1.- Planteamiento.
La mayoría de expedientes de expropiación forzosa, con motivo de la ejecución de grandes proyectos de obras o servicios, suelen encontrarse plagados de supuestos en los que los titulares de derechos de propiedad sobre los bienes inmuebles expropiados, no han tenido conocimiento del mismo por “resultar desconocidos y/o desconocerse sus domicilios”.
Ante dicha situación, la Administración Pública expropiante suele hacer uso de la previsión contenida en el art. 5 de la preconstitucional Ley de Expropiación Forzosa de 1.954 (LEF), procediendo a “entender las diligencias con el Ministerio Fiscal”, dado que los titulares de derechos expropiados no han comparecido en el expediente.
En la mayoría de las ocasiones, cuando los titulares de los derechos expropiados, “desconocidos y/o con domicilio desconocido”, llegan a tener conocimiento de la expropiación forzosa de sus derechos, se suelen encontrar que, tanto la tramitación de los expedientes expropiatorios como las actuaciones materiales de ejecución de los proyectos, se hallan en un estado muy avanzado o casi terminados; viéndose abocados a iniciar un lento, complejo y costoso proceso de impugnaciones administrativas y judiciales, de resultado incierto.
¿Pero que la Administración Pública expropiante haga uso de la previsión del art. 5 LEF, “entendiendo las diligencias con el Ministerio Fiscal”, le exime del deber de indagar y agotar de forma diligente, todas las posibilidades de identificación, localización y notificación a los titulares de los derechos expropiados? ¿Si no lo hace, estará vulnerando el Derecho Fundamental a la Tutela Judicial Efectiva del art. 24 CE de los mismos? ¿Será motivo de nulidad de pleno derecho?, ¿Y de posible responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas?,…
2.- Necesaria identificación de titulares de derechos expropiados.
El art. 3 LEF, es tajante y claro al disponer que “las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación”. Añadiendo que “salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que sólo puede ser destruida judicialmente, o, en su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente”.
La Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Tribunal Supremo Sala 3ª, Sec. 6ª, S 6-2-2012, rec. 5700/2008 (ROJ: STS 480:2012, EDJ 2012/11369), confirmando la sentencia recurrida en casación, fundamenta que “En la materia constituye regla general que el expediente se entienda con el propietario del bien expropiado, esto es, con quien, salvo prueba en contrario, aparezca como tal en los registros públicos que, como el de la Propiedad, producen presunción de titularidad únicamente destruible mediando intervención judicial (art. 38 de la LH). En su defecto, con las personas a las que los registros fiscales y administrativos atribuyan esa condición o, en último término, con las que lo sean pública y notoriamente. Así se expresa, con parecidos términos, el artículo 3 de la LEF…
…De los preceptos considerados se colige que, tratándose de bienes inmuebles, cual es el caso, en primer lugar, se reputa dueño o titular de derechos sobre los mismos a quien resulte serlo conforme al Registro de la Propiedad. Sólo en su defecto, esto es, subsidiariamente, merece esa condición quien la acredite en virtud de registros administrativos y en último lugar, a falta también de los mismos, a quien notoria y públicamente se le tenga por tal” (FD4º)
En la actualidad, resultaría extraordinariamente difícil encontrar supuestos en los que se desconozca la identidad de los titulares de derechos de propiedad expropiados, si simplemente se consulta por la Administración Pública expropiante, la información contenida en el Registro de la Propiedad, subsidiariamente los diferentes registros fiscales y administrativos, y en su defecto, mediante la indagación de hecho sobre quienes puedan tener dicha condición de forma pública y notoria.
3.- Necesaria notificación individual a los titulares de derechos expropiados. Vulneración del Derecho Fundamental a la Tutela Judicial Efectiva (art. 24 CE).
El art. 21.3 LEF, dispone que el Acuerdo de necesidad de ocupación, por el que se inicia el expediente expropiatorio, “habrá de notificarse individualmente a cuantas personas aparezcan como interesadas en el procedimiento expropiatorio”.
Por su parte el art. 40.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), dispone, con carácter básico y general, que “el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos”, en los términos previstos por la misma.
La sentencia del Tribunal Constitucional Sala 2ª, S 1-6-2009, n. 133/2009, BOE 159/2009, de 2 de julio de 2009, rec. 693/2007, fundamenta que “Este Tribunal ha declarado aplicable a las notificaciones administrativas su doctrina sobre la necesidad de emplazamiento personal de todos los interesados en los procesos judiciales, siempre que ello sea factible, en la medida en que la defectuosa realización de los mismos puede impedir la impugnación de los actos administrativos, con lo que se cercena la posibilidad de que sean revisados judicialmente y se priva, en consecuencia, al recurrente de obtener una tutela judicial efectiva frente a los mismos (STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 5 EDJ 2000/40917)”. FD 4º.
Por su parte la sentencia del Tribunal Constitucional Sala 1ª, S 8-5-2017, n. 50/2017, BOE 142/2017, de 15 de junio de 2017, rec. 4853/2016, reafirma su doctrina consolidada consistente en que se deben “… extremar las gestiones en la averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios normales a su alcance, de manera que el acuerdo o resolución judicial que lleve a tener a la parte en un proceso como persona en ignorado paradero debe fundarse en criterios de razonabilidad que conduzcan a la certeza, o cuando menos a una convicción razonable, de la inutilidad de los medios normales de citación, …. Si exige, el empleo de cuantos medios obre al alcance del órgano judicial, de suerte que a la vista de los ordenados quepa cabalmente concluir que se han agotado las posibilidades de localización y, por tanto, de notificación personal al demandado” FD3º b).
4.- Nulidad de pleno derecho y posible responsabilidad patrimonial de la Administración Pública expropiante.
El art. 47.1 a) de la LPACAP, dispone la nulidad de pleno derecho para los actos de las Administraciones Públicas que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; entre los que obviamente se encuentra el Derecho Fundamental a la Tutela Judicial Efectiva (art. 24 CE).
La D.A. LEF, tras la reforma efectuada por la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013., dispone que “en caso de nulidad del expediente expropiatorio, independientemente de la causa última que haya motivado dicha nulidad, el derecho del expropiado a ser indemnizado estará justificado siempre que éste acredite haber sufrido por dicha causa un daño efectivo e indemnizable en la forma y condiciones”, establecidas para la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Publicas, en los actuales arts. 32 y ss. de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
5.- Conclusión.
La Administración Pública expropiante tiene el deber de observar una actuación diligente en la identificación de los titulares de los derechos expropiados, mediante la consulta del Registro de la Propiedad, subsidiariamente de los diferentes registros fiscales y administrativos, y en su defecto, mediante indagación sobre quienes lo sean de forma pública y notoria; así como de emplear cuantos medios tenga a su alcance para localizarlos y notificarles las resoluciones expropiatorias.
El uso por la Administración Pública expropiante de la posibilidad prevista en el art. 5 LEF, de entender las actuaciones expropiatorias con el Ministerio Fiscal, cuando no comparezcan los titulares de los derechos expropiados, no le exime de cumplir con el deber legal y constitucional de agotar diligentemente todas las posibilidades de identificación, localización y notificación a los mismos.
La ausencia de notificación personal a los titulares de los derechos expropiados, por parte de la Administración Pública expropiante, sin haber agotado una actuación diligente en la identificación y localización de los mismos, puede ser motivo de nulidad de pleno derecho de las actuaciones expropiatorias, por vulneración del Derecho Fundamental a la Tutela Judicial Efectiva; así como causa de responsabilidad patrimonial e indemnizatoria de los eventuales daños sufridos.
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