«En ocasiones determinadas reformas legislativas cuya necesidad es incuestionable y unánimemente admitida, se ven sucesiva y reiteradamente aplazadas debido a circunstancias imprevistas que van marcando inexorablemente el ritmo de la dinámica socio-política del Estado. Este ha sido el caso de la reforma de las Haciendas Locales que, por fin, y por virtud de esta Ley, se incorpora al campo del derecho positivo dando por resuelto el largo periodo de transitoriedad en el que se ha venido desenvolviendo la actividad financiera del sector local».
Con estas frases se iniciaba la Exposición de Motivos de la derogada Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales -LRHL- (EDL 1988/14026), dando definitiva e ingenuamente por resuelto el debate sobre el nunca bien definido modelo financiero municipal. Treinta años después es evidente que no se cumplió con el objetivo deseado, puesto que continúa el goteo de opiniones que coinciden en que el modelo tributario municipal sigue sin estar adecuadamente resuelto.
Resulta algo estéril este debate, pues todo sistema tributario, por definición, envejece en la misma medida que cambia la sociedad. Lo singular, en el momento actual, es que estos cambios están siendo mucho más rápidos, lo que genera la sensación de fuerte obsolescencia del modelo.
Un ejemplo es el Impuesto sobre Bienes Inmuebles -IBI-, que se percibe cada vez más como una herramienta rígida, poco aproximada a esquemas más precisos y adaptados a los principios de equidad tributaria y capacidad económica. Quienes defienden el modelo actual, basado en el carácter real del tributo, tienen buenos argumentos: la simplicidad y el permanente crecimiento del ingreso por este impuesto, son razones poderosas para «no tocar lo que funciona». Pero estas mismas cualidades son también su mayor debilidad. En los últimos años el IBI se ha convertido para muchos ciudadanos en el principal gasto fiscal directo, por encima del IRPF. Por otro lado, la reiterada justificación de que un impuesto de carácter real no debería quedar «contaminado», introduciendo componentes subjetivos propios del sujeto pasivo, es cada vez más débil. Como prueba de ello, nadie critica la bonificación a favor de las familias numerosas establecida en el art. 74.4 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992).
En este escenario no es extraño que la gestión de este y de otros tributos sea complementada con figuras tan singulares como las ayudas personales al sujeto pasivo, otorgadas desde los Servicios Sociales municipales, equivalentes a la cuota o a parte de la misma, cuando no puede pagarla al encontrarse en una determinada situación económica o social, lo que prueba que son tributos insuficientemente definidos desde el punto de vista de la capacidad económica.
Como consecuencia, esta indefinición acaba con un diagnóstico común: los tributos municipales no están midiendo bien la capacidad económica de los contribuyentes.
Esta percepción viene además siendo corroborada por recientes manifestaciones de los Tribunales, que ponen directamente el foco en la necesidad de lograr la determinación real -y no estimada- de la capacidad económica de los contribuyentes en los tributos municipales. Se pueden poner ejemplos:
- En primer término, las Sentencias del TC y del TS relacionadas con el método que ha de utilizarse para identificar si existe o no un auténtico incremento del valor -una plusvalía- que debe ser sometido a tributación, lo que permite romper, mediante prueba en contrario, la presunción legal que se deriva de la aplicación del modelo definido en el art. 110.4 TRLRHL, sentencias que han generado una profunda convulsión en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana -IIVTNU-.
- O la reciente sentencia del TS 98/2019 (EDJ 2019/503456), en relación con las tasas municipales, consolidando el principio de que, una vez respetado el límite máximo que significa el coste total del servicio, el reparto individual de la tasa puede ser desigual mediante su modulación con criterios que se basen en la capacidad económica de cada contribuyente.
Se hace necesario, por tanto, definir modelos y líneas de acción que permitan una gestión tributaria mucho más próxima a las capacidades económicas reales de los sujetos pasivos, que son tan dinámicas como la misma ciudad en la que viven, y todo ello sin amenazar el otro gran principio que rige la gestión económica municipal, y que es el de estabilidad presupuestaria.
Este dinamismo no puede ser abordado adecuadamente con las actuales herramientas de gestión tributaria. Un buen ejemplo de ellos son los llamados «callejeros fiscales». En el caso real de una gran ciudad turística, su «callejero fiscal» sólo define para la tasa por ocupación de vía pública por terrazas dos zonas («zona extra» y «resto ciudad») y dos periodos temporales (temporada alta y temporada baja). Esos son todos los criterios aplicados para categorizar la ciudad. No es de extrañar que esta falta de aproximación a la capacidad económica real del sujeto pasivo genere unos ingresos anuales por este concepto sumamente bajos. ¿No se debería usar otros datos disponibles, incluyendo los existentes en la propia página de «datos abiertos» del municipio, para definir con más precisión la capacidad económica y la cuota derivada de dichas ocupaciones de la vía pública, obteniendo con ello un reparto más justo de la carga tributaria?
Es necesario que los procedimientos municipales de ingreso y gasto se adapten a las nuevas exigencias que demandan una gestión económica más equitativa, social y transparente, sin dañar la estabilidad presupuestaria.
En relación directa con esto, resulta oportuna una reflexión sobre las iniciativas de «smart cities», que tradicionalmente han excluido a las áreas de gestión económica de los Ayuntamientos. Es obvio que, hasta el momento, la «cultura smart» se ha dirigido al gasto, no al ingreso, privando a la gestión tributaria de la aplicación de las posibilidades que aportan las nuevas tecnologías.
Una visión «smart» debería permitir aplicar a la gestión económica tecnologías que potenciaran su actividad, facilitando con ello respuestas eficaces a los dos grandes principios a los que nos hemos venido refiriendo: mejor definición de la capacidad económica de cada sujeto pasivo y garantía de estabilidad presupuestaria.
Para abordar estas situaciones es necesario abordar reformas normativas, además de implementar tecnologías que apoyen la toma de decisiones de política tributaria municipal, fortaleciendo los siguientes ámbitos:
- Trabajando con la mayor información disponible: Cada acto municipal genera información reutilizable para mejorar la gestión económica. Existen multitud de bases de datos públicas y privadas que pueden alimentar esta información, la cual puede ser integrada mediante tecnologías que faciliten el tratamiento de esas bases de datos, y su disponibilidad.
- «Territorializando» la gestión económica municipal: Todo lo que genera actividad tributaria se realiza en algún sitio (territorio) y vincula al menos a un sujeto (persona física o jurídica). La mayoría de los tributos municipales son «territorializables», puesto que se puede geoposicionar el hecho imponible y/o el sujeto pasivo. La aplicación de herramientas de analítica de datos, conjuntamente con un Sistema de Información Geográfico Tributario (GIS tributario), son las bases de este nuevo modelo.
- Finalmente, generando fórmulas que faciliten la compensación del incremento y decremento de la recaudación neta del tributo, garantizando la estabilidad económica, y superando modelos actuales basados sólo en una decisión genérica sobre el tipo de gravamen, lo que produce efectos individuales no siempre equitativos.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de septiembre de 2019.
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