La AIReF recuerda que, en el ámbito de las reglas fiscales, España está sometida a una doble regulación. Por un lado, la acordada a nivel supranacional en el marco de la Unión Europea (UE) y, por otro, la establecida a nivel nacional. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de la UE contempla la existencia de una cláusula general de escape ante una situación de recesión económica severa. Esta cláusula fue activada en marzo para 2020 y en septiembre se extendió a 2021. Tras la aplicación, no se suspenden los procedimientos del PEC, pero se permite a los Estados miembros posponer y dejar en suspenso la senda de consolidación fijada con anterioridad a la crisis.
En el ámbito nacional, la Constitución española y la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) también contemplan supuestos de excepción al cumplimiento de las reglas fiscales en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social.
El pasado 6 de octubre, el Gobierno acordó llevar a cabo la suspensión de las reglas fiscales españolas en 2020 y en 2021. La LOEPSF requiere que el Congreso apruebe por mayoría absoluta que España se encuentra en uno de esos supuestos que habilitan la activación de la cláusula de escape, previo pronunciamiento de la AIReF sobre la ocurrencia de esos supuestos. Este trámite previo resulta necesario para dar cumplimiento al procedimiento legalmente establecido y, en el caso de que posteriormente resulte aprobado por el Congreso, poder hacer efectiva la activación de la cláusula de escape.
En el informe, la AIReF aprecia la concurrencia de las circunstancias excepcionales a las que hace referencia el artículo 11.3 de la LOEPSF como consecuencia de la pandemia de la COVID-19, puesto que la situación, de carácter extraordinario y que escapa al control de las AAPP, está teniendo un fuerte impacto global en términos humanos, sanitarios, sociales y económicos. La propia presidenta de la AIReF, Cristina Herrero, reclamó en junio ante la Comisión de Hacienda del Congreso la activación de dicha cláusula.
Los informes de la AIReF publicados desde el inicio de la pandemia han tratado de, en un entorno de máxima incertidumbre, cuantificar los efectos de la pandemia sobre la actividad económica y las finanzas públicas. La caída de la actividad podría suponer una contracción del PIB del 11,8% en 2020 según las últimas estimaciones de la AIReF. Además, esta caída económica y las medidas adoptadas para luchar contra la crisis han supuesto un grave deterioro de las cuentas públicas. En su informe de julio, la AIReF estimó para 2020 un déficit del 11,9% del PIB que podría alcanzar el 14,4% si se materializa el escenario más adverso. Asimismo, la AIReF proyecta un aumento en la ratio de deuda sobre PIB de entre 22,1 y 27,7 puntos en el año 2020, situando la ratio de deuda sobre PIB en un rango entre el 117,6 y el 123,2% del PIB en 2020.
En este contexto, la AIReF considera pertinente activar la cláusula de escape prevista en la LOEPSF para priorizar la respuesta de las AAPP a la crisis, quedando también ampliamente superados los objetivos fiscales aprobados previamente. La suspensión, lejos de implicar una relajación de la responsabilidad fiscal, debe llevar a las AAPP a orientar sus actuaciones a garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas a medio y largo plazo, que, como señala el artículo 11.3 de la LOEPSF, no puede ponerse en peligro por la desviación temporal del déficit.
Recomendaciones
Desde el inicio de la crisis, la AIReF ha recomendado en varias ocasiones hacer uso del margen que permite la normativa española mediante la activación de la cláusula de escape para que las AAPP pudieran contar con el margen legal existente cuando los objetivos fiscales quedaron claramente desbordados. También recomendó que se fuera preparando, tal y como exige la ley, la estrategia de salida que se plasmaría en un Plan de reequilibrio. El acuerdo del Consejo de Ministros del 6 de octubre recogió la primera recomendación de la AIReF.
Por su parte, la LOEPSF establece que la aprobación por el Congreso de alguno de los mencionados supuestos conlleva la obligación de poner en marcha planes de reequilibrio a medio plazo.
Además, el Plan de Recuperación para Europa o “Next Generation EU” concederá a las AAPP en los próximos años importantes recursos para la realización de inversiones y reformas que, por su propia naturaleza, tienen carácter plurianual, lo que refuerza la relevancia de contar con una planificación a medio plazo.
La AIReF recomendó en julio el establecimiento de una estrategia nacional conjunta que asegurara la coherencia de todos los planes, tanto a nivel de administración como nacional y europeo. Para garantizar su implementación, la institución resaltaba la necesidad de contar con un calendario tentativo para el cumplimiento de hitos y de dotarse de elementos de flexibilidad para que, en un contexto de incertidumbre como el actual, pudieran ser objeto de revisión. El Ministerio de Hacienda consideró entonces que cumplía esta recomendación con el Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia 2021-2023. Sin embargo, la AIReF cree que este plan solo podrá considerarse un plan fiscal a medio plazo en la medida en que recoja las previsiones de los principales agregados fiscales, para que pueda servir como instrumento de política presupuestaria más allá del calendario presupuestario anual, incluyendo la fijación de prioridades estratégicas y de objetivos presupuestarios a medio plazo.
Por este motivo, la AIReF reitera al Gobierno la recomendación de que realice esa planificación fiscal nacional, ya sea dentro o no del Plan Nacional de Recuperación y Resiliencia. Esta planificación debe establecer una estrategia fiscal nacional a medio plazo que sirva de orientación fiscal y garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las AAPP. Para lograrlo será necesario:
- Contar con todos los niveles de la administración, considerando sus realidades fiscales en materia de recursos y competencias, para asegurar una adecuada coordinación y corresponsabilidad.
- Considerar los niveles de deuda pública y los riesgos fiscales, en especial, los asumidos por la gestión de la crisis de la COVID-19.
- Establecer un calendario tentativo para el cumplimiento de hitos.
- Servir de marco para los planes de reequilibrio de las AAPP y promover su coordinación con el plan de recuperación y resiliencia.
