán, en todo caso, trascendentes en el proceso de gestión los extremos fijados en el Acuerdo del Consejo de Ministros, vigente en cada momento, con respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, en aquellos supuestos que sean de aplicación a las entidades locales, que deberán comprobarse en todos los tipos de gasto que comprende.

Adicionalmente, el Pleno de la corporación, previo informe del órgano interventor, podrá aprobar otros requisitos o trámites adicionales que también tendrán la consideración de esenciales.

En la determinación de estos extremos se atenderá especialmente a aquellos requisitos contemplados en la normativa reguladora para asegurar la objetividad, la transparencia, la no discriminación y la igualdad de trato en las actuaciones públicas. Las obligaciones o gastos sometidos a la fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos serán objeto de otra plena con posterioridad, que se llevará a cabo en el marco de las actuaciones del control financiero que se planifiquen.

Tal y como prevé el art. 19 del RD 424/2014, sin perjuicio de lo establecido en el art. 13 de este Reglamento, al efectuar la intervención previa de la liquidación del gasto o reconocimiento de obligaciones se deberá comprobar, además:

a) Que las obligaciones responden a gastos aprobados y, en su caso, fiscalizados favorablemente, salvo que la aprobación del gasto y el reconocimiento de la obligación deban realizarse simultáneamente.

b) Que los documentos justificativos de la obligación se ajustan a las disposiciones legales y reglamentarias que resulten de aplicación.

En todo caso, en la documentación deberá constar:

1. La identificación del acreedor.

2. El importe exacto de la obligación.

3. Las prestaciones, servicios u otras causas de las que derive la obligación del pago.

c) Que se ha comprobado materialmente, cuando proceda, la efectiva y conforme realización de la obra, servicio, suministro o gasto, y que ha sido realizada en su caso dicha comprobación.

Se establece la obligatoriedad de la comprobación material de la inversión, con la participación del Interventor en la recepción de las mismas, a partir de un determinado importe (50.000 €, aunque la Ley 9/2017, de 8 noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP- (EDL 2017/226876), lo ha establecido para todos los contratos excepto los menores).

Por otro lado, también se ha regulado la intervención de los pagos a justificar y los anticipos de caja fija, su constitución y de sus cuentas justificativas.

Hemos de tener en cuenta además que para los gastos u obligaciones que el pleno no haya aprobado el régimen de fiscalización limitada previa, así como aquellos de cuantía indeterminada, será aplicable el régimen ordinario de fiscalización e intervención previa.

Finalmente, todo ello resulta compatible con las observaciones que pueda realizar el interventor y que, aunque no suspenden el procedimiento, pueden servir posteriormente para el análisis de riesgos en la fase de planificación del control permanente posterior.

Se ha regulado, además de los efectos de los informes de fiscalización, el régimen de los reparos y discrepancias, el destino que ha de darse a los distintos informes de Intervención, tanto de cara al Pleno de la entidad, como de cara al Ministerio, a la IGAE, así como al Tribunal de Cuentas (art. 15.6 y 7).

Con ocasión de la dación de cuenta de la liquidación del Presupuesto, el órgano interventor elevará al Pleno el informe anual de todas las resoluciones adoptadas por el Presidente de la Entidad Local contrarias a los reparos efectuados, o, en su caso, a la opinión del órgano competente de la Administración que ostente la tutela al que se haya solicitado informe, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos. Dicho informe atenderá únicamente a aspectos y cometidos propios del ejercicio de la función fiscalizadora, sin incluir cuestiones de oportunidad o conveniencia de las actuaciones que fiscalice. El Presidente de la Corporación podrá presentar en el Pleno informe justificativo de su actuación.

Con ocasión de la cuenta general, el órgano interventor remitirá anualmente, al Tribunal de Cuentas y, en su caso, al órgano de control externo autonómico correspondiente, todas las resoluciones y acuerdos adoptados por el Presidente de la Entidad Local y por el Pleno de la Corporación contrarios a los reparos formulados, así como un resumen de las principales anomalías detectadas en materia de ingresos, debiendo acompañarse a la citada documentación, en su caso, los informes justificativos presentados por la Corporación Local con independencia de la participación de otros órganos de control en virtud del apartado 4 de este artículo.

Como una de las novedades más importantes, se ha regulado el trámite en los casos de omisión de fiscalización preceptiva, que requiere informe del interventor, del que se ha de dar cuenta al Pleno (art. 28), y que se habrá de aplicar en algunas de las operaciones que hasta ahora se tramitaban como expedientes de reconocimiento extrajudicial.

El RCI desarrolla, como principal novedad, el ejercicio del control financiero, pero esto será objeto de otro informe, dado su carácter principalmente a posteriori, y que, su entrada en vigor, en lo que se refiere a las auditorías, será respecto de las cuentas de 2019.

