ADMINISTRATIVO

La responsabilidad patrimonial de la administración

Tribuna
Indemnizacion de la administracion_img

Cuando una persona física o entidad jurídica causa un perjuicio o daño a otro, ya sea intencionado o casual, ya sea por error o negligencia, o por el desarrollo normal o anormal de la actividad que realiza o los servicios que presta, nace la obligación de reparación. La relación entre el daño producido a un tercero por la actividad propia y la obligación de reparación, es lo que denominamos comúnmente responsabilidad.

El marco normativo de la responsabilidad patrimonial se contiene en la LRJSP y en la LPAC. La primera, regula los principios generales de la responsabilidad (LRJSP art.32 a 37); la segunda el procedimiento.

Obligación de reparación del daño

La responsabilidad civil extracontractual se concreta, normalmente, en una obligación de compensación económica (patrimonial) del daño causado. Esta obligación de reparación, en cuanto afecta a los organismos e instituciones públicas, se denomina responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, y constituye una de las garantías fundamentales del ciudadano en el Estado de Derecho (Const art.149.1.18ª).

Diferencia entre la responsabilidad contractual y extracontractual

La diferencia entre la responsabilidad extracontractual y la contractual se funda en que la primera supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que esta no tiene el deber jurídico de soportar, mientras que la segunda deriva del incumplimiento -por una de las partes contratantes- de un deber estipulado en un contrato.

En nuestro ordenamiento, la responsabilidad de las Administraciones constituye un principio fundamental, ya que los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (Const art.9.3 y 106.2).

Si bien cuando hay una vía específica para obtener la reparación del daño, no procede acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial -p.e. el procedimiento especial de devolución de ingresos indebidos (LGT art.216.e)- excepcionalmente, cuando por circunstancias ajenas al reclamante, no sea viable la utilización de estos específicos mecanismos de impugnación, cabrá su reclamación por vía de la responsabilidad patrimonial de la Administración, siempre que se cumplan todos los requisitos legalmente establecidos para ello.

¿Quién puede exigir responsabilidad a la Administración y frente a quién debe hacerlo?

Los sujetos legitimados para solicitar la indemnización son los particulares. Cualquier sujeto que se considere lesionado por la actividad de una Administración pública tiene derecho a indemnización, cuando concurran los requisitos necesarios para poder hacerlo.

El término «particular» debe ser objeto de una amplia interpretación, pudiendo incluirse dentro de él, no solo los sujetos y entidades privadas, sino también entes y organismos públicos.

Surge un problema cuando no existe coincidencia subjetiva entre particular que sufre una lesión de sus bienes o derechos por el funcionamiento de los servicios públicos y el perjudicado.

Puesto que la indemnización se establece a favor de quien sufra la lesión, con independencia de quien es el afectado por la actuación administrativa, es necesario siempre concretar quien es efectivamente perjudicado para poder reconocer a su favor la indemnización pertinente.

La obligación de indemnizar recae sobre la Administración responsable del servicio en que el daño se produjo. La destinataria, por consiguiente, de la reclamación de la responsabilidad patrimonial, es la Administración pública.

La Administración siempre actúa a través de sujetos físicos concretos -autoridades, funcionarios, personal laboral-, a los que se aplica el sistema legal de responsabilidad patrimonial material y procesal.

Por ello, cuando la responsabilidad puede imputarse a un concreto empleado público, el propio procedimiento de responsabilidad patrimonial prevé la acción de regreso dirigida al reintegro de las indemnizaciones satisfechas por parte de la Administración a terceros (LRJSP art.36.2).

Todos los ministerios, al igual que las Administraciones autonómicas y muchas Administraciones locales, poseen puntos de acceso electrónico en sus páginas web para la interposición de reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la Administración.

¿Y si concurren varios sujetos en la producción del daño?

En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, surgen problemas prácticos, sobre todo en caso de concurrencia en la generación de daños, cuando, por ejemplo, concurre en la producción de daños el Estado, un particular, la Administración autonómica o una entidad local.

En estos supuestos, sería posible plantear la vía administrativa ante las dos Administraciones competentes, con citación del posible agente privado para que intervenga en el procedimiento administrativo, y posteriormente iniciar el procedimiento contencioso-administrativo contra las dos Administraciones por separado (iniciándolo ante la Audiencia Nacional por ser el órgano competente cuando el daño es generado por el Estado, o en el juzgado si, por ejemplo, se trata de una Administración local la que ha concurrido en la producción de los daños) y posteriormente solicitar la acumulación de procedimientos, lo cual, en numerosas ocasiones se ha dado así en la práctica.

No obstante, lo más lógico y práctico, por economía procesal, sería intentar aunar la totalidad de responsabilidades en un mismo procedimiento judicial.

¿Cuáles son los elementos objetivos de la responsabilidad patrimonial?

