Los riesgos derivados del cambio climático

La reciente Ley 7/2021, de cambio climático y transici&oa...

La reciente Ley 7/2021, de cambio climático y transición energética, plantea, como ocurre con cualquier ley, problemas de derecho transitorio.

Nos vamos a ocupar, en concreto, del análisis de la disposición transitoria tercera de la Ley 7/2021, cuando dispone que la integración de los riesgos del cambio climático en la planificación urbanística no será obligatoria para los planes, programas y estudios &ldquo&rdquo en el momento de entrada en vigor de la ley. , estas previsiones sí serán preceptivas para los planes que no hayan completado su tramitación a fecha 22/05/2021, que fue cuando la ley entró en vigor. En las modificaciones posteriores del plan, evidentemente, ya se deberán integrar plenamente los nuevos criterios.

Pero, ¿qué significa exactamente que la tramitación se ha completado? La cuestión es relevante no sólo porque obliga a modificar el contenido de los planes y proyectos urbanísticos, sino porque estamos ante procedimientos complejos en los que intervienen distintos niveles administrativos.

Es evidente que la tramitación de un plan solo puede entenderse completada cuando han intervenido todas las Administraciones competentes, y esto se produce cuando se ha acordado su aprobación definitiva. Sin embargo, ocurre que la aprobación definitiva de los planes urbanísticos -o su denegación no siempre se realiza de forma simple, porque su plena vigencia podría quedar subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones. Esta hipótesis resulta perturbadora desde el punto de vista de la seguridad jurídica, como decíamos hace años en este Boletín -n. 46, 2011-, y más atendiendo a la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2021. De manera que &ldquocompletada la tramitación&rdquo abarcaría un amplio abanico de supuestos con consecuencias distintas:

En primer lugar, como digo, la aprobación definitiva sin condiciones, en cuyo caso el plan no se verá afectado por esta disposición transitoria.

En segundo lugar, puede ocurrir que el plan haya sido aprobado definitivamente, pero de forma condicionada. Eso significa que su entrada en vigor queda supeditada al cumplimiento de ciertas condiciones que se imponen, por ejemplo, a los ayuntamientos. Incluso podría haberse acordado una moratoria de la vigencia del plan hasta un momento posterior a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, con el objetivo de armonizar posteriormente sus contenidos.

En cualquier caso, mientras la vigencia del plan urbanístico dependa de la comprobación posterior del cumplimiento de las condiciones impuestas, no podemos entender que se ha completado su tramitación a los efectos de la disposición transitoria segunda de la Ley 7/2021. Pero dependerá del tipo de condición -si es suspensiva o no y de la necesidad o no de ulterior acto de comprobación. La casuística es muy variada -hay modificaciones sustanciales y otras simplemente formales y no admite soluciones homogéneas.

Un supuesto similar se da cuando la aprobación definitiva del plan se encuentra suspendida hasta la subsanación de ciertos trámites o documentos. Es un caso distinto al anterior porque, a diferencia de aquél, no se ha acordado aún la aprobación definitiva del plan, sino que está aplazada hasta que se subsanen los documentos requeridos. Por eso no podemos entender que se ha completado la tramitación a los efectos de la Ley 7/2021, porque formalmente aún no se ha producido la aprobación definitiva.

En otro orden de cosas, la entrada en vigor de la Ley 7/2021 añade densidad material a la planificación urbanística, si leemos la nueva redacción del artículo 20.1 del TRLS&rsquo2015 que obliga a incluir los &ldquo&rdquo, entre ellos, los de embates marinos y ascenso del nivel del mar, los de eventos meteorológicos, los vinculados con altas temperaturas, los derivados de pérdidas de ecosistemas y los de incendios, y además teniendo en cuenta la perspectiva de género.

Es evidente que estos contenidos hacen más compleja la tarea planificadora, aunque resulta coherente con los principios de nueva regulación impuestos por la legislación procedimental, que obligan a evaluar el impacto socioeconómico de las normas. Y si aumenta la complejidad, aumenta también la responsabilidad de la tarea planificadora, ya que estos riesgos del cambio climático podrán ser invocados en sede judicial en caso de su incumplimiento o insuficiencia por parte de los instrumentos de ordenación urbanística.

