I. El Padrón Municipal. Marco jurídico
A modo de introducción, conviene recordar las siguientes ideas fuerza de los arts. 15 a 18 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL- (EDL 1985/8184) y concordantes del RD 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales -RPDTEL- (EDL 1986/11174) (todo su Título II):
- El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos.
- Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del Municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse en el que habite durante más tiempo al año. La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios únicamente los datos que refiere el art. 16.2 LRBRL. La inscripción de los extranjeros en el padrón municipal no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España.
- El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio y son los vecinos del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón, con independencia del tipo de alta de que se trate. Son derechos y deberes de los vecinos los establecidos en el art. 18.1 LRBRL.
- La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. De forma concreta, los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.
- Existe un Consejo de Empadronamiento como órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal, de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca.
- También existe un Padrón (especial) de españoles residentes en el extranjero (PERE). es el fichero nacional que contiene las inscripciones de las personas que gozando de la nacionalidad española viven habitualmente fuera de España, sea o no ésta su única nacionalidad. Se constituye a partir de los datos existentes en los Registros de Matricula de residentes de las Oficinas Consulares en el extranjero. Las personas inscritas en este Padrón se considerarán vecinos del municipio español que figura en los datos de su inscripción únicamente a efectos del ejercicio del derecho de sufragio, no constituyendo, en ningún caso, población del municipio.
Por lo que respecta a las fuentes inspiradoras del anterior marco jurídico, son, por orden cronológico:
- Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública (EDL 1989/13132).
- Ley 4/1996, de 10 de enero, por la que se modifica la LRBRL en relación con el Padrón Municipal (EDL 1996/13680). En el mismo momento, el citado Título II del RPDTEL fue modificado por RD 2612/1996, de 20 de diciembre (EDL 1996/17731), para adaptarlo y desarrollar los cambios introducidos en la LRBRL.
- LO 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (EDL 2000/77473), modificada por la LO 8/2000, de 22 de diciembre (EDL 2000/88847).
- LO 14/2003, de 20 de noviembre, de Reforma de la anterior y de la LRBRL (EDL 2003/120593).
- Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (EDL 2003/149847).
Finalmente, en cuanto a las distintas Resoluciones que han venido estableciendo instrucciones para la gestión del Padrón, las más destacadas son:
- Resolución de 1 abril de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión y revisión del Padrón municipal (EDL 1997/22872).
- Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actualización del Padrón Municipal (EDL 1997/24140).
- Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (EDL 2015/26479).
- Resolución de 28 de abril de 2005, del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscripciones padronales de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente que no sean renovadas cada dos años (EDL 2005/54717).
- Resolución de 13 de septiembre de 2018, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 20 de julio de 2018, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, sobre instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la revisión anual del padrón municipal y el procedimiento de obtención de la propuesta de cifras oficiales de población (EDL 2018/119058).
- Resolución de 9 de mayo de 2019, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifica la Resolución de 30 de enero de 2015 (EDL 2019/17630).
- Finalmente, la reciente Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (EDL 2020/10386). A continuación, analizamos las novedades y consecuencias prácticas que plantea, especialmente desde la óptica de la tramitación electrónica.
II. Nuevas instrucciones técnicas aprobadas por Resolución de 17 de febrero de 2020
A) Justificación. Adaptación a la normativa sobre procedimiento (electrónico) y sobre protección de datos
La finalidad de la norma es adaptar la ya “antigua” la Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -LPACAP- (EDL 2015/166690) “que generaliza y establece la utilización obligatoria de los medios electrónicos en los procedimientos administrativos”, una iniciativa que aplaudimos, entre otras cosas porque hemos visto en contadas ocasiones, siendo sistemáticamente incumplida la Disp. final 5ª LPACAP (adaptación normativa). En consecuencia, se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la LPACAP.
Coincidiendo con esta revisión se han producido otros hechos que han ocasionado, a su vez, la necesidad de adaptar y modificar otros apartados de la Resolución, como han sido la entrada en vigor y aplicación de la nueva normativa sobre protección de datos personales: el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (EDL 2016/48900) (desde el 25 de mayo de 2018) y la LO 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (EDL 2018/128249), que sustituye a la derogada Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (EDL 1999/63731).
