ADMINISTRATIVO

El recurso directo en el control de las ordenanzas fiscales

Tribuna

1.-La reciente Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del  País Vasco 179/2014, sala de lo Contencioso-Administrativo, y número de recurso 147/2013, ha puesto nuevamente de relieve la eficacia del recurso directo (LJCA art. 25.1) como medio de control de las Ordenanzas Fiscales. 

En efecto, la citada resolución se pronuncia sobre una petición de nulidad de la Ordenanza Fiscal que regula el Impuesto sobre Actividades Económicas, efectuada por una entidad empresarial alavesa. Los motivos expuestos por la actora se basan en la infracción de la jerarquía normativa, reserva de ley y proporcionalidad. Finalmente el Tribunal estimará el recuro y declarará la nulidad de las disposiciones impugnadas. 

Como fundamento jurídico digno de traer a colación por su claridad y razonamiento principial, conviene trascribir lo siguiente: "el hecho de que la Ley reguladora de Haciendas Locales reconozca a los Ayuntamientos la facultad de incrementar o modificar las cuotas mínimas fijadas en las tarifas del Impuesto sobre Actividades Económicas y de establecer, además, sobre las cuotas mínimas o, en su caso, modificadas, determinados índices de situación, no puede significar, en manera alguna, que en el establecimiento de esas cuotas o esos índices la Administración municipal pueda actuar sin sujeción a criterio alguno dentro de los márgenes permitidos por los preceptos habilitantes y, mucho menos, sin que el criterio que definitivamente adopte - esto es, la cuantificación concreta de tales índices o coeficientes- quede excluido de la obligada fiscalización jurisdiccional si es impugnado por el o los legítimamente interesados, principalmente por los obligados tributarios los coeficientes e índices de situación en cuestión, esenciales para la determinación de la cuota han de obedecer a criterios razonados y razonables donde los principios de capacidad económica y proporcionalidad sean, por supuesto, tenidos en cuenta. En este punto, la motivación en la Ordenanza fiscal correspondiente ha de ser lo suficientemente expresiva como para permitir deducir, con claridad, cuáles hayan sido esos criterios". 

Esta falta de justificación del incremento de las tarifas sin respeto y sujeción a la Ley, así como la falta de motivación de la misma, llevó a la expulsión del ordenamiento jurídico de la citada norma por parte del Tribunal Jurisdiccional. 

Por lo que a este estudio interesa, vamos a analizar el medio de impugnación utilizado por la actora para conseguir la nulidad de la Ordenanzas Fiscal sobre el IAE.  

2.- Recurso directo contra Ordenanzas Fiscales 

La LJCA asegura las más amplias posibilidades de someter a control judicial la legalidad de las disposiciones reglamentarias generales, preservando los que se han dado en llamar recursos directo e indirecto y eliminando todo rastro de las limitaciones para recurrir. Al mismo tiempo procura que la impugnación de las disposiciones generales se tramite con celeridad y que aboque siempre a una decisión judicial clara y única, de efectos generales, con el fin de evitar innecesarios vacíos normativos y situaciones de inseguridad o interinidad en torno a la validez y vigencia de las normas. 

a) Objeto del recurso directo 

La LJCA reconoce como objeto de impugnación a las disposiciones de carácter general de la Administración pública. Por ello, en relación al recurso directo, el mecanismo de impugnación no ha variado sustancialmente con la Ley jurisdiccional anterior. 

Junto a ello, el TRLHL art. 19 específica que, contra las Ordenanzas Fiscales, no cabe otro recurso que el contencioso- administrativo que se podrá interponer a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción. Quedando claramente establecido con este marco legal que la impugnación se dirige contra la norma reglamentaria, es decir, la Ordenanza Fiscal. Siendo decisión del recurrente combatir la totalidad o parte de sus disposiciones. En definitiva, el objeto del proceso será verificar si la disposición general infringe otras de superior jerarquía o si reglamenta alguna materia reservada a la Ley (LRJPAC art. 51.1 y 62), así como si fue aprobada siguiendo el procedimiento establecido. 

b) Legitimación para interponer el recurso directo 

La legitimación para interponer el recurso directo corresponde a cualquier persona con un interés directo o que resulte afectada por el acuerdo de aprobación de la Ordenanza Fiscal, así como los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios. Estas partes están legitimadas para reclamar previamente contra el acuerdo provisional de aprobación o modificación de la Ordenanza Fiscal (TRLHL art. 18) y, por lo tanto, mantiene su cualidad de legitimados para la interposición del correspondiente recurso directo. 