Se define por primera vez el control financiero, que se ejerce en dos modalidades: el control permanente y la auditoría pública.

El control permanente se ejercerá sobre la Entidad Local y los organismos públicos en los que se realice la función interventora con objeto de comprobar, de forma continua, que el funcionamiento de la actividad económico-financiera del sector público local se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios generales de buena gestión financiera, con el fin último de mejorar la gestión en su aspecto económico, financiero, patrimonial, presupuestario, contable, organizativo y procedimental. A estos efectos, el órgano de control podrá aplicar técnicas de auditoría.

El ejercicio del control permanente comprende tanto las actuaciones de control que anualmente se incluyan en el correspondiente Plan Anual de Control Financiero, que aprueba el interventor, como las actuaciones que sean atribuidas en el ordenamiento jurídico al órgano interventor (en todas las materias: presupuestaria, estabilidad, endeudamiento, etc.).

Se establece también por primera vez, la necesidad de que por parte de la Alcaldía se formalice un Plan de Acción que determine las medidas a adoptar para subsanar las debilidades, deficiencias, errores e incumplimientos que se pongan de manifiesto por el interventor en el informe resumen con los resultados más significativos derivados del ejercicio del control interno, y de cuya ejecución se tiene que hacer seguimiento.

En lo que respecta al control interno de los gastos de personal, hemos de señalar que nos encontramos ante una materia que dada su especial naturaleza jurídica hace que se les dote de una singularidad específica, además la tramitación de este tipo de expedientes no son susceptibles de retrasos en la tramitación por lo que resulta primordial el régimen de fiscalización que vaya ser elegido por la entidad (la previa limitada versus el régimen ordinario) pues habrá que buscar el sistema idóneo para que cada corporación cuente con los informes en los plazo de tiempo que sean aceptados como razonables (de ahí insisto en la conveniencia y necesidad, desde mi punto de vista de adoptar el régimen de fiscalización limitada previa). En este marco de actuación hemos de unir las tradicionales deficiencias de del control interno local, que son, básicamente la excesiva dependencia orgánica de los Funcionarios con habilitación nacional en la corporación, pues el órgano de control depende jerárquicamente del órgano controlado, la dependencia económica y funcional del mismo lo que debilita el modelo de control.

Hasta ahora la regulación insuficiente del control interno local (apenas 11 artículos en el TRLRHL), lo que provocaba la inexistencia de criterios objetivos y homogéneos para determinar su alcance, la ausencia de control financiero y de eficacia. Y por último como ya hemos apuntado la carga creciente y muy dispar atribuida al interventor, desde la remisión de información, rendición de cuentas a los OCEX, asistencia a órganos colegiados, llevanza de la contabilidad, funciones de control, etc.

Estas debilidades del control interno en general, se unen las particulares en materia de personal, como son la existencia de una normativa básica dispar e incompleta, que se basa en una normativa estatal de carácter supletorio junto con la normativa sectorial propia de cada comunidad autónoma y demás normativa de desarrollo, lo cual nos lleva a la coexistencia de diversos modelos de función pública así como de personal al servicio de las Entidades Locales sometidos a diversos regímenes jurídicos, tales como personal funcionario, laboral, eventual, además de los cargos electos en sus distintos regímenes de dedicación.

En el presente art. se desarrolla los aspectos relativos en la materia de personal.

 

           

Función interventora

Control financiero

OBJETOAspecto singular, Actos administrativos aisladosAspecto global, Procedimientos, áreas,
ASPECTOSLegalidadLegalidad y buena gestión económica financiera, eficacia y eficiencia.
MOMENTO TEMPORALControl previoPrevio, concomitante y posterior.
EJERCICIODe obligaciones y gastos, fiscalización previa fases A y D, intervención previa fases O, fase P, intervención material del pago, de la comprobación material de la inversión.

De derechos e ingresos, sustitución previa por la toma de razón en contabilidad.

Por su exigencia legal o reglamentaria, por su inclusión o no en el plan anual de control financiero.

Auditoria publica, auditoría financiera, de cumplimiento y operativa.

AMBITO SUBJETIVOAyuntamiento y organismos públicos dependientes con presupuesto limitativo.Control permanente, Ayuntamiento y organismos públicos dependientes con presupuesto limitativo

Auditoria pública de cuentas

Entidades dependientes con presupuesto limitativo (OOAA y consorcios).

Auditoria pública (financiera, operativa y de cumplimiento) entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entidades sin presupuesto limitativo.

 

Tras la publicación del RCI, en lo referente al régimen jurídico del control interno local va a tener como consecuencia el que se va a ver más homogeneizado y adaptado al ejercido por la IGAE en la AGE.