Como elementos objetivos de la responsabilidad patrimonial, se establece la existencia de una lesión que los particulares sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Debe tratarse de una lesión antijurídica, es decir un daño que no se tenga el deber jurídico de soportar.

El daño o lesión alegada ha de ser (TS 10-11-94, EDJ 8375; 20-1-98, EDJ 425; 10-2-98, EDJ 905):

- efectivo, esto es, actual no potencial;

- evaluable económicamente (cuantificable); e

- individualizado con relación a una persona o grupo de personas determinadas, a las que se

les produce un daño o se les irroga un sacrificio especial respecto a las obligaciones generales

de la convivencia comunes a todos los ciudadanos.

Procedimientos de responsabilidad patrimonial

El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración exige la tramitación de un expediente administrativo, de acuerdo a un procedimiento específico, por el que se regulan los procedimientos en la materia:

- el procedimiento ordinario; y

- el procedimiento simplificado, para el que se exige la concurrencia de determinadas circunstancias.

Procedimiento ordinario

Normalmente, el procedimiento se inicia mediante una solicitud del particular presuntamente afectado, aunque también se puede iniciar el procedimiento a petición razonada de otros órganos, y de oficio. En este sentido, el ciudadano, debe hacer valer junto a los hechos, la evaluación del daño, cuantificándolo, y exponiendo la concurrencia de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública.

Acción de reclamación

Ha de formularse en el plazo de un año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Se debe acompañar de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante.

Instrucción

Para la instrucción del procedimiento de responsabilidad patrimonial es preceptivo solicitar un informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no pudiendo exceder de 10 días el plazo de su emisión.

Plazo para resolver y silencio negativo

Con respecto al plazo de que dispone la Administración para resolver, una vez transcurridos 6 meses establecidos legalmente, rige la regla del silencio administrativo negativo, poniendo fin a la vía administrativa. En este caso, el particular podrá acudir a la vía contencioso-administrativa para resarcirse del daño causado.

En la práctica, es frecuente que durante esos 6 meses a la Administración no le dé tiempo a tramitar todo el expediente, pues en ocasiones se requieren dictámenes de órganos consultivos, del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente.

¿Qué sucede cuando opera el silencio negativo?

Cuando la Administración no resuelve la reclamación por responsabilidad patrimonial, el particular afectado puede interponer un recurso contencioso-administrativo contra el acto presunto denegatorio, y si durante el contencioso se dicta un acto expreso, aquel debe ampliar el recurso inicialmente interpuesto contra el acto presunto, al acto expreso posterior, pues, de lo contrario, puede derivar en la inadmisión del recurso. Ello no sería necesario, conforme a la jurisprudencia, cuando el segundo acto, el acto expreso, no introduce contenidos nuevos respecto del acto inicialmente recurrido.

Procedimiento simplificado

En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, se puede acordar, de oficio, la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera:

- inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión; así como

- la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.

Los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deben ser resueltos en el plazo máximo de 30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de este tipo de tramitación (salvo que reste menos para su tramitación ordinaria).

Indemnización por la Administración

En relación a la indemnización, el régimen de responsabilidad patrimonial está orientado a reconocer la reparación integral de los daños o principio de capital indemnizado (TS 4-5-95, EDJ 24359; 5-2-00, EDJ 8517), pero sin que ello suponga para quien la reciba un enriquecimiento torticero o motivo de lucro (TS 23-11-99, EDJ 42916).

Son daños indemnizables siempre que hayan sido suficientemente alegados y probados: el daño emergente, el lucro cesante, los daños físicos, y el daño moral.

No lo son los que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producirse aquellos (fuerza mayor).

Criterios de indemnización

La LRJSP establece los criterios de indemnización reconociendo la posibilidad de pago en metálico o de reparación en cualquier otra forma, lo que está encaminado a garantizar una completa y efectiva reparación integral mediante la indemnización o compensación en especie (CEst Dict 1677/1991) o ser abonada mediante un solo pago o mediante pagos periódicos cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado.

Cálculo de la indemnización

Para el cálculo de la misma, deben utilizarse los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa (LEF art.24 a 47), fiscal (L 19/1991 art.10 a 25; L 35/2006 art.40 a 43; L 27/2014 art.17) y demás de pertinente aplicación, con ponderación, en su caso, de las valoraciones dominantes en el mercado.

Para la valoración en caso de muerte o lesiones corporales se pueden tomar como referencia los baremos de la normativa vigente en materia de seguros obligatorios y de la Seguridad Social.

Tratamiento tributario de la indemnización

Están exentas de tributación en el IRPF las indemnizaciones satisfechas por las Administraciones públicas por daños personales (tanto físicos como morales) como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, cuando vengan establecidas de acuerdo con los procedimientos previstos en la LRJSP y la LPAC (L 35/2006 art.7.q).