Por lo demás, la nueva Resolución establece nuevas normas sobre empadronamiento de menores, expedientes de baja de oficio, procedimiento de comprobación periódica de la residencia de los extranjeros que no tienen la obligación de renovar su inscripción padronal, etc.
B) Novedades
La novedad principal, tal y como se ha indicado, es adaptar la normativa sobre gestión del Padrón a la LPACAP y a la normativa sobre protección de datos, tanto en la tramitación y gestión interna, como externa (relaciones con otras AAPP y con los propios ciudadanos).
También resultaba necesaria la adaptación a la doctrina de la Audiencia Nacional sobre documentación acreditativa de la identidad de los menores extranjeros. En efecto, la Sentencia de 28 de diciembre de 2018 (EDJ 2018/698187), dictada en el procedimiento ordinario 770/2017, en el recurso interpuesto por Cáritas Española, anula los dos párrafos de la Resolución de 30 de enero de 2015 relativos a los documentos acreditativos de la identidad de los menores extranjeros. En consecuencia, la nueva Resolución establece que los datos de identidad de los menores, sin distinción de nacionalidad, que puedan no disponer de alguno de los documentos de identificación especificados en el referido apartado, puedan acreditarse hasta los 14 años, mediante el Libro de Familia o el Certificado de nacimiento. Asimismo, se han incorporado dos nuevos documentos válidos para acreditar la identidad, expedidos por el Ministerio del Interior: El «Resguardo de presentación de solicitud de protección internacional» expedido con dos fechas de validez, operativo desde el 1 de junio de 2019 y la Ficha de inscripción MENA (Menor Extranjero No Acompañado).
También se ha atendido la solicitud del Defensor del Pueblo de elaborar unas instrucciones más precisas para el empadronamiento de menores por un solo progenitor separado o divorciado con el fin de contribuir a dirimir situaciones conflictivas y a preservar el interés superior del menor, que se ha traducido en la inclusión de dos nuevos modelos de declaración responsable, según exista o no resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia en el apartado relativo a la documentación acreditativa de la representación, que a su vez ha sido reestructurado con la introducción de nuevos subapartados para una mejor localización de los distintos supuestos contemplados. Como consecuencia de lo anterior, así como de la cláusula informativa prevista en el art. 13 del Reglamento (UE) 2016/679, se han actualizado las instrucciones del reverso del modelo de hoja padronal.
Por otra parte, en los expedientes de baja de oficio se especifica cómo debe realizarse la identificación de los afectados en las notificaciones en el BOE, adecuada a la nueva normativa de protección de datos, indicándose además que en los anuncios no debe publicarse el domicilio de la baja.
Por último, en el Procedimiento de comprobación periódica de la residencia de los extranjeros que no tienen la obligación de renovar su inscripción padronal (NO_ENCSARP), se han incluido dos modelos orientativos (incluido el del representante para menores) para solicitar la confirmación por escrito de la continuidad de la residencia en el municipio, advirtiendo que, en ningún caso, las actuaciones de comprobación por parte del Ayuntamiento podrán suponer un comportamiento discriminatorio con respecto a los ciudadanos españoles (como, por ejemplo, exigiendo la comparecencia personal en las oficinas municipales).
C) Actuación Administrativa Automatizada
Recordemos que, según el art. 17.1 LRBRL, “La gestión del Padrón municipal se llevará por los Ayuntamientos con medios informáticos. Las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares asumirán la gestión informatizada de los Padrones de los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan mantener los datos de forma automatizada”.
La automatización de datos no es un concepto nuevo en absoluto. Aparece en distintas normas del siglo pasado, la más significativa de las cuales, por encima de la LRBRL, es la LO 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal -LORTAD- (EDL 1992/16927).
En efecto, como señala HEREDERO HIGUERAS (“La LORTAD y su futuro. La Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal”), establecía aquella Ley (antecesora de la antecesora de la actual LOPDP 2018), dicho tratamiento comprende el conjunto de las distintas operaciones del proceso de los datos, desde la recogida a la cesión y transmisión de los datos. Estas operaciones pueden ser o no ser automáticas, como sucede con la recogida de datos. La ley se limita a los ficheros automatizados. No se aplica a los ficheros manuales o convencionales. Únicamente se alude a los ficheros convencionales en la disposición final 2ª, que prevé la posible extensión del régimen protector a estos ficheros. También se menciona en el art. 2-1 el “uso posterior, incluso no automatizado” de datos registrados en soporte físico susceptible de tratamiento automatizado, como objeto del régimen protector de la ley. A este uso posterior se aplica la ley, excepto si se trata de ficheros públicos cuyo objeto sea almacenar datos para su publicidad con carácter general (art. 2-2 a). Ahora avanzamos del tratamiento automatizado de los datos padronales a la automatización de trámites relacionados con el Padrón municipal, avance que se puede considerar como una modalidad más moderna de tratamiento automatizado de dichos.
