Sobre las prórrogas del estado de alarma

La respuesta a ambas cuestiones necesita partir de la normativa legal c...

La respuesta a ambas cuestiones necesita partir de la normativa legal contenida en la LO 4/1981 de 1 junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio -EDL 1981/2619 y en el art.116 CE -EDL 1978/3879-:

Declarar el estado de alarma exige un presupuesto justificante: que se produzca alguna de las cuatro alteraciones graves de la normalidad previstas en la Ley entre las que figura precisamente las «crisis sanitarias tales como epidemias y situaciones de contaminación graves».

Es este un presupuesto justificante muy diferente del que legitima el estado de excepción: la alteración del libre ejercicio de los derechos y libertades ciudadanas, o del normal funcionamiento de las instituciones democráticas, o el de los servicios públicos esenciales, o cualquier otro aspecto del orden público. Alteración que ha de ser tan grave que para restablecerlo o mantenerlo sea insuficiente el ejercicio de las facultades ordinarias.

Esta diferencia entre el presupuesto de la declaración de alarma y el de excepción se traduce en el distinto contenido de sus efectos respectivos, en el plazo de duración, y en el régimen de la prorrogabilidad respectiva.

La declaración de alarma, que es la que aquí nos interesa, tiene un plazo máximo de quince días de duración, prorrogable con autorización expresa del Congreso de los Diputados. No existe ninguna expresa limitación legal sobre el número de sucesivas prórrogas posibles. Pero no creo que por ello se pueda pedir por el Gobierno, y por el Congreso autorizar, libremente prórrogas de forma indefinida. Caben, naturalmente, cuantas sean precisas para acabar con las extraordinarias circunstancias que hayan justificado la inicial declaración. Mientras la situación anormal se mantenga persistirá la justificación de la declaración de alarma.

Ahora bien: no se justificará si la persistencia obedece, no a la propia dificultad objetiva de su superación, sino a la falta de eficacia, o de capacidad, de quienes tienen atribuida la obligación de acabar con ella. En este caso la solución sólo puede ser el relevo de quienes tienen la función y el deber de acabar con la situación excepcional que justificó la declaración inicial de alarma no el mantenimiento de unas medidas jurídicas que implican el recorte y limitación de los derechos ciudadanos. Prorrogar cabe mientras sea necesario para poder acabar, por ejemplo, con una pandemia que se muestra resistente frente a la aplicación correcta de los medios científicos y sanitarios actualmente disponibles en cualquier país de nuestro entorno cultural y de desarrollo. No para perpetuar la gestión de quienes, pudiendo hacerlo, no aplican con eficacia los medios disponibles en otros países. Diferenciar ambas situaciones es algo que corresponde discernir al Congreso de los Diputados, a quien compete autorizar o no autorizar la prórroga interesada por el Gobierno. Como no es imaginable que se deniegue cuando realmente es científicamente necesario, no existe otra hipótesis razonable para la denegación que la constatación de una hipotética incapacidad de la gestión solventarle con el cambio de los gestores por otros dotados de mayor capacidad y eficacia.

Ilimitado es por tanto el número de prórrogas posibles cuando son necesarias teniendo en cuenta los medios científicos disponibles en nuestro entorno político y cultural, al alcance de cualquiera de los países que lo integran.

Mayor problema suscita determinar el plazo máximo de la segunda y posteriores prorrogas cuando son procedentes:

En mi opinión cada una de las posibles prórrogas, justificadas solo por las razones dichas, no puede exceder los quince días establecidos en el art.6 de la Ley Orgánica -EDL 1981/2619 para la inicial declaración. Y ello por varias razones.

En primer lugar cuando el art.6 -EDL 1981/2619 permite la prórroga lo hace a renglón seguido del establecimiento del plazo de quince días como máximo para declaración inicial de alarma. Lo que se prorroga pues no es la declaración, sino el plazo legal de su limitación temporal. Y por eso mismo, porque el plazo legal se prorroga, es por lo que el estado de alarma continúa. Si se mantiene el estado de alarma es porque se ha prorrogado su plazo, que no es otro que el concreto de quince días impuesto como límite propio de la declaración. Ese concreto plazo, no otro, es el que se prorroga. Si la prórroga se sometiera a un plazo distinto y mayor no sería ya la prórroga del plazo inicial de quince días. Sería otro plazo distinto subsiguiente a la finalización del único previsto como máximo en la Ley. Pero ésta no dice que tras la extinción del plazo legal de quince días se pueda mantener el estado de alarma por cualquier otro plazo nuevo, sino que con relación al estado ya declarado se podrá prorrogar su plazo, que precisamente es el de quince días. En Derecho cuando un plazo concreto se prorroga, y salvo que la ley disponga otra cosa, se entiende que la duración de la prórroga es la propia del plazo prorrogado.

