El control de la extraordinaria y urgente necesidad

¿Se produce un abuso del real decreto-ley por parte de los gobiernos? Segunda parte

Tribuna EL CONTROL DE LA EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD

La semana pasada analizábamos la figura de los reales decretos-leyes desde la perspectiva del uso (o abuso) que de ellos hace el Ejecutivo. En esta ocasión procede abordar el control constitucional de los mismos desde un punto de vista técnico-jurídico.

Los reales decretos-leyes tienen rango de ley y como tales, están sujetos a revisión por parte del Tribunal Constitucional. Nuestro órgano kelseniano puede controlar el contenido de la norma en cuestión, como haría respecto de cualquier otra ley, pero además del examen general de fondo, estos instrumentos legales deben ceñirse a unos constreñimientos reglados, que son impuestos por el artículo 86 de la Constitución dada la excepcionalidad de que proceden del Gobierno, poder ejecutivo, en lugar de las Cortes, poder legislativo (recordemos a estos efectos, cuestión nada baladí, que en las Cortes Generales reside la soberanía nacional); en palabras de la STC 29/1982, de 31 de mayo, la posibilidad de que el Gobierno dicte decretos-leyes cuando concurran situaciones de extraordinaria y urgente necesidad “se configura … como una excepción al procedimiento ordinario de elaboración de las leyes y, en consecuencia, está sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de determinados requisitos que lo legitiman”.

El artículo 86 CE indica literalmente: “En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general”.

A la vista del mismo, podemos afirmar que, además de por constituir una facultad propia del Gobierno, el real decreto-ley se define por tres notas:

  • La concurrencia del denominado presupuesto habilitante: la extraordinaria y urgente necesidad;
  • Las limitaciones materiales impuestas, o lo que es lo mismo, las materias excluidas de su regulación;
  • Su carácter de norma provisional, así calificada por la doctrina ("disposiciones legislativas provisionales") y que supone la necesaria intervención del Congreso de los Diputados para su convalidación o derogación en el plazo de 30 días.

Nos detendremos en el presupuesto habilitante, que ha sido objeto de numerosas sentencias del Tribunal Constitucional. Por todas, se puede invocar la reciente STC 152/2017, de 21 de diciembre, que recoge ampliamente la doctrina en la materia: “Con relación a este presupuesto habilitante, el Tribunal Constitucional tiene dicho que los términos “extraordinaria y urgente necesidad” no constituyen “en modo alguno ‘una cláusula o expresión vacía de significado dentro de la cual el lógico margen de apreciación política del Gobierno se mueva libremente sin restricción alguna, sino, por el contrario, la constatación de un límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes’, razón por la cual, este Tribunal puede, ‘en supuestos de uso abusivo o arbitrario, rechazar la definición que los órganos políticos hagan de una situación determinada’ como de ‘extraordinaria y urgente necesidad’ y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad por inexistencia del presupuesto habilitante’”.

En la STC 12/2015, de 5 de febrero, se pone de manifiesto, además, el margen de maniobra del Gobierno y del Congreso según sus diferentes potestades: “la apreciación de la concurrencia de la extraordinaria y urgente necesidad constituye un juicio político que corresponde efectuar al Gobierno (titular constitucional de la potestad legislativa de urgencia) y al Congreso (titular de la potestad de convalidar, derogar o tramitar el texto como proyecto de ley)”.

Entonces, si nos movemos en el campo de lo político, cabe preguntarse cuál es el ámbito de evaluación del Tribunal. Según la misma resolución de 2015, este controla que “ese juicio político no desborde los límites de lo manifiestamente razonable, pero ‘el control jurídico de este requisito no debe suplantar a los órganos constitucionales que intervienen en la aprobación y convalidación de los Reales Decretos-Leyes’, por lo que la fiscalización de este Órgano constitucional es ‘un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno’”.

La fiscalización externa de la razonabilidad de la norma presentada por el Gobierno se concreta en los siguientes puntos:

En primer lugar, se verifica que el Gobierno haya realizado una "presentación explícita y razonada" de las razones para la aprobación (SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 111/1983, de 2 de diciembre; 182/1997, de 20 de octubre; y 137/2003, de 3 de julio), sin fórmulas rituarias, ambiguas e imprecisas (STC 61/2018). Las razones las puede explicitar el Gobierno en la exposición de motivos de la norma, a lo largo del debate parlamentario de convalidación, y en el propio expediente de elaboración de la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 182/1997, de 28 de octubre; 11/2002, de 17 de enero; y 137/2003, de 3 de julio).

En segundo lugar, el Tribunal comprobará que existe una necesaria conexión entre la situación de urgencia extraordinaria, justificada y definida por el Gobierno, y la medida concreta que este adopta para solventar la misma (SSTC 29/1982, de 31 de mayo; 182/1997, de 20 de octubre; y 137/2003, de 3 de julio).

En tercer lugar, que el Gobierno ha justificado igualmente "cuáles podrían ser los perjuicios u obstáculos que para la consecución de los objetivos perseguidos se seguirían de la tramitación de la modificación normativa que lleva a cabo el precepto recurrido por el procedimiento legislativo parlamentario" (SSTC 137/2011; y 61/2018, de 7 de junio).

Finalmente, que la norma cuenta con disposiciones que modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, dada la urgencia advertida (STC 12/2015).

En conclusión, la urgencia real no se puede identificar con la urgencia política electoralista, creada ad hoc por quien la invoca para justificar el uso del real decreto-ley, sino que debe ser una urgencia y una extraordinaria necesidad reales, a las que deba atender la acción del Gobierno de manera excepcional por no existir un cauce de procedimiento legislativo de urgencia que permita abordar de manera eficaz esas situaciones que se han presentado y eran difíciles de prever.

 

 

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