Me voy a centrar en proponer unas fichas de control que sirven de base para la fiscalización y la emisión de informes de fiscalización limitada previa en los expedientes de personal, en los cuales se propone la adaptación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo 2008 de Fiscalización de requisitos básicos previsto en el art. 152.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- (EDL 2003/127843) (actualizado por ACM informe del interventor y a propuesta del Presidente, acuerde el régimen de fiscalización e intervención limitada previa de requisitos básicos, en los términos del art. 13 RCI.

Como ya he indicado, es necesario que el Pleno acuerde el régimen de fiscalización limitada, porque de lo contrario y para aquellos extremos en los que no se haya acordado el régimen de requisitos básicos a efectos de fiscalización e intervención limitada previa, será aplicable el régimen general de fiscalización e intervención previa. Fiscalización previa ordinaria.

Por otra parte, hay determinados expedientes clave, relacionados con la materia de personal que deben ser sometidos a Informe de Intervención, los cuales son de gran relevancia para el funcionamiento de las Entidades Locales, y que van a derivar en la actuación posterior de la entidad en la ejecución de las políticas de gestión de personal. No obstante, tales expedientes que además son revestidos de una especial sensibilidad social, son objeto de control financiero por cuanto no inciden de modo directo en la ejecución del presupuesto, sino que se derivará con posterioridad en la ejecución ordinaria de los gastos de personal. Nos estamos refiriendo a los informes de la Intervención en expedientes tales como el propio Presupuesto General municipal, la Oferta anual de empleo público, la relación de puestos de trabajo o modificaciones de Catálogos de Puestos de trabajo (en los casos que aún no se disponga de Relación de Puestos de trabajo), los Acuerdos de Condiciones de trabajo de personal funcionario o los Convenios de personal laboral, que son propios del control financiero, fruto del control financiero permanente de acuerdo con lo dispuesto en el art. 32.1 letra a) RCI.

Finalmente, interesa destacar la consulta a la intervención general del Estado formulada por la Diputación de Gerona en relación a los informes de control permanente obligatorio en la que se concluye (os la adjunto como material del curso) y podemos concluir que una lectura sistemática entre los preceptos RCI y la consulta de la IGAE formulada por la Diputación de Gerona, se deduce que el control permanente se clasifica:

  • Control permanente no planificable obligatorio.
  • Control permanente planificable obligatorio.
  • Control permanente planificable seleccionable.

A la vista de esta clasificación, ya que la normativa no atribute la obligatoriedad de la emisión de informe de intervención con carácter previo a la adopción del acuerdo de aprobación de las Relaciones de Puestos de trabajo y de las Ordenanzas Fiscales (por poner un ejemplo ya que la norma no lo impone directamente), las actuaciones de control permanente planificables y seleccionables que deberá realizar de forma continua, con posterioridad a la realización de las correspondientes resoluciones administrativas, ya que por su propia naturaleza los trabajos a realizar comprenderán el análisis de determinadas operaciones y procedimientos con un alcance global, por lo que no resulta aplicable la realización de este tipo de actuaciones con carácter previo a la resolución de los actos administrativos.

Sin embargo, este tipo de opinión no es compartida por muchos compañeros de ahí que algunos insistan que se tiene que seguir informando algunos expedientes clave, relacionados con la materia de personal que deben ser sometidos a Informe de Intervención, pues se trata de materias de gran relevancia y sensibilidad para el funcionamiento de las Entidades Locales, y que van a derivar en la actuación posterior de la entidad en la ejecución de las políticas de gestión de personal.

Por eso, no existe un único criterio respecto a la hora de informar aquellos expedientes que no tiene una repercusión presupuestaria y no viene directamente exigidos por una disposición normativa, por ejemplo el presupuesto general es un informe tipo de control financiero no planificable pero obligatorio porque así lo dispone claramente el art. 168.4 TRLRHL, pero no encontramos una norma concreta que exija el informe de Intervención con carácter previo a la aprobación de la RPT o de la oferta de empleo público. De la consulta de la IGAE a la cuestión formulada por la Diputación de Gerona parece desprenderse que la emisión de este tipo de informes debe ser previa a la aprobación de los mismos cuando lo exija expresamente una disposición normativa.

Tampoco deberíamos confundir la naturaleza de los informes que nos exige el Alcalde o un tercio de los concejales como informes de control financiero.

Por ello, resulta aconsejable, que dentro del ámbito del control permanente, se delimiten qué actuaciones se han de realizar por el órgano interventor, que se encuadrarían bajo el concepto de control permanente, al ser esta una modalidad de control a la que se imputan de modo residual, las actu­aciones que sean atribuidas en el ordenamiento jurídico al órgano interventor, según señala el art. 29.2, párrafo 2º RCI.