Desde la perspectiva de la simplificación procedimental, sin embargo, hay que advertir que quizás alguno de esos contenidos ya estaba cubierto por la evaluación ambiental estratégica de los planes urbanísticos prevista en la Ley 21/2013 -norma esta que, por cierto, no ha sido modificada por la Ley 7/2021-. Según el artículo 18.1. de la Ley 21/2013, la planificación estratégica incluirá necesariamente información sobre &ldquo&rdquo, tanto en lo que respecta al impacto sobre las emisiones de gases con efecto invernadero, como para evaluar la vulnerabilidad respecto a los impactos del cambio climático.

En conclusión, el nuevo contenido que la Ley 7/2021 impone a la planificación urbanística interfiere con los objetivos de la evaluación ambiental estratégica y es posible que, con ello, estemos complicando injustificadamente el proceso de tramitación del plan urbanístico. Recordemos que la eficiencia también es un principio de buena regulación. Habrá que encontrar en los nuevos contenidos del plan urbanístico algún valor añadido respecto de la evaluación ambiental estratégica, que solo el rodaje de la nueva ley será capaz de perfilar. Como se insinúa en la pregunta formulada, corremos el riesgo de eludir la planificación general de la ciudad para otorgar, con escasa justificación, más peso a lo sectorial duplicando trámites y contenidos del planeamiento urbanístico.

Se estructura este tema en torno a dos grandes bloques de cuestiones, e...

Se estructura este tema en torno a dos grandes bloques de cuestiones, el primero de los cuales nos interroga acerca del momento de entrada de vigor de las previsiones del art. 21.1 a y b de la Ley de cambio climático y transición energética, en tanto que el segundo se proyecta sobre el futuro de la función planificadora.

Como acertadamente se indica, el primer bloque nos invita a detenernos en la lectura de la disposición transitoria tercera de la ley mencionada, que exime del cumplimiento de los dispuesto en las letras a -&ldquoconsideración [&hellip] de los riesgos derivados del cambio climático, en coherencia con las demás políticas relacionadas&rdquo y b -&ldquointegración, en los instrumentos de planificación y de gestión, de las medidas necesarias para propiciar la adaptación progresiva y resiliencia frente al cambio climático&rdquo del apartado primero del artículo 21, a los &ldquoplanes, programas y estudios cuya   en el momento de entrada en vigor de esta ley&rdquo.

La duda que se nos plantea es qué deba entenderse por &ldquotramitación completada&rdquo, impreciso término que emplea el legislador estatal para eludir cualquier riesgo de extralimitación competencial resultante del empleo de técnicas o categorías urbanísticas.

No es este el momento adecuado para cuestionar la prudencia, por excesiva que sea, del legislador, ni para llamar la atención acerca de las impresiones, confusiones e indeterminaciones jurídicas a las que conduce la proliferación de términos elusivos.

Pero acaso no esté de más preguntarse si estamos inevitablemente condenados a padecer un uso del lenguaje como el que se plasma en el artículo 21 de la Ley de cambio climático y transición energética, donde se califica de &ldquoobjetivo&rdquo de la planificación y gestión territorial y urbanística &ldquola consideración&rdquo de riesgos y no su conjuración o reducción [art. 21.1 a-] o la &ldquointegración de medidas&rdquo [art. 21.1 b-]. Si el plan ha de tener un contenido normativo y de transformación de la realidad sobre la que opera, no puede limitarse a ser un catálogo de medidas ni a confundir fines y medios. Mal futuro nos aguarda en la lucha contra el cambio climático si el legislador solo aspira a que los riesgos se &ldquoconsideren&rdquo o que la planificación satisfaga el objetivo de &ldquointegrar medidas&rdquo que propicien la &ldquoresiliencia&rdquo &mdash¿de quién? &mdash frente al cambio climático.

Sea como fuere, creo que podemos convenir en que la tramitación del planeamiento &mdashgeneral, en este caso&mdash se completa con la aprobación provisional del correspondiente instrumento, procediéndose a su remisión para su aprobación definitiva por la administración autonómica. Ciertamente, la frase que sucede a aquella que habla de la tramitación completa, se cierra con una significativa alusión a la &ldquofase de estudio&rdquo -&ldquoEn las modificaciones posteriores de dichos documentos se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase de estudio&rdquo-.