Que la emisión de un certificado de empadronamiento es el paradigma de trámite automatizable, forma parte del ABC de la administración electrónica, y así se viene haciendo desde hace 10 o 15 años. Aun así, es una buena noticia que una norma por fin lo recoja expresamente, porque puede impulsar esta automatización allí donde no se realizaba. En efecto, al amparo del art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público -LRJSP- (EDL 2015/167833), “cuando la emisión de un certificado de empadronamiento constituya una actuación administrativa automatizada de conformidad con lo establecido en dicho precepto”, se contempla la utilización del sistema de firma de sello electrónico de órgano y el de código seguro de verificación según establece el art. 42 de la citada Ley. Curioso el “cuando”, y el “se contempla” (que después se sustituye por un “podrá utilizarse”). El legislador sigue yendo de puntillas cuando regula este tipo de cuestiones que deberían ser indubitadas.
Por lo demás, la Resolución tiene sus propias reglas para la sobre las certificaciones y volantes de empadronamiento. En los anexos VIII y IX se incluyen modelos orientativos sobre el contenido de certificación y volante de empadronamiento, respectivamente. La certificación es el documento que acredita fehacientemente el hecho del empadronamiento. Conforme establecen el art. 61 RPDTEL y 204 y 205 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales -ROF- (EDL 1986/12278), la certificación emitida en papel, la cual no desaparece, debe estar suscrita por el Secretario del Ayuntamiento y conformada por el Alcalde, o por quienes les sustituyan o cuenten con su delegación, ya sea mediante firmas manuscritas o electrónicas conforme a la legislación vigente. Asimismo, y esta es la parte importante, al amparo del art. 41 LRJSP, ya hemos visto que “cuando la emisión de un certificado de empadronamiento constituya una actuación administrativa automatizada de conformidad con lo establecido en dicho precepto, podrá utilizarse el sistema de firma de sello electrónico de órgano y el de código seguro de verificación según establece el art. 42 de la citada Ley”. En relación a este párrafo y en mi opinión, más que sello y CSV debería decir “sello o CSV”.
Además, “si el sistema de firma electrónica que utilice el Secretario del Ayuntamiento para la emisión de la certificación de empadronamiento permite acreditar su identidad y cargo público no será necesaria la conformidad del Alcalde”. Nuevamente es curioso el “si”, y, sobre todo, valoramos muy positivamente el jaque mate al “visto bueno del Alcalde”, una de las firmas más carentes de sentido al convertirse un documento físico en electrónico. Por otra parte, el citado art. 61 RPDTEL establece que los Ayuntamientos podrán expedir volantes de empadronamiento, como documentos de carácter puramente informativo en los que no serán necesarias las formalidades previstas para las certificaciones; el volante de empadronamiento no requiere la firma de ningún funcionario o autoridad municipal. Más adelante haremos una consideración en relación a dichos volantes.
Cabe, además, recordar que en un momento posterior a la Resolución de 2015, ahora derogada y sustituida por la de 2020 que estamos analizando, y ya en el contexto de la LRJSP (que regula la actuación administrativa automatizada), fue cuando algunos compañeros hicimos la gestión de proponer la inclusión de un precepto en el RD 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (EDL 2018/18248):
“Disposición Adicional Octava. Ejercicio electrónico de las funciones reservadas:
A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente Real Decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local”.
Lo más importante, a los efectos del supuesto analizado, es que el precepto daba cobertura al ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas, y, una vez abierto, por fin, este melón, se abría a su vez un segundo desplegable, con dos opciones, como son la de mantener la firma personal/individual de cada certificado o notificación (opción preferida por muchos, aunque a nuestro juicio carente de sentido), o bien la de automatizar y “delegar” en un sello de órgano los trámites sencillos y repetitivos que, aunque importantes para el interesado, en cuanto al fondo no aportan ni puede aportar nada distinto a lo ya recogido en esa base de datos llamada Padrón de habitantes.
D) Trámites electrónicos
La modificación de la LRBRL por la Ley 4/1996, de 10 de enero, que dio una nueva redacción a los artículos relativos al Padrón municipal, estableció un nuevo sistema de gestión padronal que suprimió las renovaciones quinquenales, disponiendo la informatización de todos los Padrones municipales y su coordinación por parte del Instituto Nacional de Estadística para lo cual, en su art. 17.3, estipuló que los Ayuntamientos remitirán al Instituto Nacional de Estadística los datos de sus respectivos Padrones, en la forma que reglamentariamente se determine por la Administración General del Estado. El planteamiento es, por tanto, avanzar en ese proceso iniciado hace tantos años, evolucionando desde la mera informatización hacia la tramitación electrónica (incluyendo al ciudadano) y la propia automatización. El siguiente paso supondría igualmente un avance desde la remisión de datos hasta una total interoperabilidad o gestión compartida. Por lo demás, la Resolución que estamos analizando permite la realización de los siguientes trámites electrónicos:
- Solicitudes electrónicas. Cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así. Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación.
- Formulario electrónico. El Ayuntamiento facilitará la hoja padronal o formularios, en formato físico o electrónico, cuyo modelo se establece en el apartado correspondiente de esta Resolución, para que se le notifiquen los datos obligatorios que deben figurar en la inscripción padronal, identificando los que son de carácter voluntario, según se establece en el art. 57 RPDTEL.
- Firma electrónica del formulario. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal.
- Comunicaciones electrónicas. A los efectos de lo previsto en los arts. 14.1 y 41 (apartados 1 y 6) LPACAP, para las comunicaciones y avisos de notificaciones electrónicas, podrá solicitarse también el correo electrónico cuando el ciudadano elija comunicarse con el Ayuntamiento a través de medios electrónicos.
- Verificación a través de PID. Cuando la solicitud se realice por los medios electrónicos habilitados, los datos identificativos que no consten en el certificado electrónico (lugar y fecha de nacimiento, sexo, y, en su caso, nacionalidad), se recogerán mediante la correspondiente hoja padronal o formulario y se validarán a través del Sistema de Verificación de Datos de Identidad disponible en las plataformas de intermediación de datos, salvo que el interesado se oponga a ello, de conformidad con lo establecido en el art. 28 LPACAP, en cuyo caso deberá motivarlo y aportar el documento justificativo correspondiente.
- Información telefónica. La información que se proporcione telefónicamente deberá condicionarse de forma que sólo el solicitante que demuestre conocer datos muy particulares del vecino (su domicilio, su número de DNI, su fecha de nacimiento, etc.) podrá recibir información que nunca debería exceder la mera constatación de que ese vecino figura o no inscrito en el Padrón. En cualquier caso debería restringirse en todo lo posible el suministro de información por medios no escritos: el volante de empadronamiento constituye un procedimiento suficientemente ágil para todos los supuestos imaginables.
- Protección de datos en los supuestos de especial protección (víctimas de violencia de género y menores bajo su guarda o custodia, menores en acogimiento familiar, etc.). La legislación existente protege de manera adecuada los datos padronales de las personas en estas situaciones, puesto que el acceso a los mismos está limitado a los propios interesados, que podrán consultarlos personalmente o por medio de su representante, legal o voluntario, pero no así los cónyuges o parejas respecto a sus víctimas o los padres biológicos que ya no ostentan la patria potestad. No obstante, corresponde al Ayuntamiento controlar la legalidad del acceso a los datos de su Padrón municipal de conformidad con las normas establecidas a este respecto por el Reglamento general de protección de datos y la LO 3/2018, debiendo tomar las precauciones adicionales necesarias en la difusión de datos (volantes, certificados), como por ejemplo incluyendo anotaciones de prevención en las inscripciones de los ciudadanos afectados, que adviertan de su situación.
- Cesión de datos padronales (comunicación de datos a terceros). La cesión de datos padronales se encuentra regulada por el art. 16.3 LRBRL, en los siguientes términos: “Los datos del Padrón municipal se cederán a otras Administraciones Públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. También pueden servir para elaborar estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública y en las leyes de estadística de las comunidades autónomas con competencia en la materia”. La interpretación restrictiva que, en opinión de la Agencia Española de Protección de Datos, debe hacerse de este artículo determina que sólo podrán cederse, sin el previo consentimiento del afectado, los datos del Padrón relativos al domicilio o la residencia de una relación de personas facilitada por la Administración Pública solicitante, siempre que esta información le sea necesaria para el ejercicio de sus respectivas competencias y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. Fuera de estos supuestos, la cesión de los datos padronales se rige por lo establecido en el artículo 6.1 del Reglamento general de protección de datos, según el cual el tratamiento solo será lícito si se cumple al menos una de las condiciones que se relacionan en el mismo.
- Transmisión de datos por medios electrónicos entre Administraciones Públicas. El art. 28 LPACAP, establece el derecho de los ciudadanos a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. En su virtud los ayuntamientos establecerán los medios electrónicos necesarios para la transmisión de datos de empadronamiento a otras Administraciones Públicas, conforme a lo previsto en el art. 155 LRJSP.
- Archivo/conservación del padrón municipal. Fichero. El fichero informatizado de inscritos recogerá para cada inscrito los datos solicitados en las hojas de inscripción padronal más los campos necesarios para su gestión, de tal manera que posibilite el intercambio de información con el Instituto Nacional de Estadística, según los diseños de registro e instrucciones detallados en el documento Diseños de registro de los ficheros de intercambio de información INE-Ayuntamientos publicado en el aplicativo de internet IDA-Padrón https://idapadron.ine.es. Por otra parte, la documentación aportada por los vecinos que el Ayuntamiento debe conservar podrá ser mantenida bien en su forma original o bien mediante reproducciones de las mismas en forma que se garantice su autenticidad, integridad, conservación y disponibilidad, de conformidad con lo establecido en los arts. 60.3 RPDTEL y 16.5, 27 y disp. Trans. 1ª LPACAP). En cuanto a la determinación del plazo durante el cual es preceptiva la conservación de esta documentación, hay que partir del respeto al derecho que asiste a cada ciudadano de solicitar de las Administraciones municipales la expedición de certificaciones comprensivas de todo su historial de empadronamiento, lo cual determina que, como norma general, la documentación padronal más básica (las hojas padronales) deba ser conservada por un período no inferior a 100 años, y dada la actual esperanza de vida.
- Codificación de las características básicas. La codificación de las características básicas que figuran en el Padrón municipal se realizará de acuerdo con las especificaciones que de cada característica se establecen en el Diseño de registro de los ficheros de intercambio de información INE-Ayuntamientos, publicado en el aplicativo de internet IDA-Padrón. Las modificaciones que se produzcan en las características, cuya codificación corresponda al Instituto Nacional de Estadística, se comunicarán a los distintos Ayuntamientos tan pronto como se produzcan a través del citado aplicativo.
- Remisión de la información al Instituto Nacional de Estadística. En virtud de lo previsto en el art. 65 RPDTEL, cada Ayuntamiento remitirá mensualmente al Instituto Nacional de Estadística, en los plazos que se determinen anualmente, la relación de todas las altas, bajas y modificaciones producidas durante el mes. Esta remisión se hará por medios telemáticos a través del aplicativo de internet IDA-Padrón, con certificados electrónicos de firma digital, reconocidos por @firma, ajustándose a los formatos de registro de los ficheros de intercambio publicados en IDA-Padrón. El calendario anual de envío se publicará asimismo en IDA-Padrón.
- Comunicaciones del Instituto Nacional de Estadística a los ayuntamientos. En virtud de lo establecido en el art. 66 RPDTEL, el Instituto Nacional de Estadística remitirá mensualmente a cada Ayuntamiento, en los mismos formatos de registro con una cola de errores añadida, descrita en el aplicativo de internet IDA-Padrón, la información que se establece en la Resolución que estamos estudiando.