Debemos clarificar que por actuaciones de control permanente deben entenderse aque­llas que se refieren al funcionamiento de los servicios del sector público local en el aspecto económico financiero, ya sea posible su planificación o no y que aquellas otras actuaciones impuestas por la normativa al órgano interventor no caracterizadas de esta forma, por lo que aquellos informes o actuaciones que nos exige el Alcalde o un tercio de los concejales deberían encuadrarse bajo otras funciones asignadas al órgano interventor como puede ser la asesoría o consultoría, pero no como actuaciones de control interno en la modalidad de control permanente.

 

III. Control permanente de gastos de personal

En materia de personal, hay determinados expedientes que quedan fuera del ámbito de la fiscalización limitada previa, y son susceptibles del ejercicio de un control singular, ya que las materias que no han sido enmarcadas en fiscalización e intervención previa pasan a formar parte del Control permanente, que se lleva a cabo de forma continuada y cuyas actuaciones a desarrollar dan cobertura al control de legalidad, control de eficacia y control de eficiencia con el fin último de mejorar la gestión en su aspecto económico, financiero, patrimonial, presupuestario, contable, organizativo y procedimental, y vienen previstas en el art. 32 RCI:

“Los trabajos de control permanente se realizarán de forma continuada e incluirán las siguientes actuaciones:

a) Verificación del cumplimiento de la normativa y procedimientos aplicables a los aspectos de la gestión económica a los que no se extiende la función interventora.

b) Seguimiento de la ejecución presupuestaria y verificación del cumplimiento de los objetivos asignados.

c) Comprobación de la planificación, gestión y situación de la tesorería.

d) Las actuaciones previstas en las normas presupuestarias y reguladoras de la gestión económica del sector público local atribuidas al órgano interventor.

e) Análisis de las operaciones y procedimientos, con el objeto de proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la corrección de aquéllas.

f) En la Entidad Local, verificar, mediante técnicas de auditoría, que los datos e información con trascendencia económica proporcionados por los órganos gestores como soporte de la información contable, reflejan razonablemente el resultado las operaciones derivadas de su actividad económico-financiera.”

Tal y como regula el art. 29.2 RCI, el control permanente se ejercerá sobre la Entidad Local y los organismos públicos en los que se realice la función interventora, con el objeto de comprobar de forma continua, que el funcionamiento de la actividad económico-financiera del sector público local se ajusta al ordenamiento jurídico y a los principios generales de buena gestión financiera.

Por su parte el art. 32 RCI, que se enmarca dentro del control permanente planificable seleccionable, deberá realizarse con posterioridad (y no con carácter previo) a la resolución de los actos administrativos.

De esta forma los trabajos a realizar comprenderán el análisis de una serie de operaciones y procedimientos con un alcance global, y dentro de las actuaciones previstas en el plan anual de control financiero.

En materia de personal, podemos señalar materias sobre los que el órgano interventor de la administración local ha de realizar informes en el ejercicio de control financiero como control singularizado, entre las que podemos señalar las siguientes:

  1. Relación de puestos de trabajo.
  2. Presupuesto General del Ayuntamiento.
  3. Oferta anual de empleo público.
  4. Acuerdos de condiciones de trabajo de personal funcionario
  5. Convenios colectivos de personal laboral.

El control permanente planificable y seleccionable se realizara sobre la base de un análisis de riesgos consistente con los objetivos que se pretenden conseguir, las prioridades establecidas en cada ejercicio y los medios disponibles (art. 31 RCI, que define la planificación del control financiero).

El RCI regula en su art. 31 la planificación del control financiero, exigiendo que el órgano interventor deberá elaborar un plan anual de control financiero que recogerá las actuaciones de control permanente y auditoria pública a realizar durante el ejercicio, este plan debe recoger todas aquellas actuaciones cuya realización por el órgano interventor deriven de una obligación legal y las que anualmente se seleccionen sobre la base de un análisis de riesgos consistente con los objetivos que se pretendan conseguir, las prioridades establecidas para cada ejercicio y los medios disponibles.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones, hay que tener en cuenta que el plan anual de control financiero parte de una fase previa de planificación, lo que supone identificar previamente los riesgos de la entidad. A tal efecto el RCI no regula ningún mecanismo para identificar los riesgos, por lo que teniendo en cuenta la guía de evaluación de riesgos de la IGAE, resulta considerable analizar los riesgos que existen dentro del área de recurso humanos, como una área de gestión dentro plan anual de control financiero.

Los riesgos específicos en el ámbito de la gestión de personal se pueden agrupar en las siguientes categorías:

- Selección del personal.