En segundo lugar una interpretación distinta favorable a una duración superior a los quince días no se corresponde con la excepcionalidad del propio estado de alarma, ni con la exigencia de la interpretación restrictiva que toda excepción impone. Y tampoco se corresponde con el art.116 CE -EDL 1978/3879-, que, al referirse a la exigencia de la aprobación del Congreso de los Diputados para acordar la prórroga alude expresamente a la prórroga de «dicho plazo». Hace con ello referencia al plazo concreto mencionado por la norma antes, y que es el concreto de los quince días establecido como máximo en el inciso anterior del mismo precepto.

En tercer lugar si la prórroga viene condicionada a una autorización previa del Congreso es porque ha de considerar su conveniencia para el éxito del objetivo que justifica la declaración de alarma, estableciendo el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga. Sería entonces un fraude neutralizar ese control del Congreso mediante una prórroga por un tiempo tal -un mes, tres meses, seis meses o incluso más que durante todo su trascurso, y hasta su final, haría imposible el control parlamentario.

Si hubiese necesidad de mantener la excepcionalidad de la alarma durante todo el tiempo que exigiera conseguir el éxito final para el que se declara ese estado, bastaría con la sucesión de tantas prórrogas de quince días como fuesen precisas, sin perder la ventaja de que en cada tramo quincenal se actuaría el necesario control parlamentario garantizador de la justificación de seguir manteniendo la excepcional situación.

En cuarto y último lugar la aplicación analógica del régimen del estado de excepción justifica el límite temporal de quince días de cada prórroga. En efecto, en el estado de excepción cuyo plazo de duración máximo es de treinta días, también se admite su prórroga. Pero deja claro la Ley que ésta no podrá exceder de treinta días -art.15.3 -EDL 1981/2619--. Ninguna razón hay para entender que la limitación temporal de la prórroga existe para el estado de excepción, coincidente con el plazo máximo de su duración inicial, y que no rija también en el estado de alarma, sometiendo sus prórrogas sucesivas al mismo límite temporal de su declaración primera.

En conclusión:  

• A. Entiendo que no hay más límite a la repetición de sucesivas prórrogas del estado de alarma que la que resulte de la objetiva necesidad de mantenerla para acabar con la excepcional situación que la provocó.
• B. Que solo hay justificación objetiva si es preciso mantener ese estado para el efectivo éxito de la lucha contra las circunstancias extraordinarias que impiden la recuperación de la normalidad mediante los poderes ordinarios de la autoridad competente.
• C. Que los parámetros a considerar para evaluar la efectiva posibilidad material del éxito en la normalización solo pueden ser científicos y técnicos, de acuerdo con los medios disponibles en cualquier país de nuestro entorno, excluyéndose por tanto los factores subjetivos de una hipotética incompetencia de los que inicialmente tienen la función de superar la situación.
• D. Que cada una de prórrogas sucesivas no puede exceder el plazo máximo de los quince días.

Para ser claro, proporcionaré una respuesta precisa y después la just...

Para ser claro, proporcionaré una respuesta precisa y después la justificaré.

En mi opinión, las prórrogas el estado de alarma sí tienen límites temporales. Cada una de ellas tiene un límite temporal máximo posible de 15 días. El número de prórrogas también es limitado, aunque no es posible establecer con carácter previo su número para atender una contingencia concreta. Sí será posible verificar a posteriori que el número de prórrogas que se hubiesen autorizado y decretado fue correcto.

Y ahora paso a la justificación de esta conclusión anticipada, que ciertamente es necesaria cuando no contamos ni con afirmaciones precisas en la Ley ni con precedentes en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

Mi justificación pasa por realizar las siguientes diez afirmaciones.

Primera afirmación. La declaración del estado de alarma constituye un acto político del Gobierno. Esa es la calificación que le ha atribuido el Tribunal Constitucional, aparejándole también un determinado valor o estatus en el sistema de fuentes, equiparable al de la Ley. Es evidente que ello conlleva un amplio margen de apreciación por parte del Gobierno, con el que posteriormente también cuenta el Congreso de los Diputados cuando aprueba las prórrogas.

Segunda afirmación. No obstante el margen de apreciación del Gobierno y, después, del Congreso de los Diputados, la declaración de estado de alarma exige que se atenga a un número nada despreciable de elementos reglados: quién la acuerda, quién propone su prórroga y quién la autoriza el presupuesto de hecho habilitante típico, esto es, tipificado o precisado en la Ley -la pandemia es uno de los posibles el procedimiento a seguir para la declaración y la prórroga la duración del estado de alarma inicial -15 días y la posibilidad de prórroga, entre otros.

Tercera afirmación. La calificación de todos los hitos anteriores de la declaración y prórroga del estado de alarma como elementos reglados tiene una consecuencia jurídica precisa: su cumplimiento puede ser jurisdiccionalmente controlado por más que, habida cuenta de la inserción en el sistema de fuentes del Real Decreto de estado de alarma y sus prórrogas, ese control corresponde a la jurisdicción constitucional.

