Los beneficios fiscales son instrumentos de política fiscal que persiguen objetivos económicos y sociales, mediante exenciones, tipos reducidos, reducciones o deducciones en sus cuotas tributarias que generan incentivos o mejoras en la renta de la personas físicas y jurídicas que, en general, conllevan una menor recaudación tributaria. En España, una parte importante de las políticas de gasto se instrumentan a través de los beneficios fiscales, con un coste fiscal de 60.000 millones de euros.
En este estudio se analizan 13 beneficios fiscales, con un coste recaudatorio de 35.000 millones de euros, casi el 60% del total. El objetivo es evaluar si cada beneficio cumple con el objetivo para el que fue creado y si generan alguna distorsión que haga que sea recomendable su reformulación.
El estudio se lleva a cabo empleando metodologías microeconométricas de evaluación de políticas públicas, así como una extraordinaria riqueza de microdatos tanto de fuentes administrativas como de encuestas, la fusión entre ambas, y la colaboración de distintas instituciones.
En términos generales, la AIReF concluye que la creación o cualquier modificación de los beneficios fiscales debe enmarcarse en la planificación estratégica de las políticas públicas con las que esté relacionado para valorar la eficacia de los diferentes instrumentos en su conjunto.
Además, debe mejorarse la coordinación entre diferentes niveles de la administración y, en particular, sobre aquellos beneficios fiscales y otros instrumentos estatales y autonómicos que persiguen objetivos similares, con la finalidad de alcanzar la máxima eficacia y eficiencia.
Finalmente, considera que la formulación y reformas de los beneficios fiscales, al igual que el resto de las políticas públicas, debe ir acompañada de una evaluación ex-ante que permita aproximar los potenciales efectos de las medidas antes de su adopción y de evaluaciones ex-post que midan el grado de cumplimiento de los objetivos que persiguen y, siempre que sea posible, la eficiencia con la que se alcanzan.
Propuestas de la AIReF
Dentro del análisis de cada beneficio, la AIReF evalúa si dicho instrumento de política económica cumple el objetivo para que el que fue creado y, en los casos en que sea pertinente, realiza propuestas concretas de mejora.
Así, respecto a la reducción por aportaciones a sistemas de previsión social en el IRPF, la AIReF concluye que el beneficio fiscal no consigue el objetivo de incentivar el ahorro a largo plazo y plantea su reformulación completa, de manera coherente con las recomendaciones que se acuerden en el Pacto de Toledo sobre ahorro complementario a largo plazo.
En la tributación conjunta en el IRPF, diseñado para adecuar el impuesto a la composición de rentas del hogar, la AIReF concluye que el beneficio fiscal sí consigue su objetivo al beneficiar a los hogares que solo tienen un perceptor de rentas, pero genera un desincentivo a la participación laboral de las mujeres. Así, propone acelerar su paulatina desaparición y establecer un régimen transitorio para no perjudicar a las familias con menor capacidad de adaptar sus decisiones de participación a la nueva situación. Además, cree que habría que compensar el efecto negativo que continuará teniendo durante la vigencia del régimen transitorio con nuevos incentivos a la participación laboral de las mujeres que disminuyan la brecha de género.
En el caso de la reducción por arrendamiento de viviendas en el IRPF, que pretende fomentar la oferta de viviendas en alquiler, la AIReF concluye que el beneficio fiscal ha generado un significativo aumento de la oferta de alquiler declarado, aunque no se puede identificar la diferencia entre la nueva oferta de vivienda y las rentas que emergen de la economía informal. Además, la evaluación identifica la creciente dificultad para el acceso a la vivienda de los hogares de rentas bajas, especialmente en las grandes áreas metropolitanas. En este contexto, la AIReF propone reformular el incentivo reorientando su diseño para facilitar el acceso al alquiler a colectivos vulnerables, teniendo en cuenta las especiales necesidades en áreas metropolitanas.
En relación a los tipos reducidos de IVA, diseñados para facilitar el acceso a bienes y servicios de primera necesidad, sociales, culturales o estratégicos, se concluye que cumplen con el objetivo, pero no lo hacen de forma eficiente desde el punto de vista distributivo. Así, la AIReF propone una revisión paulatina y acompasada con la recuperación de la economía de los tipos reducidos para mejorar la eficiencia distributiva del impuesto.
La institución resalta la importancia de que esta revisión se haga teniendo en cuenta la evolución económica y protegiendo a los colectivos y sectores afectados. Así, para no perjudicar a los hogares de rentas más bajas y evitar incrementar la desigualdad en la distribución de renta, considera necesario articular en paralelo medidas de gasto dirigidas a los colectivos más vulnerables que garanticen un mejor acceso a dichos bienes, así como planes focalizados para la promoción y mejora de la calidad de los sectores estratégicos que se pretenden favorecer mediante el beneficio fiscal.
En cuanto a los tipos reducidos de las sicavs, diseñados para fomentar la inversión colectiva y diversificada, la AIReF constata una alta concentración de las acciones en un número reducido de accionistas que hace dudar del cumplimiento de la naturaleza colectiva de la inversión. En este sentido, propone reforzar los requisitos para mejorar el cumplimiento efectivo de la naturaleza colectiva de la inversión en los términos previstos en nuestra normativa.
Según la AIReF, las medidas planteadas en el Spending Review deben formar parte de la necesaria estrategia fiscal nacional a medio plazo que garantice de manera realista y creíble la sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas.