Con el fin de asegurar un sistema de acceso a la función pública basado en el mérito y la capacidad, para garantizar la competencia profesional de los servidores públicos. El acceso a través de procedimientos que no garanticen estos principios puede provocar graves consecuencias desde el punto de vista de la integridad, tales como la desprofesionalización de la función pública, la ausencia de imparcialidad y objetividad en las actuaciones de los servidores públicos, la proliferación de prácticas clientelares, etc.

- Ejercicio ético y profesional de las funciones.

La identificación de estos riesgos pretende evitar que se produzca una quiebra de valores tales como la independencia, la integridad, la responsabilidad, la transparencia, la objetividad, la imparcialidad y la confidencialidad.

- Planificación y estructura organizativa del personal.

La necesidad de determinar los riesgos en este ámbito deriva de la importancia de la planificación de los recursos humanos en las Administraciones públicas, que persigue contribuir a la eficacia en la prestación de servicios y a la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles. Muchas de las conductas ilegales o faltas de ética y de las oportunidades de corrupción se producen por déficits de planificación y de comunicación dentro de la organización o incluso entre instituciones.

- Formación y evaluación del desempeño.

La formación de los empleados públicos se configura como una herramienta clave tanto para el fomento de la integridad y la prevención de la corrupción como para asegurar la adecuación de la competencia profesional exigida al personal con la responsabilidad de las tareas que tiene encomendadas.

- Retribuciones. En este caso, la identificación de los correspondientes riesgos contribuirá a diseñar una política retributiva que evite prácticas corruptas como la concesión de incrementos salariales sin respaldo en las leyes presupuestarias o el abono injustificado de complementos retributivos, que pueden llevar a la comisión de delitos o fraudes, tales como la malversación de caudales públicos.

- Incompatibilidades y conflictos de interés. El riesgo de que los empleados públicos incurran en incompatibilidades o de que se produzcan conflictos de intereses está presente en todas las organizaciones públicas. La adecuada gestión de estos riesgos contribuirá a garantizar la imparcialidad y objetividad de los servidores públicos.

En el cuadro siguiente se identifican los principales riesgos para cada una de las actividades descritas y se enumeran algunas de las posibles medidas a adoptar para prevenirlos y, en su caso, corregirlos.

 

Actividad/Perfil funcional

Catálogo de riesgos de gestión en materia de personal

Identificación de los riesgos

Medidas de prevención

Selección de personal

Riesgo de incumplimiento de los principios de igualdad, publicidad, mérito y capacidad en el acceso al empleo público- Asegurar un sistema de acceso basado exclusivamente en los principios de mérito y capacidad
- Aprobar en cada entidad de un manual de procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales
- Reforzar la imparcialidad de los tribunales.
- Formar y rotar a los miembros de los tribunales.
- Fiscalizar los procesos selectivos por parte del órgano de control interno.
- Transparencia en la realización de las pruebas.
Riesgo de inadecuación del perfil técnico al ejercicio de las funciones- Adaptar métodos de selección al perfil del cargo dando preponderancia a la prueba de conocimientos.
- Establecer reglas específicas de selección para los cuerpos específicos.

Ejercicio ético y profesional de las funciones

Riesgo de quiebra de valores, tales como la independencia, la integridad, la responsabilidad, la transparencia, la objetividad, la imparcialidad y la confidencialidad- Supervisión por los dirigentes del riguroso cumplimiento de los principios y normas éticas inherentes a las funciones.
- Establecimiento de orientaciones y mecanismos que garanticen la prevención y el cumplimiento de los principios y valores éticos.
- Preferencia de acciones colegiadas, con especial relevancia en las de control.- Acompañamiento y supervisión de los técnicos y equipos de trabajo por los dirigentes.- Rotación adecuada del personal
Inclusión en los temarios de los procesos selectivos de temas específicos sobre ética pública, régimen disciplinario y delitos contra la Administración pública.
- Establecimiento de un plan de formación y actualización continua del personal en materia de integridad y prevención de la corrupción.

Planificación de los recursos humanos

Riesgo de ausencia de planificación y de ordenación del personal
Riesgo de falta de homogeneidad de la información contenida en la RPT, registro de personal y demás instrumentos de ordenación del personal con los que cuente la entidad
- Elaboración de un plan de recursos humanos.
- Elaboración de un organigrama que represente la dimensión y estructura departamental de la entidad.- Actualización periódica y coordinada de la información contenida en los diferentes instrumentos de ordenación del personal.

Estructura organizativa

Riesgo de que no se produzca una adecuada atribución de competencias- Aprobación de procedimientos formalizados con atribución de funciones y responsabilidades
Segregación de funciones entre las competencias de gestión y las de control.