Por parte de la LJCA no existe limitación ni restricción a esta legitimación, más bien al contrario se ratifica en su art. 19.1 a) y b). Junto a ello, existe una consolidada jurisprudencia del TCo que reafirma la cualidad de legitimado a los particulares con un interés legítimo[1]. A tal efecto, la sentencia TS cont-adm 4-02-04, EDJ 7313 Rec 3/02,  afirmó que:

La jurisprudencia es unánime en considerar que los particulares titulares de un interés legítimo están legitimados para la impugnación directa de los Reglamentos, aun cuando no sean necesarios para su aplicación actos de requerimiento o sujeción individual. En consonancia con ello, la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa prescinde de esas restricciones de la legitimación que puede hoy considerarse como una reliquia del pasado. 

Por todo ello, podemos concluir que cualquier persona física o jurídica que ostente un derecho o interés legítimo estará legitimada para interponer el recurso directo contra la Ordenanza Fiscal.     

c) Órgano jurisdiccional competente para conocer el recurso directo 

La LJCA art. 10.1.b) regula que serán las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia las que conozcan de los recursos contra las disposiciones generales emanadas de las Entidades Locales. La claridad del precepto hace innecesario cualquier debate. No obstante, sí resulta conveniente indicar que dicha competencia será igual para conocer de las Ordenanzas Fiscales de cualquier Entidad Local, sea esta de régimen organizativo común o de las denominadas de “gran población”. 

d) Plazo de interposición del recuro directo           

El plazo para la interposición del recurso será de dos meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición general. En este sentido, la doctrina constitucional concretó que era "sólo la publicación en el "Boletín Oficial" de la Provincia ha de entenderse dotada de eficacia jurídica"(FJ 8º, TC 233/1999), sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas pudieran hacer la publicación de conformidad con el TRLHL art. 17.4. Por lo demás, el cómputo de los plazos se rige como cualquier procedimiento ordinario por el régimen establecido en la LJCA art. 128. 

3.- El procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona 

En el anterior punto hemos visto el recurso contencioso-administrativo directo que se encuadra dentro de los procedimientos ordinarios del Título IV de la LJCA. A continuación vamos a analizar la otra vía que otorga el Ordenamiento jurídico para que los administrados puedan defenderse de una Ordenanza Fiscal que conculcase sus derechos. Si bien, para que prospere este procedimiento especial, será condición sine qua non que el derecho infringido otorgue amparo constitucional, es decir, un derecho fundamental. En definitiva, el recurso puede dirigirse contra actos y disposiciones impugnables en vía contencioso-administrativa y también contra la inactividad y vía de hecho de las Administraciones Públicas, siempre que sean, claro es, lesivas o vulneradoras de derechos fundamentales protegibles en última instancia por el Tribunal Constitucional. 

La Constitución Española otorga un elenco de derechos fundamentales que se encuentran recogidos en los artículos 14 a 29. Este catalogo de derechos goza de una protección especial dado su peso y su relevancia y, por dicho motivo, la propia Carta Magna se encarga de consagrar que cualquier ciudadano puede recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo 14 y la Sección primera del Capítulo segundo ante los Tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (CE art. 53.2). 

Este procedimiento especial queda recogido en la LJCA (arts. 114 a 122). La previsión concreta de este procedimiento establece que pueden hacerse valer en este proceso la pretensión de no conformidad a Derecho de la Ordenanza Fiscal, siempre que tengan como finalidad la de restablecer o preservar los derechos o libertades constitucionales. Petición que va ligada a la sentencia que estimará el recurso cuando la disposición incurra en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y como consecuencia de la misma vulneren un derecho de los susceptibles de amparo. 

Queda, por lo tanto, un procedimiento cuya pretensión bien puede consistir en la declaración de nulidad de una Ordenanza Fiscal, siempre y cuando la misma lesione un derecho de amparo constitucional. Mas nada impide que dicho petitum se haga por el procedimiento ordinario. Por ello el actor podrá optar entre acudir a la vía del procedimiento especial o seguir el procedimiento contencioso-administrativo ordinario, e incluso, puede optar por iniciar los dos procesos al mismo tiempo. Pero lo que no podrá es iniciar primero un procedimiento especial y, para el caso de obtener una sentencia desfavorable, iniciar el procedimiento ordinario bajo la misma causa petendi pues, en dicho caso, nos encontraríamos ante la excepción de cosa juzgada[2]. Por dicho motivo, y dado que la interposición del recurso preferente y sumario no suspende el cómputo de los plazos para interponer el ordinario, en la práctica muchas veces se entabla la doble interposición. 