Ahora bien, no creo que debamos establecer una correlación cerrada entre fase de estudio y tramitación de los instrumentos de planeamiento. La fase de estudio hace referencia a las actuaciones previas a la aprobación inicial, donde se establecen ya los criterios, objetivos y soluciones generales del plan y se identifican las alternativas seleccionadas. Es en esas actuaciones cuando deben satisfacerse, supuesto que tal cosa sea posible, las exigencias de las letras a y b del artículo 21.1 de la Ley de cambio climático.

Pero no parece que pueda entenderse completada la tramitación con esa aprobación inicial, pues nada impide que la posterior consulta pública y formulación de la correspondiente declaración ambiental estratégica obligue a una reconsideración de los elementos vertebradores del plan.

En todo caso, bien podremos convenir en que la tramitación no se &ldquocompleta&rdquo con la aprobación inicial y, siendo así ese cierre definitivo de la tramitación lo es también de la exigencia de integración de las previsiones de las tantas veces citadas letras a y b del artículo 21 de la Ley de cambio climático, será en el momento de la aprobación provisional cuando debamos situar la finalización de la tramitación de los instrumentos de planeamiento.

La eventual suspensión del trámite de aprobación definitiva por la administración autonómica puede llegar a tener virtualidad suficiente como para obligar a aplicar el artículo 21.1 a y b de la Ley de cambio climático sino los aspectos a subsanar son de tal entidad que permiten concluir que no se han cumplido las funciones propias de la fase previa a la aprobación inicial. Aquí cobra pleno sentido la referencia a la &ldquofase de estudio&rdquo, pues si tal fase no ha arrojado una clara identificación de los criterios, objetivos y soluciones generales del plan, no podrá hablarse, en rigor, de su formulación, y por tanto no podrá surtir los efectos preclusivos que a ella se anudan.

Entiendo, por el contrario, que la postergación de la entrada en vigor del plan nada añade, pues la Ley habla en todo momento de formulación, que no de vigencia, del plan. Que esta se haya supeditado a la presentación de un texto refundido no supone modificación del plan, que es, justamente, a lo que se refiere la disposición transitoria tercera in fine de la Ley.

Entrando ya en el segundo bloque, parece obvio que la nueva redacción del art. 20.1 c del texto refundido de la Ley de suelo comporta una mayor complejidad de la tarea planificadora. Una complejidad que posiblemente se corresponde bien con los riesgos ambientales que enfrentamos y de los que quizás no seamos todavía enteramente conscientes, pero que cabe preguntarse si todas las administraciones públicas territoriales titulares de la potestad planificadora están en condiciones de llevar a cabo con responsabilidad. La vieja aspiración a universalizar el planeamiento general choca con la realidad, cada vez más inconcusa, de unas administraciones carentes de recursos para elaborarlos y satisfacer todas las exigencias legales.

A la vista de que las preocupaciones ambientales son cada vez mayores y habida cuenta de que esas preocupaciones nos remiten a un ámbito supramunicipal, cabría preguntarse si no es llegado el momento de considerar todo el planeamiento territorial como una tarea común de administraciones autonómicas y locales.

No parece que podamos seguir operando con técnicas propias de mediados del siglo XX, por decir lo menos, para hacer frente a una realidad que nos ha salido brutalmente al paso.

Ignoro, por otro lado, cuál es el valor añadido de las previsiones del art. 20.1 c del texto refundido de la Ley de suelo respecto de la evaluación ambiental estratégica. En algunos casos la administración ambiental estará en mejores condiciones para evaluar en otros, la previsión legal anticipa una sobrecarga estadística de unas administraciones no siempre preparadas para ello. Lo que parece inevitable es la colisión entre administraciones públicas también a cuenta de la lucha contra el cambio climático.

Concluyo diciendo que se está operando una transformación de la planificación mediante la sobrecarga de contenidos. Es algo en absoluto desconocido, piénsese, sin ir más lejos, en la actividad de control externo que debe desempeñar el Tribunal de Cuentas, con unos parámetros crecientes en número y con unos recursos menguantes.

La insatisfacción generada no se atenúa con la creación de nuevas autoridades independientes de control -de responsabilidad fiscal en esta ocasión y es de temer que tampoco desaparecerá con las insuficiencias de unos instrumentos de planeamiento que se convertirán en objeto idóneo de conflictos y controversias.

El cuadro general del caso no deja de ser altamente sensible, cuanto me...

El cuadro general del caso no deja de ser altamente sensible, cuanto menos y sin perjuicio de otros elementos, si se tiene en cuenta, de un lado, el denominado Acuerdo de Paris de 2015 sobre cambio climático adoptado en la 21ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas y, de otro lado, el informe especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático -IPCC publicado el 8 de octubre de 2018, relativo a los impactos de un calentamiento global de 1,5º C sobre los niveles preindustriales y las sendas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para limitar dicho calentamiento, informe que va exponiendo que las actividades humanas son ya las responsables de un aumento de las temperaturas globales de aproximadamente 1º C sobre el nivel preindustrial lo que indica que, al ritmo actual, el aumento de 1,5º C se alcanzará entre 2030 y 2052. Y que, en el caso de España, este aumento de la temperatura es superior a la media en casi 0, 5º C.

Si ello se le une el factor temporal y llegados a las alturas de mediados de 2021 pocos esfuerzos deben efectuarse para mostrar que se está llegando tarde, muy tarde, también con la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático, cuando de lo que se trata, en especial y a salvo otros supuestos, es mantener el incremento de la temperatura media global por debajo de los 2º C respecto a los niveles preindustriales e, incluso si es posible, por debajo de 1,5º C asegurar la coherencia de los flujos financieros con el nuevo modelo de desarrollo y aumentar la capacidad de adaptación a los efectos adversos del cambio climático y promover la resiliencia. Resiliencia definida por el IPCC como la capacidad de los sistemas económicos, sociales y ambientales para afrontar una perturbación o impacto respondiendo o reorganizándose de forma que conservan su función esencial, identidad y estructura, al tiempo que mantienen su capacidad de adaptación, aprendizaje y transformación. Para alcanzar estos objetivos todos los países se comprometieron a presentar sus contribuciones nacionales determinadas -NDCs, en sus siglas en inglés-, que deben recoger sus objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Y es que, si una cosa resulta clara nítida y brilla con luz propia, a riesgo de simplificar demasiado, es que es más procedente desde todos los puntos de vista anticiparse y actuar ya para con una neutralidad climática que abordar tardíamente las consiguientes consecuencias, con la pléyade de daños, perjuicios, riesgos y más y más costes cuya distribución justa está francamente comprometida.

Pero la actuación a realizar no es baladí ni ociosa sino altamente cualificada al punto que a los efectos de la Unión Europea se apunta a unos objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a 2030, un 55 % de reducción de gases de efecto invernadero respecto al año 1990 y que, para lograr la neutralidad climática de la UE, se recoge el objetivo de neutralidad climática para 2050 en la legislación.

Y así y en ese marco en España se afirma que la región mediterránea es una de las áreas más vulnerable frente al cambio climático al constatarse que se ha acelerado el deterioro de recursos esenciales para nuestro bienestar como el agua, el suelo fértil o la biodiversidad y amenazando la calidad de vida y la salud de las personas.

Y todo ello con una estimación de las emisiones del conjunto de la economía española en el año 2030 que deberán reducirse en, al menos, un 23 % respecto al año 1990 y se deberá alcanzar la neutralidad climática o la plena descarbonización a más tardar en el año 2050. Además, en el año 2030 deberá alcanzarse una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42 %, un sistema eléctrico con, al menos, un 74 % de generación a partir de energías de origen renovable y mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5 % con respecto a la línea de base conforme a normativa comunitaria. Dichos objetivos, además, serán revisables, sin que puedan suponer una disminución del nivel de ambición medioambiental y deberán reflejar la mayor ambición posible.

En definitiva, resulta necesario aplicarse a todo ello y, además de otras órbitas, en la de la planificación y gestión territorial y urbanística con la componente ambiental, resulta innegable que pasa a tener que considerar también, en esencia y sustancialmente, las exigencias del cambio climático y así se pone de manifiesto en el artículo 21 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, como igualmente debe serlo en las legislaciones sobre la materia en las Comunidades Autónomas -así, entre otras, en la Ley de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, la Ley de Andalucía 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético, la Ley de Baleares 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética, entre otras-, en los supuestos correspondientes de los entes locales y los demás instrumentos de las demás administraciones.

Ahora bien, en su relación igualmente concurre la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 7/2021 en relación con las letras a y b del apartado 1 del artículo 21 de esa ley relativos a la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del desarrollo urbano, de la edificación y de las infraestructuras del transporte, ya que esas disposiciones no serán de aplicación a los planes, programas y estudios cuya tramitación ya se hubiese completado en el momento de entrada en vigor de esta ley. En las modificaciones posteriores de dichos documentos se deberán integrar los criterios no incluidos en la fase estudio.

Y la problemática surge cuando se trata de indagar la inmunidad de lo establecido en esa ley en la medida que los planes, programas y estudios tuviesen su tramitación completada -sic-.

En materia de planificación la tramitación deberá entenderse completada cuando concurra la final resolución definitiva del procedimiento a entender como la adopción del acuerdo de aprobación definitiva puro y simple.

Las dudas surgen cuando el pronunciamiento que concurra no sea de esa naturaleza, sino que se haya dictado un acto, pero precisado de otros que finalmente alcancen la plenitud de efectos de una aprobación definitiva de rigor.

La práctica va poniendo de manifiesto que con asiduidad se van adoptando acuerdo de trámite hasta cualificado en le medida que o bien se adopta un acuerdo o resolución en que se aprueba definitivamente el planeamiento -sic pero se suspende la tramitación hasta se elabore un texto refundido en que se incorpore unas determinadas prescripciones a comprobar para finalmente alzar la suspensión y pasar a la debida publicación y entrada en vigor. O bien se suspende la tramitación sin aprobación definitiva -sic hasta que se incorporen determinadas prescripciones a verificar posteriormente a fin y efecto de aprobar definitivamente el plan y pasar a la debida publicación y entrada en vigor.

En el primer supuesto bien parece que por haberse ejercido en su integridad el ejercicio de potestad de planeamiento en un sentido concreto y determinado puede entenderse que la tramitación sustantiva se ha completado y las labores posteriores de comprobación hasta la publicación y entrada en vigor nada añaden a ese ejercicio ya completo.

No obstante, en el segundo supuesto, inclusive adornado con incorporación de prescripciones con opciones dignas y con necesidad de valorarlas en su interrelación, no permite alcanzar la misma conclusión cuando la verificación posterior se ancla decisivamente en el final ejercicio posterior de la potestad de planeamiento, máxime cuando allí y no antes se valoran las opciones de ordenación elegidas en sus efectos integrales y cabe estimarlas o desestimarlas fundadamente.

En todo caso y volviendo sobre la trascendencia de la nueva ley estatal en sede de planificación territorial o urbanística debe resaltarse la mayor profundización y hasta una mayor delimitación y limitación que se trata de operar sobre el ejercicio de potestad de planeamiento y en concreto desde la perspectiva medioambiental y claro está del cambio climático que además y determinantemente deberá ajustarse a todas sus exigencias.

Baste la cita de los objetivos y finalidades que se tratan de conseguir en la componente temporal que se indica y que obliga, desde ya y en los casos que procedan, a ponderarlos inexcusablemente motivando y justificando lo que se trata de abordar.

Efectivamente quizá se pudiera defender una mayor complejidad en sede la evaluación ambiental de estratégica de planea y programas en sede de planeamiento territorial y urbanístico, pero quizá mejor debe considerarse como unos nuevos pasos, seguramente no los últimos ya que deberá esperarse a los nuevos que se vayan dando, para sujetar el ejercicio de la potestad de planeamiento a las innegables exigencias ahora del cambio climático y posteriormente a las derivadas y las que se objetiven debidamente por los instrumentos jurídicos de su razón.

Pasos trascendentes desde luego a nivel del debido control jurisdiccional posterior habida cuenta que olvidarlos, soslayarlos o lisa y llanamente vulnerarlos, en cualesquiera planificación general o especial de la naturaleza que sea, perjudicará y comprometerá en su esencia la conformidad a derecho de lo que en el aire y sin cobertura alguna se haya dispensado.

Obsérvese que simplemente por no evidenciarse la componente del cambio climático ni acreditarse ningún estudio en esa materia en una figura de planeamiento, como anteriormente resultaba de ausencia total y absoluta de evaluación ambiental estratégica cuando resulta obligado, tenía una relevancia decisiva tanto en sede de adopción de medidas cautelares contencioso administrativas como llegado el supuesto a nivel de pronunciamientos de fondo de sentencia a resultas de las estimaciones de nulidad de la figura de planeamiento que se considerase.