Formación y evaluación del desempeño

Riesgo de ausencia de un plan de formación y actualización continua del personal- Evaluación periódica de las necesidades de formación del personal y establecimiento de las acciones formativas correspondientes
Riesgo de capacitación deficiente e insuficiente del personal para el desempeño de sus funciones- Adecuación de las necesidades formativas al perfil exigido
Motivación individual y de los grupos de trabajo
- Mecanismos de revisión externa de los comportamientos en el ejercicio de las funciones
Ausencia de un sistema de evaluación del desempeño- Definición de criterios objetivos para la aplicación de un sistema de evaluación de desempeño
Riesgo de que no se haga efectivo el derecho del personal a su promoción profesional- Asegurar un modelo de carrera profesional. Establecer un sistema de promoción profesional que incentive la mejora del desempeño

Retribuciones

Riesgo de incrementos retributivos no previstos en las leyes de presupuestos- Segregación de las funciones relacionadas con la elaboración de las nóminas, su fiscalización previa, aprobación, contabilización y pago
Diseño de un sistema de control interno y controles periódicos sobre la justificación y el abono de retribuciones complementarias, de manera que se puedan detectar errores o abusos
Riesgo de abono injustificado de conceptos retributivos por no estar previstos en la normativa de aplicación o por no concurrir las circunstancias exigidas para su pago- Creación de un manual que establezca los métodos, reglas y criterios para la aplicación, cálculo y control de las retribuciones complementarias
Riesgo de abono de complementos de productividad de cuantía fija y devengo periódico- Establecimiento de acciones formativas para el personal en general y los responsables del departamento de recursos humanos en particular

Incompatibilidades y conflictos de intereses

Riesgo de incumplimiento de la Ley de incompatibilidades por parte del personal al servicio de la Administración- Elaboración de un código que regule los aspectos básicos en la materia, estableciendo normas y principios básicos de aplicación
Sensibilizar e impartir formación a los empleados públicos en esta materia
- Aprobar modelos estandarizados de declaración de incompatibilidades
- Establecer un control periódico de todas las solicitudes presentadas y el acceso público a todas las solicitudes y resoluciones sobre compatibilidad
- Inscripción obligatoria de todas las resoluciones en los registros de personal
Riesgo de que el interés particular de un servidor público pueda interferir en el ejercicio adecuado de su juicio profesional- Elaboración de un código que regule los aspectos básicos en la materia, estableciendo normas y principios básicos de aplicación, con carácter transversal, a todos los servidores públicos
- Sensibilización y formación a los empleados públicos en esta materia
- Declaración ética sobre conflicto de intereses e impedimentos - Aprobación de modelos estandarizados de declaración de conflictos de intereses
- Medidas sancionadoras para los casos de incumplimientos
Actividades privadas posterioresRiesgo de utilización o transmisión de información privilegiada obtenida por razón del cargo público que se ocupó- Elaborar una declaración de “compromiso de confidencialidad ” que será firmada individualmente en la toma de posesión de cada puesto de trabajo que ocupe el servidor público

 

Otra forma de evaluar los riesgos en la entidad puede realizarse a través de la propia experiencia de la entidad y la información que va generando los informes de fiscalización previa limitada, los cambios normativos de los últimos años, los controles permanentes que se han ido realizando en años anteriores así como líneas no abordadas como la falta de una planificación de personal adecuada.

A partir de estas consideraciones, se puede realizar una planificación con el objetivo de evaluar la adecuada gestión de los gastos de personal obtener información suficiente sobre la estructura y la organización del personal correspondiente al capítulo 1 del presupuesto, así como verificar el grado de cumplimiento de la normativa reguladora aplicable en materia de personal.

Objetivo del control

- Análisis del control interno, a fin de evaluar la adecuada gestión de los gastos de personal.

- Obtener información sobre la estructura y la organización del personal.

- Determinación de los gastos de personal, así como verificar el grado de cumplimiento de la normativa reguladora aplicable en materia de personal.

Modalidad de auditoría

El desarrollo de los trabajos de auditoría se ha de realizar ajustándose a las normas de auditoría del sector público aprobadas por Resolución de la Intervención General del Estado de 14 de febrero de 1997 y publicadas por Resolución de 1 de septiembre de 1998, que son de aplicación directa al sector público local, según se establece en el art. 220.3 del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

También nos basamos en la experiencia en los controles de otros ejercicios, y en poco margen temporal que media entre la confección de las nóminas y el pago de las mismas, pues en un intervalo relativamente corto se ha de fiscalizar las mismas y realizar los apuntes contables definitivos para poder realizar la transferencia mensual antes de la finalización del mes correspondiente.