Este procedimiento especial puede tener cabida para la vulneración de principios del procedimiento sancionador tributario de los que se deriven derechos fundamentales incluidos en la CE art. 25, así como infracciones del principio de igualdad tributaria como manifestación o derivación del artículo 14 de la norma fundamental. Otros principios tributarios no podrán alegarse en este procedimiento dado que carecen de amparo constitucional. 

4.- Trámites del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona 

Para concluir con el procedimiento de protección de los derechos fundamentales, resta indicar las especialidades que caracterizan sus trámites. A este respecto, la principal especialidad de la tramitación viene determinada por el acortamiento generalizado de los plazos y la urgencia de la tramitación. No obstante, conviene citar algunas de las más destacadas diferencias con el procedimiento ordinario: 

a)  El plazo para interpones el recuso es de diez días (LJCA art. 115.1). A tal efecto se computarán, según los casos, desde el día siguiente al de notificación del acto o publicación de la disposición impugnada. Cuando la lesión del derecho fundamental tuviera su origen en la inactividad administrativa, o se hubiera interpuesto potestativamente un recurso administrativo, el plazo de diez días se iniciará transcurridos veinte días desde la reclamación o la presentación del recurso, respectivamente. 

b)  El escrito de inicio, además de contener los mismos requisitos comunes, deberá expresar con precisión y claridad el derecho o derechos cuya tutela se pretende y, de manera concisa, los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso. En este sentido, la interposición deberá realizar con acierto y concierto la relación entre el derecho fundamental alegado y la vulneración por parte de la Ordenanza Fiscal del mismo. 

c)  Una vez presentado el escrito de interposición, en el mismo día de la presentación o en el siguiente, el Secretario judicial requiere con carácter urgente al órgano administrativo correspondiente, acompañando copia del escrito de interposición, para que en el plazo máximo de cinco días a contar desde la recepción del requerimiento remita el expediente acompañado de los informes y datos que estime procedentes. La LJCA arts. 117 y 118 regula los trámites de remisión del expediente por parte de la Administración y, en su caso, prosecución del procedimiento especial. A tal efecto, pondrá de manifiesto al recurrente el expediente y demás actuaciones para que, en el plazo improrrogable de ocho días, formalice la demanda y acompañe los documentos. 

d)  Una especialidad relevante en este procedimiento es la participación del Ministerio Fiscal. Por dicho motivo, formalizada la demanda, el Secretario judicial da traslado de la misma al defensor de la legalidad[3] y a las partes demandadas para que, a la vista del expediente, presenten sus alegaciones en el plazo común e improrrogable de ocho días y acompañen los documentos que estimen oportunos. 

e)   Por último, y tras un eventual recibimiento del procedimiento a prueba que no será superior a veinte días, el órgano jurisdiccional dicta sentencia en el plazo de cinco días ex LJCA art. 122. 

Tal y como se comprueba, este procedimiento especial busca impartir justicia sobre los derechos fundamentales de forma eficaz, con celeridad y con carácter preferente como señala la propia Ley reguladora de la jurisdicción. Por lo tanto, cuando una Ordenanza Fiscal vulnere algún derecho fundamental dimanante de la CE arts. 14 a 29, el obligado tributario puede acudir a este procedimiento especial para obtener una tutela y protección jurisdiccional que se tramitará con carácter de urgencia y con la misma posibilidad de obtener una sentencia que declare la nulidad de la norma local para el caso de haber ejercido dicha pretensión y haberla estimado el Tribunal.  



[1] Sentencias TC 160/1985; 24/1987; 195/1992. Esta última Sentencia establece que "a partir de la Constitución la noción de interés directo como requisito de legitimación del art. 28 L.J.C.A. ha quedado englobado en el concepto más amplio de "interés legítimo" por obra de su art. 24.1, precepto que precisamente emplea esta expresión en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva. Interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo o colectivo y que también puede ser directo o indirecto".

[2] A tal efecto, la LJCA art 51.2 dispone que "el Juzgado o Sala podrá inadmitir el recurso cuando se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme, mencionando, en este último caso, la resolución o resoluciones desestimatorias". A tal efecto, tendremos recursos sustancialmente iguales cuando concurra la triple identidad de: personas (eadem personae), de la cosa pedida (eadem res) y la causa de pedir (eadem causa petendi).

[3] Misión esta que le asigna el artículo primero de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal.