Tras un breve repaso de la evolución histórica de la institución del Registro Civil, en el presente artículo se tratan de exponer las principales líneas y objetivos de la reforma operada por la Ley de 20/2011 de Registro Civil, tras su entrada en vigor el 30 de abril de 2021, poniendo de relieve los cambios que ello supone respecto al anterior sistema (Ley de 1957) y las características de la modernización y transformación digital que la reforma conlleva.
The reform of the Civil Registry. Its digital transformation. From the Law of 1957 to the Law of 2011.
Abstract
After a brief review of the historical evolution of the institution of the Civil Registry, this article tries to expose the main lines and objectives of the reform operated by the Law of 20/2011 of Civil Registry, after its entry into force on 30 of April 2021, highlighting the changes that this entails with respect to the previous system (1957 Law) and the characteristics of modernization and digital transformation that the reform entails.
Keywords: Registro Civil, modernización, digitalización, folio único, registro individual, información registral.
Civil Registry, modernization, digitalization, single folio, individual registry, registry information.
I.- Introducción
El Registro Civil tiene por objeto hacer constar oficialmente los hechos y actos que se refieren al estado civil de las personas y aquellos otros que determine expresamente la ley.
Tradicionalmente, el Registro Civil ha sido una institución que determinaba la cualidad de la persona en virtud de la cual se definían posiciones jurídicas individuales en que podía encontrarse una persona: soltera, casada, mayor o menor de edad.
En el Derecho Romano Clásico se distinguían los tres estados en que se podía encontrar una persona en relación con la familia, el territorio y la sociedad, referidos a su ciudadanía, su libertad, o su posición en la familia.
Tras la Revolución Francesa, se obligó a abandonar la idea de división de la sociedad en estados civiles, porque se entendía que eran generadores de desigualdad jurídica, buscando la causa en la persona y no en las categorías sociales. Sin embargo, los Códigos Civiles decimonónicos, prosiguieron utilizando este concepto haciendo que persistieran situaciones de desigualdad, fundamentalmente, las derivadas del sexo, el matrimonio o la filiación.
Tras la Constitución Española de 1978, su reconocimiento en su art.14 -EDL 1978/3879- del principio de igualdad de todos los españoles ante la Ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra circunstancia personal o social, esas distinciones perdieron su razón de ser y quedaron desvirtuadas al haber perdido el sentido que tradicionalmente se le atribuía.
El estado civil es una característica que tiene toda persona, a la que el ordenamiento jurídico ampara dotándole de protección penal (art.401 CP -EDL 1995/16398-) y civil (art.1902 CC -EDL 1889/1-), de carácter indisponible, irrenunciable e imprescriptible. Las normas que le afectan son de naturaleza imperativa, por estar consideradas de orden público, lo que justifica la intervención del Ministerio Fiscal en todas las cuestiones que le afecten. No obstante, la filiación también podrá acreditarse por la posesión de estado.
La prueba del estado civil se hace mediante inscripción en el Registro Civil que constituye la prueba de los hechos relativos al estado civil. En nuestro ordenamiento jurídico, el principal título de legitimación lo constituye la inscripción en el Registro Civil, y sus certificaciones y, solo en su defecto la posesión de estado. La posesión de estado significa utilizar de hecho o aparentar un estado civil que coincide con la realidad y que es reconocido por los demás. Como regla general, la inscripción en el Registro Civil es declarativa. Excepcionalmente, es constitutiva, en los casos de cambio de nombre o de apellidos o de rectificación de sexo; en los casos de adquisición de la nacionalidad española por carta de naturaleza, residencia y opción, así como en los de recuperación de la nacionalidad, y en las declaraciones voluntarias de vecindad.
II.- La L 20/2011, de 21 julio, del Registro Civil -EDL 2011/136363- de 21 julio de 2011
Se aprueba en el año 2011 la nueva Ley del Registro Civil, 20/2011 -EDL 2011/136363-, al considerarse por parte del Legislador que la importancia de esta Institución demandaba la adopción de un nuevo modelo que se ajustara tanto a los valores consagrados en la Constitución de 1978 como a la realidad actual de la sociedad española.
Tal y como se plasma en su Exposición de Motivos, y aunque la anterior Ley del Registro Civil, de 8 de junio de 1957 -EDL 1957/53- todavía parcialmente vigente-, había dado muestras de su calidad técnica y de su capacidad de adaptación a lo largo del tiempo, se consideraba innegable que la relevancia de las transformaciones habidas en nuestro país exigía un cambio normativo en profundidad que, recogiendo los aspectos más valiosos de la institución registral, la acomodara plenamente a la España de hoy, cuya realidad política, social y tecnológica es completamente distinta a la de entonces.
La Constitución de 1978 -EDL 1978/3879- sitúa a las personas y a sus derechos en el centro de la acción pública. Y ese inequívoco reconocimiento de la dignidad y la igualdad ha supuesto el progresivo abandono de construcciones jurídicas de épocas pasadas que configuraban el estado civil a partir del estado social, la religión, el sexo, la filiación o el matrimonio.
Un Registro Civil coherente con la Constitución ha de asumir que las personas -iguales en dignidad y derechos- son su única razón de ser, no sólo desde una perspectiva individual y subjetiva sino también en su dimensión objetiva, como miembros de una comunidad políticamente organizada.
Por este motivo, la Ley abandona la vieja preocupación por la constatación territorial de los hechos concernientes a las personas, sustituyéndola por un modelo radicalmente distinto que prioriza el historial de cada individuo, liberándolo de cargas administrativas y equilibrando la necesaria protección de su derecho fundamental a la intimidad con el carácter público del Registro Civil.
En este sentido, la Ley suprime el tradicional sistema de división del Registro Civil en Secciones -nacimientos, matrimonios, defunciones, tutelas y representaciones legales- y crea un registro individual para cada persona a la que desde la primera inscripción que se practique se le asigna un código personal.
Asimismo, se ha considerado que la modernización del Registro Civil también hacía pertinente que su llevanza fuera asumida por funcionarios públicos distintos de aquellos que integran el poder judicial del Estado. La aplicación al Registro Civil de técnicas organizativas y de gestión de naturaleza administrativa permitirá una mayor uniformidad de criterios y una tramitación más ágil y eficiente de los distintos expedientes, sin merma alguna del derecho de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva, pues todos los actos del Registro Civil quedan sujetos a control judicial.
Esta Ley pretende aproximar nuestro modelo de Registro Civil al existente en otros países de nuestro entorno, en los que también se ha optado por un órgano o entidad de naturaleza administrativa con el fin de prestar un servicio público de mayor calidad, sin perjuicio de la garantía judicial de los derechos de los ciudadanos.
Esa misma vocación modernizadora hace que en la Ley se diseñe un Registro Civil único para toda España, informatizado y accesible electrónicamente.
El Registro Civil se configura como una base de datos única que permite compaginar la unidad de la información con la gestión territorializada y la universalidad en el acceso. Este salto conceptual, que implica la superación del Registro físicamente articulado en libros custodiados en oficinas distribuidas por toda España, obliga a un replanteamiento de toda su estructura organizativa, que ahora ha de tener por objetivo principal eximir al ciudadano de la carga de tener que acudir presencialmente a las oficinas del Registro.
Un Registro Civil electrónico exige una estructura organizativa bien distinta de la actual. Estructura que, además, ha de tener presente a las Comunidades Autónomas.
A todo ello se dedica el título III de la nueva Ley, en el que se contempla una organización del Registro Civil mucho más sencilla que la anterior, diferenciándose entre Oficinas Generales, Oficina Central y Oficinas Consulares, dotadas de funciones y competencias propias, aunque dependiendo de la Dirección General de los Registros y del Notariado en tanto que centro superior directivo, consultivo y responsable último del Registro Civil […]
La nueva Ley concibe pues el Registro Civil como un registro electrónico, en el que se practican asientos informáticos, que organiza la publicidad y da fe de los hechos y actos del estado civil. Desde esta concepción se incorpora el uso de las nuevas tecnologías y de la firma electrónica.
El régimen de la publicidad del Registro Civil se articula a partir de dos instrumentos: la certificación electrónica y el acceso de la Administración, en el ejercicio de sus funciones públicas, a la información registral. Este último se concibe como el instrumento preferente de publicidad, de tal forma que sólo en casos excepcionales el ciudadano deberá presentar certificaciones de datos del Registro Civil.