El tipo de auditoría a realizar es, en todo caso, la de cumplimiento de legalidad.

 

IV. Fiscalización previa limitada de expedientes de personal

De acuerdo con el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, publicado mediante  Resolución de 2 de junio de 2008, de la IGAE (EDL 2008/66630), respecto al ejercicio de la fiscalización limitada previa de requisitos básicos para las entidades locales, en relación con el personal, se ha de centrar en los siguientes aspectos:

1. Altas de personal funcionario

1.1. Aprobación de convocatoria de personal funcionario de carrera (fase A)

1.2. Aprobación de convocatoria de personal funcionario interino (fase A)

1.3. Nombramiento de personal funcionario de carrera (fase D)

1.4. Nombramiento de personal funcionario interino (fase D)

1.5. Nombramiento de personal funcionario derivado de comisión de servicios (fase AD/D)

1.6. Nombramiento y cese de personal funcionario derivado de libre designación (fase AD/D)

1.7. Otras formas de provisión de personal funcionario (fase AD)

2. Altas personal laboral

2.1. Aprobación de convocatoria de personal laboral fijo (fase A)

2.2. Aprobación de convocatoria de personal laboral temporal (fase A)

2.3. Contratación de personal laboral fijo (fase D)

2.4. Contratación de personal laboral temporal (fase D)

2.5. Contratación de personal laboral temporal a través de un Plan de contratación (fase D)

2.6. Prórroga de contratos laborales (fase AD)

3. Altas personal directivo y/o eventual

3.1. Aprobación de convocatoria de personal directivo (fase A)

3.2. Contratación de personal directivo (fase D)

3.3. Contratación de personal eventual (fase AD)

4. Expediente de nóminas de retribuciones del personal

4.1. Expedientes de nóminas de retribuciones del personal (fase ADO/O)

5. Expediente de productividad, complementos y otras variaciones

5.1. Expediente de autorización y compromiso del complemento de productividad (fase AD)

5.2. Expediente de reconocimiento de la obligación del complemento de productividad (fase ADO/O)

5.3. Expediente de autorización y compromiso de otros pluses y complementos (polivalencias, disponibilidad, trabajo en festivos, quebranto de moneda,...) (fase AD)

5.4. Expediente de reconocimiento de la obligación de otros pluses y complementos (polivalencias, disponibilidad, trabajo en festivos, quebranto de moneda,...) (fase ADO/O)

5.5. Otras productividades (fase ADO/O)

5.6. Reconocimiento de servicios (fase ADO/O)

5.7. Reconocimiento de grado personal consolidado (fase ADO/O)

5.8. Abono de indemnizaciones al amparo del RD 462/2002 (fase ADO/O)

6. Expedientes relativos a contribuciones al plan de pensiones de los empleados de la entidad local y organismos autónomos

6.1. Aprobación del gasto (fase AD)

6.2. Reconocimiento de la aportación al plan de pensiones (fase ADO/O)

7. Expedientes de aprobación y reconocimiento de la cuota a la Seguridad Social

7.1. Aprobación y reconocimiento de la cuota patronal a la Seguridad Social (fase ADO/O)

8. Expedientes de concesión de ayudas de acción social al personal, tanto funcionario como laboral

8.1. Aprobación de la convocatoria (fase A)

8.2. Resolución de la convocatoria (fase D)

8.3. Reconocimiento de la obligación (fase O)

9. Expedientes de concesión de anticipos al personal, tanto funcionario como laboral

9.1. Expediente de concesión de anticipos al personal (fase AD)

9.2. Expediente de reconocimiento de la obligación de anticipos al personal (fase ADO/O)

9.3. Expediente de concesión de anticipos reintegrables a trabajadores con sentencia a su favor (fase ADO)

10. Otros expedientes de personal

10.1. Aprobación del gasto (fase A)

10.2. Compromiso del gasto (fase AD/D)

10.3. Reconocimiento de la obligación (fase ADO/O)

 

V. Otras cuestiones

  1. A) Fiscalización de la nómina

Todos los meses debe realizarse la fiscalización de la nómina y la comprobación aritmética con respecto a la nómina del mes anterior. En este sentido, además de comprobar los requisitos generales, para cualquier tipo de gasto (a saber, existencia de crédito adecuado y suficiente, que el gasto se genera por órgano competente, si los gastos cuentan con financiación afectada, que existe documento fehaciente o compromiso firme de aportación para financiar el gasto…), como se trata de un supuesto de reconocimiento de la obligación, debemos comprobar, además, que corresponden a gastos aprobados y comprometidos previamente y que los mismos han sido fiscalizados favorablemente. Además que se comprueba que con respecto a las variaciones del mes anterior existen documentos que acreditan dichas variaciones, que existen resoluciones que las autorizan y que las mismas han sido fiscalizadas previamente de forma favorable.

