Aunque cause un cierto rubor la cita del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas -EDL 1961/63-, a diferencia del ordenamiento anterior, quizá conviene advertir que fue clásica la conceptuación de su titulación habilitante como de tracto sucesivo que resultaba de su régimen, con la conocida y reiterada doctrina de que seguía y perseguía el discurso temporal de la correspondiente actividad -antes de su inicio, para comprobar el inicio de la misma y velar por el desarrollo de la misma hasta que cesase e inclusive previéndose medidas correctoras en su discurso-.
Mucho ha llovido verdaderamente y los centros de gravedad de la ordenación que ahora nos ocupa son acentuadamente de otra naturaleza y relevancia.
No se va a descubrir la obviedad de que más allá de las normas estatales, autonómicas y locales la ordenación va a ser sustancialmente de naturaleza Internacional y de Derecho Comunitario. Y todo ello con la interrelación entre la materia medioambiental horizontal y la de materias específicas verticales, si se nos permite la expresión.
El ejercicio de competencias se halla plagado de un delicado entramado entre instituciones y administraciones en el ejercicio equilibrado de las que a cada una le corresponden y de las que debe responder.
En definitiva y en abreviada síntesis, los principios, objetivos y fines y régimen jurídico de la ordenación son ya otros, pero sin duda los tiempos de una titulación habilitante que intente basamentarse en la teoría de los derechos adquiridos o en el “statu quo” conseguido en un determinado momento ya ha pasado hace mucho tiempo.
Así, dejando de lado otros antecedentes, desde la óptica del Derecho Comunitario, importa no perder de vista los esfuerzos al respecto de la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevención y al control integrado de la contaminación -EDL 1996/16651-, mediante la que se establecieron medidas para evitar, o al menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmósfera, el agua y el suelo, incluidos los residuos, con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto. Seguida por la Directiva 2008/1/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero, relativa a la prevención y control de la contaminación -EDL 2008/1334-, y esta, a su vez, por la vigente Directiva 2010/75/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales -en adelante Directiva -EDL 2010/253512--, cuyo artículo 1 establece:
“Artículo 1. Objeto.
La presente Directiva establece normas sobre la prevención y el control integrados de la contaminación procedente de las actividades industriales.
En ella se establecen también normas para evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones a la atmósfera, el agua y el suelo, y evitar la generación de residuos con el fin de alcanzar un nivel elevado de protección del medio ambiente considerado en su conjunto”.
Por tanto, lejos de las concepciones clásicas de la revisión de oficio o de las meras modificaciones de una titulación habilitante de tracto único a solicitud e interés del titular, aquí de lo que se trata es de sujetar el ejercicio de las actividades a una titulación específica –artículo 4 y 5 y demás disposiciones concordantes de la Directiva, EDL 2010/253512 y a una conformidad a derecho sucesiva, dinámica y exigente que tenga presentes los principios del artículo 11 –así para las actividades del Anexo I de la Directiva-:
“Artículo 11. Principios generales de las obligaciones fundamentales del titular.
Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para que la explotación de las instalaciones se efectúe de acuerdo con los siguientes principios:
a se toman todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación
b se aplican las mejores técnicas disponibles
c no se produce ninguna contaminación importante
d se evita la generación de residuos, de conformidad con la Directiva 2008/98/CE -EDL 2008/203176-
e si se generan residuos, en orden de prioridad y de conformidad con la Directiva 2008/98/CE -EDL 2008/203176-, se preparan para su reutilización, se reciclan, se recuperan o, si ello fuera imposible técnica y económicamente, se eliminan, evitando o reduciendo su repercusión en el medio ambiente
f se utiliza la energía de manera eficaz
g se toman las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias
h al cesar la explotación de la instalación, se toman las medidas necesarias para evitar cualquier riesgo de contaminación y para que el lugar de la explotación vuelva a quedar en el estado satisfactorio definido con arreglo al art. 22”.