Cuarta afirmación. Ni el art.116 CE -EDL 1978/3879  ni la LO 4/1981, de 1 junio, de Estados de Alarma, Excepción y Sitio -EDL 1981/2619 realizan una afirmación precisa ni en cuanto al número de prórrogas del estado de alarma ni en cuanto a la duración de cada una de ellas, por contrate con el estado de excepción en relación con este último aspecto, para el que sí indican que la prórroga del estado excepción puede tener una duración de 30 días, esto es, igual a la duración de su declaración inicial.

Quinta afirmación. Que no haya una referencia precisa para la duración de cada una de las prórrogas del estado de alarma no quiere decir que ésta no pueda inducirse de la propia Ley, de los principios en que se fundamenta y de la naturaleza del estado de alarma, y todo ello partiendo de un principio fundamental establecido por la jurisprudencia constitucional: el principio de proporcionalidad, con arreglo al cual toda medida de un poder público que suponga injerencia en el contenido de un derecho fundamental debe limitarse al mínimo imprescindible y no ir más allá de lo necesario para preservar el bien jurídico constitucional que justifica la medida.

Sexta afirmación. La consecuencia derivada del principio de proporcionalidad es que, según la injerencia se hace más invasiva por su mantenimiento, su efecto sobre el plazo no es facilitar su ampliación, sino todo lo contrario. Menos aún se respetaría ese principio cuando, como sucede ahora en España, la situación que justificaría el estado de alarma es de menor gravedad que cuando se adoptó: semejante situación, desde la perspectiva de proporcionalidad, justificaría que el plazo fuese inferior al inicial para que el Congreso de los Diputados pueda poner fin al estado de alarma en el preciso día en que deje de ser necesario, y explicaría que el Presidente del Gobierno haya de comparecer más a menudo en el Congreso para justificar la necesidad del mantenimiento de las medidas, no lo contrario.

Séptima afirmación. Desde una perspectiva sistemática, no son aceptables -desde luego, no es lo común prórrogas de duración superior al plazo prorrogado, como se pone de manifiesto en la propia LEAES para el estado de excepción. Y desde la sistemática de la propia LEAES se observa que según aumenta la gravedad de la situación que justifica la adopción de medidas excepcionales, aumenta el plazo posible de la injerencia: 15 días para la alarma, 30 días para la excepción y sin límite previo para el sitio, cuya duración será determinada por el Congreso de los Diputados. Prórrogas del estado de alarma que rebasan su límite natural y alcanzan el del siguiente estado en orden de gravedad son totalmente asistemáticas.

Octava afirmación. La duración del estado de alarma -15 días se apareja al control que puede llevar a cabo el Congreso de los Diputados, que es otro de los elementos reglados susceptibles de examen jurisdiccional. Al contrario de lo que ocurre con el estado de excepción, en el que el Congreso de los Diputados cuenta con cierto margen para modular el control político de la gestión del Gobierno, en el estado de alarma no se cuenta con otro control que la autorización de la prórroga: prórrogas de duración excesiva devalúan el control democrático de la acción del Gobierno, lo que nos lleva nuevamente al principio de proporcionalidad y a la conclusión de que no es constitucionalmente aceptable un prórroga de duración superior al plazo prorrogado y que es propia de un estado de excepción de mayor entidad.

Novena afirmación. El número de prórrogas que puede solicitar el Gobierno y acordar el Congreso de los Diputados es limitado, pero ese límite no puede establecerse a priori porque va asociado a los presupuestos de hecho habilitantes: mientras subsista la situación que permitió el estado de alarma, será posible acordar su prórroga, ya que el presupuesto de hecho habilitante de la prórroga es el mismo que el de la medida inicial. Cabe insistir, sin embargo, en la trascendencia del principio de proporcionalidad: a medida que disminuya la gravedad de la situación que nutre el presupuesto de hecho habilitante, disminuirá la justificación para acordar una nueva prórroga. Más allá del control político del Congreso de los Diputados, el Tribunal Constitucional podrá verificar la licitud de las decisiones del Gobierno y del Congreso de los diputados mediante el control de los elementos reglados a que antes he hecho referencia, que incluyen la existencia y mantenimiento de los presupuestos de hecho habilitantes.

Y décima afirmación. Entiendo algún planteamiento, seriamente fundado, que considera que el límite propio del estado de alarma prorrogado coincide con el de la duración del estado de excepción. De alguna manera lo que se viene a decir es que la alarma acaba donde empieza la excepción. Esa opinión, por otro lado, se asienta también en el principio de proporcionalidad: sólo en caso de que la gravedad lo justifique se podría mantener una alarma en los términos de duración propios del estado de excepción, y si eso ocurriese entonces estaría justificada la finalización de la alarma y la declaración del estado de excepción. Esa conclusión, sin embargo, encuentra una dificultad en la concreta configuración de los presupuestos de hecho habilitantes previstos en la LEAES. Ello no obstante, y vista la experiencia, considero más que justificada una reforma legislativa en ese preciso sentido.

¿Es posible una sucesión indefinida de prórrogas al Estado ...