III. Herramientas jurídicas y técnicas para la mejor gestión del Padrón
A) El Servicio de Comunicación de Cambio de Domicilio
Aunque en la actualidad todavía lo utilizan pocos Ayuntamientos, puede ser interesante conocer el Servicio de Comunicación de Cambio de Domicilio (SCCD). Este servicio ofrece un mecanismo sencillo y seguro para que el ciudadano pueda comunicar su nuevo domicilio a los organismos de las distintas AAPP en el momento de empadronarse en el Ayuntamiento. Se unifica en un único trámite la comunicación del nuevo domicilio de un ciudadano, permitiendo ahorrar tiempo y dinero en la realización de los siguientes trámites: actualización y renovación del DNI y del Pasaporte, renovar el permiso y licencia de conducción de vehículos, actualización del domicilio en la Agencia Tributaria, comunicar este cambio a la Comunidad Autónoma para aquellos servicios que se prestan en función del domicilio (asistencia sanitaria, elección de colegios, etc.) y los pensionistas deben comunicarlo a la Seguridad Social. En definitiva, son varios trámites de actualización de este domicilio con distintos organismos y Administraciones y este servicio permite unificarlos en un solo trámite.
Esta herramienta surge en el seno del Plan de acción eEurope 2005, y fue desarrollado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en colaboración con la Generalitat de Catalunya, a fin de facilitar todos estos trámites. En la actualidad, se trata de un proyecto colaborado por varias AAPP, en el que están implicados, además de los Ayuntamientos integrados en el servicio, la AOC (Administració Oberta de Catalunya) como Portal Prestador (Nodo de Interoperabilidad, requirente SCSPv3) yel Ministerio de Política Territorial y Función Pública (Plataforma de Intermediación, Nodo de Interoperabilidad y Portal de Comunicación del cambio de domicilio: http://cambiodomicilio.redsara.es).
En definitiva, con el objetivo principal de simplificar y unificar los diferentes trámites, el Servicio de Comunicación del Cambio de Domicilio los agrupó en una única comunicación que se realiza a solicitud del interesado desde el Ayuntamiento, en el momento del alta en el padrón, o desde el Portal que proporcione el servicio a través de Internet. Otros objetivos secundarios de este servicio son:
- Ofrecer al ciudadano un punto único de acceso, cómodo y sencillo, para realizar la comunicación del nuevo domicilio a los Organismos de la Administración.
- Establecer un sistema de confianza para el intercambio de información de manera segura entre los organismos y las entidades implicadas.
- Colaborar con otras Administraciones en la realización de trámites para prestar un servicio común al ciudadano.
- Aumentar la calidad de los datos y facilitar el tratamiento de la información a las Unidades Gestoras.
- Mejorar la imagen de la Administración.
En cuanto a los requisitos que deben cumplir los organismos que deseen prestar el servicio, son:
- Estar conectado a la red SARA.
- Desarrollar los adaptadores SOA de conexión con las plataformas WS-AGE o portal prestador.
- Cumplir las especificaciones de Sustitución de Certificados Soporte Papel.
- Soportar WSDL+XML+SOAP.
- Firmar un Convenio de Colaboración.
B) Interoperabilidad a nivel europeo
Por otra parte, en relación a los trámites que deben realizar los ciudadanos extranjeros pertenecientes a países de la UE, cabe recordar que se encuentra en vigor (desde febrero de 2019) el Reglamento sobre los documentos públicos (Reglamento (UE) 2016/1191; EDL 2016/117063), el cual simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos. Se trata una norma que, al menos de momento, había pasado desapercibida, pero su importancia es extraordinaria (sobre todo para los que nos dedicamos a los procesos administrativos), ya que desarrolla la interoperabilidad a nivel europeo y simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos, suprimiendo trámites, estableciendo medidas para garantizar la autenticidad (a través del Sistema de Información del Mercado Interior, IMI), y creando una especie de espacio europeo único documental basado en la libre circulación de documentos públicos y certificados en el ámbito de la UE, siendo válidos los expedidos por las instituciones públicas de un estado miembro cuando son presentados en el resto.