Es más, con una destacada importancia de los valores límite de emisión y en las mejores técnicas disponibles –artículos 5.3-, 5.10-, 5.13-, 15, 19 y demás disposiciones concordantes de la Directiva, EDL 2010/253512-, y sin perjuicio de los denominados requisitos de control –del artículo 16 de la Directiva fluye con naturalidad las sentidas exigencias del denominado régimen de “Revisión y actualización de las condiciones del permiso por la autoridad competente” en los términos del artículo 21 de la Directiva, cuanto menos, en los casos de su apartado 5:
“5. Las condiciones del permiso se revisarán y, de ser necesario, se actualizarán al menos en los casos siguientes:
a cuando la contaminación producida por la instalación sea de tal importancia que haga necesario revisar los valores límite de emisión vigentes o incluir nuevos valores límite de emisión
b cuando la seguridad de funcionamiento haga necesario emplear otras técnicas
c cuando sea necesario cumplir normas nuevas o revisadas de calidad ambiental en virtud del art. 18”.
Desde la esfera estatal debe destacarse la Ley 5/2013, de 11 de junio -EDL 2013/80846-, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y finalmente el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre -EDL 2016/232198-, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación -en adelante RDLeg-, con el que se termina la labor de transposición, intentando recoger en un único instrumento normativo la cambiante regulación en la materia y hasta armonizando el contenido de diversas disposiciones.
Así resulta necesario tener en cuenta su engarce con la Directiva expuesta -EDL 2010/253512 y en lo que ahora interesa lo establecido en sus artículos 1 y 2 Objeto y Ámbito de aplicación, 4 Principios informadores de la autorización ambiental integrada, 7 Valores límite de emisión y mejores técnicas disponibles, 9 y siguientes relativos al Régimen de la autorización ambiental integrada, y con sustancial relevancia de la denominada “Revisión de la autorización ambiental integrada en su artículo 26. Baste relacionar los artículos 4 y 26:
“Artículo 4. Principios informadores de la autorización ambiental integrada
1. Al otorgar la autorización ambiental integrada, el órgano competente de la comunidad autónoma deberá tener en cuenta que en el funcionamiento de las instalaciones:
a Se adopten las medidas adecuadas para prevenir la contaminación, particularmente mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles.
b Se fomente la prevención en la generación de los residuos o, en su caso, que éstos se gestionen con el orden de prioridad que dispone la jerarquía establecida en el artículo 8 de la Ley 22/2011, de 28 de julio -EDL 2011/143998-, de residuos y suelos contaminados, a saber: prevención, preparación para la reutilización, reciclado y otros tipos de valorización, incluida la valorización energética. En el supuesto de que tampoco fuera factible la aplicación de dichos procedimientos, por razones técnicas o económicas, los residuos se eliminarán de forma que se evite o reduzca al máximo su repercusión en el medio ambiente.
c Se utilice la energía, el agua, las materias primas y otros recursos de manera eficiente.
d Se adopten las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias sobre la salud de las personas y el medio ambiente, de acuerdo con la normativa aplicable.
e Se establezcan las medidas necesarias para evitar cualquier riesgo de contaminación cuando cese la explotación de la instalación y para que el lugar donde se ubique quede en un estado satisfactorio de acuerdo con la normativa aplicable.
2. El órgano competente de la comunidad autónoma para otorgar la autorización ambiental integrada y, en su caso, el organismo de cuenca competente para emitir el informe vinculante en materia de aguas, deberán tener en cuenta los principios anteriores al establecer las condiciones de la autorización ambiental integrada regulada en el título III”.
“Artículo 26. Revisión de la autorización ambiental integrada.
1. A instancia del órgano competente, el titular presentará toda la información referida en el artículo 12 que sea necesaria para la revisión de las condiciones de la autorización. En su caso, se incluirán los resultados del control de las emisiones y otros datos que permitan una comparación del funcionamiento de la instalación con las mejores técnicas disponibles descritas en las conclusiones relativas a las MTD aplicables y con los niveles de emisión asociados a ellas.