El carácter electrónico del Registro Civil no significa alterar la garantía de privacidad de los datos contenidos en el mismo. Aunque el Registro Civil está excluido del ámbito de aplicación de la LO 15/1999, de 13 diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal -EDL 1999/63731-, se presta una especial protección a los datos, en tanto contengan información que afecta a la esfera de la intimidad de la persona. Lo relevante es que los datos protegidos sólo pertenecen a su titular y a él corresponde autorizar que sean facilitados a terceros.
En relación con los aspectos sustantivos de la Ley, merece una mención especial el título VI, relativo a hechos y actos inscribibles. Respecto de la inscripción de nacimiento, se mantienen los criterios generales y se prevé la remisión de los datos del nacido a través de un documento oficial por los responsables de los centros sanitarios. A cada nacido se le abrirá un registro individual y le será asignado un código personal […]
La nueva Ley de 2011 deroga la Ley de Registro Civil de 8 junio 1957 -EDL 1957/53- que, no obstante, seguirá siendo aplicada en tanto quede extinguido el complejo régimen transitorio previsto en la Ley. De este modo se prevé un régimen de incorporación progresiva de los registros individuales y se mantienen temporalmente los efectos que el ordenamiento vigente atribuye al Libro de Familia. Igualmente se derogan expresamente los preceptos del Código civil que resultan incompatibles con las previsiones de la presente Ley.
En efecto, puesto que se prescindirá del Libro de Familia -que pierde sentido dentro del modelo moderno que se ha configurado en la presente Ley- se ha previsto que en cada registro individual conste una hoja o extracto en la que figuren los datos personales de la vida del individuo. Consecuentemente con este diseño de la hoja individual, y en la búsqueda de una mayor simplicidad y eficiencia del sistema, la Ley distingue entre las inscripciones, las anotaciones registrales y, por último, el asiento de cancelación […]
La complejidad de la Ley y el cambio radical respecto al modelo anterior aconsejaban un extenso plazo de vacatio legis, que se fijó inicialmente en tres años, para permitir la progresiva puesta en marcha del nuevo modelo, evitando disfunciones en el tratamiento de la información registral y la implementación de la nueva estructura organizativa.
Sin embargo, tras sucesivas prórrogas, ese plazo de vacatio legis se extendió hasta el pasado 30 de abril de 2021, fecha en que finalmente entró en vigor la nueva Ley de Registro Civil, junto a la L 6/2021, de 28 abril -EDL 2021/13267-, de modificación de aquélla.
III.- La L 6/2021, de 28 abril -EDL 2021/13266-, por la que se modifica la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363- de 21 julio de 2011, de Registro Civil
En el año 2021 se cumplían 150 años de la creación del Registro Civil con implantación en toda España, pues el Decreto de 13 de diciembre de 1870 determinó que la Ley Provisional del Registro Civil y su Reglamento, aprobado por dicho Decreto, serían aplicables a partir del 1 de enero de 1871.
Tal y como ya ha quedado expuesto más arriba, y así vuelve a recordar la L 6/2021, la nueva Ley del Registro Civil -EDL 2021/13267- implica la implantación de un nuevo modelo de Registro Civil único para toda España, informatizado y accesible electrónicamente.
Dada la complejidad de la Ley y el cambio absoluto respecto al modelo anterior del Registro Civil, se precisa necesariamente de un periodo de implementación desde el punto de vista tecnológico, estructural y organizativo, a los efectos de dotación de medios digitales y materiales, provisión de plazas y formación de personal.
Fundamentalmente, desde el punto de vista tecnológico, ese periodo de vacatio legis amplio habría posibilitado el adecuado desarrollo de la plataforma digital adaptada al nuevo modelo, sobre la cual se inscribirán todos los hechos relativos al estado civil de las personas que deban acceder al Registro, se organizará la publicidad de la información registral en formato digital y se posibilitará el acceso telemático al mismo, respecto de los ciudadanos, mediante su identificación electrónica. Todo ello se ha estructurado con la simultánea utilización de la información procedente del antiguo Registro Civil, que está digitalizada en su mayor parte, pero que presenta una estructura de datos diferente, lo que ha exigido un cuidadoso análisis para evitar disfunciones en el tratamiento de la información registral y la implantación de la nueva estructura organizativa.
