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A la vista de nuevas modificaciones de la Ley General Tributaria (I) se inicia con este artículo una serie integrada por varios comentarios realizados por diversos autores

La estrategia de reducción de la conflictividad y las incertidumbres en la ejecución de resoluciones y sentencias

Tribuna Madrid
Fiscal-tributario

  1. Consideraciones previas.

El final de las incertidumbres respecto a la formación de Gobierno devuelve al horizonte tributario un escenario que, según lo anunciado, en fechas muy próximas reavivará los debates técnicos que ya se iniciaron cuando se publicó el 23 de octubre de 2018 el “Anteproyecto de ley de medidas de prevención y lucha contra el fraude fiscal, de transposición de las directivas (UE) 2016/1164, del Consejo, de 12 de julio, por la que se establecen normas contra las prácticas de elusión fiscal que inciden directamente en el funcionamiento del mercado interior, y 2017/1852, del Consejo de 10 de octubre de 2017, relativa a los mecanismos de resolución de litigios fiscales en la Unión Europea, y de modificación de diversas normas tributarias”. La parálisis política posterior determinó que el plazo para formular observaciones en información pública se cerrara el 15 de noviembre de 2018, quedando en suspenso su tramitación a partir de ese momento.

La propia denominación del Anteproyecto evidencia cómo uno de sus objetivos básicos, ya clásicos -la introducción de medidas para la prevención y lucha contra el fraude fiscal -  ha venido amparando y justificando las sucesivas modificaciones que se han considerado necesarias desde la entrada en vigor de la Ley 58/2003, General Tributaria (en adelante, “LGT”). No sólo las insuficiencias recaudatorias que tensionaron tanto la relación jurídico-tributaria en el largo ciclo de crisis – iniciado en realidad muy pocos años después de que comenzara a rodar la “nueva” LGT- sino también la propia evolución de otros factores -técnicos y relativos a tendencias internacionales de administración pública en la aplicación de los tributos- confluyen en ello. Y así, de nuevo, nos encontramos ante una próxima modificación de la LGT anunciada como una herramienta básica de política tributaria.

A mi entender, también de nuevo conviene prestarle la mayor atención posible una vez cerrado el paréntesis; una atención formulada con la mayor asepsia y ánimo constructivo posible porque es lo que exigen modificaciones tan relevantes para los intereses públicos y privados como son las que atañen a la definición de un equilibrio básico para la sostenibilidad de cualquier proyecto social. En definitiva, cuando se alcanza un razonable consenso respecto al equilibrio en la relación jurídico-tributaria no se está sino poniendo de manifiesto que se han alcanzado, con un grado de razonable satisfacción, los niveles necesarios de aceptabilidad social y de la legitimidad atribuida a la actuación administrativa por unos contribuyentes que asumen que contribuyen porque son ciudadanos plenos, y ello no sólo depende de la regulación de cada tributo. La LGT constituye un elemento esencial para la justicia fiscal, porque ya hace mucho tiempo que la realidad ha evidenciado cómo y hasta dónde se quiebra y distorsiona el patrón de justicia redistributiva buscado con la regulación de los distintos tributos cuando los resultados de su aplicación efectiva se alejan de su modelo teórico normativo. Y en esa brecha influyen factores que afectan e incumben a todos los aplicadores de las normas tributarias, no sólo a los ciudadanos; creo que pretender ignorarlo no es sino intentar ignorar la realidad.

Con el humilde ánimo de intentar contribuir, constructivamente, al debate que sin duda se reabrirá en próximas fechas es mi propósito para el inicio de año y década comenzar con este artículo una serie de comentarios y reflexiones, pura invitación al diálogo, con un claro y transparente objetivo: caminar hacia una nueva, y serena, modificación de la LGT que pueda abarcar todo lo que se pueda considerar necesario,  y no sólo algo de ello a riesgo de tensionar en exceso el logro de ese necesario equilibrio. Unas modificaciones que pudieran aprobarse con el mayor grado de certidumbre y consenso respecto a la aceptabilidad de los cambios, en atención al conjunto de principios que vertebran el sistema en el que quedarían insertos. Lo cual, como veremos, con relación a determinadas cuestiones puede obligar a considerar con una visión sistemática el contexto normativo más amplio sobre cuyos ajustes puede convenir reflexionar, ello a la vista de las experiencias que han revelado los interrogantes que plantea en el orden procesal la fuerte singularidad de un modelo de aplicación de los tributos articulado, principalmente, sobre el pilar de las autoliquidaciones.