Al revisar las condiciones de la autorización, el órgano competente utilizará cualquier información obtenida a partir de los controles o inspecciones.
2. En un plazo de cuatro años a partir de la publicación de las conclusiones relativas a las MTD en cuanto a la principal actividad de una instalación, el órgano competente garantizará que:
a Se hayan revisado y, si fuera necesario, adaptado todas las condiciones de la autorización de la instalación de que se trate, para garantizar el cumplimiento de la presente ley, en particular, del artículo 7 y
b La instalación cumple las condiciones de la autorización.
La revisión tendrá en cuenta todas las conclusiones relativas a los documentos de referencia MTD aplicables a la instalación, desde que la autorización fuera concedida, actualizada o revisada.
3. Cuando una instalación no esté cubierta por ninguna de las conclusiones relativas a las MTD, las condiciones de la autorización se revisarán y, en su caso, adaptarán cuando los avances en las mejores técnicas disponibles permitan una reducción significativa de las emisiones.
4. En cualquier caso, la autorización ambiental integrada será revisada de oficio cuando:
a La contaminación producida por la instalación haga conveniente la revisión de los valores límite de emisión impuestos o la adopción de otros nuevos.
b Resulte posible reducir significativamente las emisiones sin imponer costes excesivos a consecuencia de importantes cambios en las mejores técnicas disponibles.
c La seguridad de funcionamiento del proceso o actividad haga necesario emplear otras técnicas.
d El organismo de cuenca, conforme a lo establecido en la legislación de aguas, estime que existen circunstancias que justifiquen la revisión de la autorización ambiental integrada en lo relativo a vertidos al dominio público hidráulico de cuencas gestionadas por la Administración General del Estado. En este supuesto, el organismo de cuenca requerirá, mediante informe vinculante, al órgano competente para otorgar la autorización ambiental integrada, a fin de que inicie el procedimiento de revisión en un plazo máximo de veinte días.
e Así lo exija la legislación sectorial que resulte de aplicación a la instalación o sea necesario cumplir normas nuevas o revisadas de calidad ambiental en virtud del artículo 22.3.
5. La revisión de la autorización ambiental integrada no dará derecho a indemnización y se tramitará por el procedimiento simplificado establecido en el reglamento de desarrollo. El procedimiento de revisión tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 27 cuando se refiera a instalaciones cuya actividad pudiera causar efectos negativos significativos intercomunitarios o transfronterizos”.
Y, a partir de lo anterior, en ese marco y en esa tesitura de necesidad de sujetarse al ordenamiento aplicable con el título habilitante, ya que indudablemente la realidad es cambiante en grado elevado y hasta exponencialmente, bien parece que las tendentes a propiciar una indemnización por cambio de circunstancias no se acomoda al régimen establecido y quizá solo cabría en la medida que existiese un exacerbado interés en desbordar disfuncionalmente las técnicas establecidas y entre ellas las de valores límites de emisión o de mejores técnicas disponibles y a que se vaya dando lugar –o en los términos del artículo 26.4 y 5 del RDLeg, EDL 2016/232198 y desde luego con respeto del procedimiento y garantías establecidas.
Dicho en otras palabras, lejos de una revisión de oficio clásica que tiene su observación puesta, en esencia, en el tiempo de dictarse el correspondiente acto o disposición para examinar si concurre un motivo de nulidad o de anulación, aquí de lo que se trata es de ajustar un título habilitante de la naturaleza esencial de tracto sucesivo a los elementos actuales a considerar y que posibilitan esa denominada revisión y que deberán poderse a considerar posteriormente en la medida que esas necesidades y exigencias sigan concurriendo y cambiando y, si así se prefiere, hasta evitar cualquier riesgo de contaminación cuando cese la explotación de la instalación y para que el lugar donde se ubique quede en un estado satisfactorio de acuerdo con la normativa aplicable.