Por lo demás, el Reglamento sobre los documentos públicos UE, pone fin a una serie de procedimientos burocráticos:
- los documentos públicos (por ejemplo, una partida de nacimiento, un acta de matrimonio o una resolución judicial) y sus copias certificadas expedidas por las autoridades de un país de la UE deben ser aceptados como auténticos por las autoridades de otro país de la UE sin necesidad de un sello de autenticidad (la apostilla);
- suprime la obligación que se imponía a los ciudadanos de facilitar al mismo tiempo el original del documento público y una copia certificada; cuando un país de la UE permite la presentación de una copia certificada de un documento público en lugar del original, las autoridades de dicho país deben aceptar una copia certificada del mismo en el país de la UE en el que se haya expedido el documento público;
- suprime la obligación que se imponía a los ciudadanos de facilitar una traducción de los documentos públicos; si el documento público no está redactado en una de las lenguas oficiales del país de la UE que solicita el documento, los ciudadanos pueden solicitar a las autoridades un impreso estándar multilingüe, disponible en todas las lenguas de la UE; este impreso puede adjuntarse a su documento público para soslayar los requisitos de traducción; cuando un ciudadano presenta un documento público junto con un impreso estándar multilingüe, la autoridad receptora solo podrá exigir una traducción del documento público en circunstancias excepcionales; dado que no todos los impresos estándar multilingües se expiden en todos los países de la UE, los ciudadanos pueden comprobar aquí qué formularios se expiden en su país de la UE;
- si las autoridades del país de la UE receptor exigen una traducción certificada del documento público presentado por el ciudadano, deben aceptar una traducción certificada hecha en cualquier país de la UE.
El Reglamento introduce también salvaguardias contra los documentos públicos fraudulentos. En este sentido, si la autoridad receptora tiene dudas fundadas sobre la autenticidad de un documento público que le haya sido presentado, podrá comprobar su autenticidad ante la autoridad de expedición en el otro país de la UE a través de la actual plataforma informática, el citado IMI (Sistema de Información del Mercado Interior). Por lo demás, este Reglamento aborda la autenticidad de los documentos públicos, pero no el reconocimiento de sus efectos jurídicos en otro país de la UE. El reconocimiento de los efectos jurídicos de un documento público sigue estando regulado por la legislación nacional del país de la UE en el que el ciudadano presenta el documento. No obstante, al aplicar su legislación nacional, los países de la UE deben respetar el Derecho de la Unión, incluida la jurisprudencia del TJUE, sobre la libre circulación de los ciudadanos dentro de la UE.
IV. Aspectos a mejorar
A modo de crítica constructiva y de lege ferenda, observamos los siguientes aspectos a mejorar en la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal:
- Sorprenden las alusiones constantes a la “nueva” Ley de procedimiento cuando se está refiriendo una Ley que en pocos meses va a cumplir un lustro. Este tipo de expresiones en las normas dejan entrever una cierta sensación psicológica del legislador de que todas estas cuestiones siguen siendo nuevas.
- No compartimos que el Ayuntamiento deba exigir la presentación de los documentos que acrediten su identidad y el domicilio en el municipio, salvo que sea absolutamente imposible su comprobación por parte del Ayuntamiento, y en ningún caso cuando se trate de acreditar la identidad de un solicitante ya identificado electrónicamente.
- A mayor abundamiento, se recogen supuestos en los que el Ayuntamiento puede exigir la presentación del documento acreditativo de la identidad, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos, en virtud del art. 59.2 RPDTEL (que también debería adaptarse a la LPACAP), y a fin de comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos en la hoja padronal. Debería limitarse la exigencia de esta documentación bajo el principio de la “menor molestia posible” y extenderse la citada verificación a través de PID también a los casos de solicitudes no electrónicas, siempre que sea posible.
- Como bien dice la norma, “los certificados acreditan, y los volantes informan” sobre los datos padronales. En el escenario actual es muy cuestionable la necesidad de que sobreviva el documento “volante de empadronamiento”, visto que su valor acreditativo es inferior al certificado y la facilidad de obtener este a través de los medios electrónicos.
- Esta nueva Resolución no crea per se, la posibilidad de que las altas y modificaciones de datos en el Padrón municipal puedan llevarse a cabo por medios electrónicos, porque el derecho a utilizar dichos medios por parte de las personas físicas es preexistente (y deriva de la Ley 11/2007, por lo que tampoco nace con la LPACAP). Ahora mismo dudamos del impacto y del impulso que pueda suponer esta nueva Resolución, por lo que cabe esperar, y ojalá nos equivoquemos, que en algunos casos se siga manteniendo la obligatoriedad de realizar estos trámites de forma presencial y en papel.
- En cuanto a las comunicaciones entre entidades públicas, estás se deben regir por los principios de la LRJSP, especialmente el de interoperabilidad: “Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados” (art. 3.2 LRJSP). También se tenderá al Intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación (art. 44), al acceso directo a los datos y a la interconexión de las redes (art. 155).
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Derecho Local", en mayo de 2020.
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