Es por ello que, si se permite una expresión coloquial, he preferido señalar en este primer artículo de la serie aquello que, en mi opinión, “ni está ni se le espera” entre los cambios previstos; mi propósito es comenzar señalando materias ausentes en el Anteproyecto y justificando, en consecuencia, las razones para no desaprovechar la ocasión de incluirlas.  Precisamente, el tiempo transcurrido en este largo paréntesis – más de un año desde que se cerró el trámite de información pública- puede contribuir a añadir reflexiones suscitadas por lo acontecido en este tiempo, y de ello, quizá, pudiera concluirse que la mejor opción no sea, simplemente, seguir simplemente adelante con el Anteproyecto en su configuración inicial. Dada la complejidad que comporta el debate relativo a todos los cambios proyectados, y los aquí sugeridos, considero preferible comenzar por lo más ausente en el Anteproyecto, dada la premura previsible en los tiempos de tramitación próxima. Premura que, en mi opinión, no debería convertirse en un objetivo en sí misma porque ello puede conducir a la común confusión entre lo urgente y lo importante.

En primer término, y aun siendo plenamente consciente del riesgo de impertinencia que se me atribuya, creo que la propia denominación del Anteproyecto es algo deficitaria porque puede entenderse que señala sólo de forma fragmentaria los que ha sido anunciados para el Plan Estratégico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria 2019-2022 como objetivos simultáneos en las estrategias contemporáneas de las Administraciones tributarias con las que nos alineamos: prevención y lucha contra el fraude sin duda, pero también estrategias generales para una reducción de la litigiosidad, para el fomento del cumplimiento cooperativo y para dotar de consecuencias jurídicas reales a los estándares de gobernanza en todas las partes de la relación jurídico-tributaria (que, sin duda ya, es triangular en la medida en que incluye internacionalmente a los intermediarios fiscales, junto a obligados tributarios y Administraciones).

Ciertamente la reducción de la litigiosidad es ya un clásico en las menciones de las Exposiciones de Motivos de todos los proyectos de modificación de la LGT, pero no deja de sorprender los pasos que aún nos alejan de otros entornos, como el Reino Unido, en los que se otorga, sin complejos, protagonismo directo al diseño de una estrategia general de litigación en los conflictos fiscales que se aborda integralmente con distintos elementos normativos y aplicativos.

Desde que se aprobó la LGT todas las sucesivas modificaciones han venido haciendo hincapié en sus distintas denominaciones en las “medidas para la prevención y lucha contra el fraude” pero sólo eso.

Sin embargo, hoy en día es indiscutible que el conjunto de costes, públicos y privados, que se ven implicados en la complejidad actual de la aplicación de los sistemas tributarios requiere reconocer las distorsiones que respecto a la justicia fiscal se generan cuando la reducción de la conflictividad se convierte en una invocación sistemática en las Exposiciones de Motivos pero no llega a abordarse, con todo el protagonismo que merece, una estrategia general para la resolución de conflictos tributarios. Porque el sentido final de los fallos no es en absoluto inocuo en términos de gasto público.

Sin duda el mayor factor distorsionador de la justicia fiscal efectiva es el fraude, pero también contribuyen a esas distorsiones todos aquellos conflictos que se zanjan tras muchos años de dilación con responsabilidades patrimoniales, devoluciones, intereses y reembolsos de costes de garantías; en definitiva, no son sino los contribuyentes quienes lo pagan con un resultado que distorsiona el patrón de justicia fiscal teórico.

Las conclusiones respecto a los costes de competitividad obtenidas desde el análisis económico del Derecho no se encuentran estudiadas institucionalmente en España por referencia al ámbito tributario, pero no resulta complicada su intuición a la vista de las conclusiones sí formuladas respecto a los costes de los litigios civiles.

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