  1. B) Cumplimiento de los límites retributivos

Además de realizar las comprobaciones aritméticas oportunas realizando el cuadre de la nómina con respecto al mes anterior, interesa destacar en este punto (por ser motivo de observaciones en los informes de intervención limitada previa de requisitos básicos), la necesidad del cumplimiento de los limites retributivos previstos en el RD 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la administración local (EDL 1986/10220), que señala en su art. 7 como límites retributivos para los complementos retributivos del complemento específico, complemento de productividad y gratificaciones extraordinarias los siguientes:

 “1. Los créditos destinados a complemento específico, complemento de productividad, gratificaciones y, en su caso, complementos personales transitorios, serán los que resulten de restar a la masa retributiva global presupuestada para cada ejercicio económico, excluida la referida al personal laboral, la suma de las cantidades que al personal funcionario le correspondan por los conceptos de retribuciones básicas, ayuda familiar y complemento de destino.

  1. La cantidad que resulte, con arreglo a lo dispuesto en el número anterior, se destinará:
  2. a) Hasta un máximo del 75 por 100 para complemento específico, en cualquiera de sus modalidades, incluyendo el de penosidad o peligrosidad para la Policía Municipal y Servicio de Extinción de Incendios.
  3. b) Hasta un máximo del 30 por 100 para complemento de productividad.
  4. c) Hasta un máximo del 10 por 100 para gratificaciones.”

 

Estos límites deben ser comprobados no solo en el momento de la aprobación del presupuesto, sino durante la ejecución del mismo para no producirse desviaciones importantes durante la vigencia del presupuesto, teniendo en cuenta que el cálculo de los mismos se debe realizar sobre la masa retributiva global presupuestada y, aunque se calculen a mitad de ejercicio, deben realizarse en base a estimaciones anuales, por lo que deberemos realizar las estimaciones oportunas hasta final de año.

Finalmente, hemos de tener en cuenta que se trata de la masa retributiva global de los funcionarios, descontando la correspondiente al personal laboral.

  1. C) Préstamos de personal

La regulación de los préstamos de personal queda recogida en una norma muy antigua, que es la contenida en el RD-ley de 16 de diciembre de 1929 (EDL 1929/1421).

El informe de la IGAE de 29 de diciembre de 2005 (EDD), admite la inclusión en nómina de los anticipos reintegrables, por cuanto constituyen retribuciones “anticipadas” y se aplican a las nóminas correspondientes aunque se deban contabilizar con cargo al capítulo VIII de activos financieros de los presupuestos, ya que se trata de un préstamo concedido al personal del ayuntamiento.

La mayoría de Ayuntamientos presupuestan una cantidad mínima en el capítulo VIII de su presupuesto, y conforme van solicitando los trabajadores los préstamos y anticipos de personal, con el compromiso firme del trabajador se genera crédito por ingresos en el capítulo VIII del presupuesto de gastos y se concede el anticipo reintegrable.

Por tanto, la solicitud y el compromiso del trabajador a su devolución inician un expediente de modificación presupuestaria, tipo generación de créditos por ingreso, y como tal se encuentra regulada en el art. 181 TRLRHL y en los arts. 43 y ss del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de Presupuestos (EDL 1990/13243).

La consulta vinculante de la DGT V-1502-09 (EDD 2009/178293) considera estos anticipos como una retribución en especie y, por tanto, la obligación de liquidar e ingresar en hacienda el ingreso a cuenta, cuando el interés que se le cobra al trabajador sea inferior al vigente en el mercado.

En igual sentido se pronuncia la consulta número 1/2009 de la IGAE, de 19 de mayo (EDD), al analizar el tratamiento contable de los anticipos reintegrables por la diferencia entre el tipo de interés cobrado al trabajador (en algunos casos incluso el 0%) y el tipo de interés del mercado.

Se considera oportuno que si la entidad tiene establecido este tipo de anticipos en sus convenios colectivos el interventor lo considere como un área de especial trascendencia a efectos de evaluar el riesgo en materia de personal y realizar el control financiero permanente, sobre una muestra representativa de anticipos de personal concedidos durante el ejercicio. En todo caso, si el tipo de interés que se le aplica al trabajador es inferior al de mercado, el interventor deberá realizar las observaciones oportunas cuando vaya a informar la nómina mensual.

 

VI. Fuentes consultadas

- Catálogo de riesgos por áreas de actividad del Consello de Contas de Galicia:

http://www.consellodecontas.es/es/menus-Consello/Prev.corrupcion/Documentos/tecnicos

 

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de octubre de 2019.