En la actualidad, este cambio se justifica en el sentido de redefinir algunos aspectos de la Ley para, en primer lugar, preservar la naturaleza del Registro Civil como un servicio público y gratuito. Además, la intención de la reforma es garantizar el acceso a todos los ciudadanos, con una red de oficinas dotada de servicios electrónicos y adecuadamente capilarizada en todo el territorio nacional, para proporcionar la necesaria cercanía a los usuarios del servicio registral.
Por tanto, este nuevo modelo debe respetar en todo momento los principios de un Registro Civil orientado a las personas y de carácter público, gratuito y gestionado por empleados públicos […]
Además, sigue diciendo en su Exposición de Motivos la ley de referencia, conviene efectuar una serie de mejoras técnicas en determinados preceptos que, con el paso del tiempo o por anteriores reformas, han quedado desajustados a la realidad actual o cuya necesidad ha surgido en el proceso de desarrollo de la aplicación informática. Así, se ha visto que constituye el sustento de la institución registral que se preconiza la asignación del código personal, de forma que sea un número invariable que se atribuye a cada persona. La regulación inicial, no demasiado clara en este aspecto, parecía asignar directamente el número del Documento Nacional de Identidad (DNI) a los nacidos, como número personal que ya permanecería invariable. Sin embargo, se ha observado que ese sistema no era el adecuado, debido a que en el frecuente supuesto en que personas con nacionalidad extranjera sean objeto de alguna inscripción en el Registro Civil (sea en el momento de su nacimiento o sea posteriormente, en el momento de su matrimonio, de su defunción, etc.) no disponen de DNI, por lo que la asignación debía contar con todos los supuestos existentes en la realidad. Por ello, se prevé la asignación de código personal por el sistema informático del Registro Civil con la colaboración del Ministerio del Interior en su confección, al cual se asociará de forma inmediata el número del DNI cuando la persona tenga nacionalidad española, o cualquier otro documento identificativo oficial en otro caso, siendo invariable durante toda la vida del sujeto.
También se ha considerado necesario modificar la regulación de la firma electrónica empleada en el funcionamiento del Registro Civil. Por un lado, ha de considerarse que los Encargados y el resto de personal funcionario deben contar con certificados de autentificación para poder acceder de forma segura al sistema informático. Y por otro, en cuanto a la firma electrónica que se incorpore a dicho certificado, se distingue la que se emplea para la práctica de asientos, que será la propia del Encargado que firme el asiento, y la que se empleará para la expedición de certificaciones, que se podrá automatizar con base en la previa identificación digital del solicitante, y que por ello se deberá verificar con un sello cualificado de sistema.
A la vez, se debe recoger en el texto de la Ley la modificación del sistema introducida por la L 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-. Es necesario también actualizar algunos términos o cuestiones técnicas, que han quedado desfasadas en el transcurso del tiempo.
Otra cuestión importante que se introduce en esta reforma es la agilización de los procedimientos de cambios de apellidos e incluso de identidad, en supuestos de violencia machista, al incorporarlos en el art.54 que regula los procesos que resuelve el propio Encargado del Registro Civil.
Como ya se ha dicho, la entrada en vigor de la Ley fue sufriendo sucesivos aplazamientos ya que, si inicialmente se estableció que la misma se produciría a los tres años de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado», es decir el 22 de julio de 2014, posteriormente han sido necesarios periodos adicionales por las diferentes vicisitudes acaecidas a lo largo de este tiempo. Hasta el 30 de abril de 2021, fecha finalmente definitiva de entrada en vigor, que requiere no obstante de una adecuada racionalización del proceso.
Se ha entendido que la puesta en funcionamiento de forma simultánea de todas las nuevas oficinas del Registro Civil constituiría una forma de organización enormemente ineficiente que, ante la escasez de recursos públicos y a la luz de los principios sobre el funcionamiento de las administraciones públicas y los órganos del sector público, se consideraba inadecuada (en particular, de acuerdo con el art.3 L 40/2015, de 1 octubre -EDL 2015/167833-, de Régimen Jurídico del Sector Público, los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, responsabilidad por la gestión pública, planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas, eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados, economía, adecuación estricta de los medios a los fines institucionales y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos).
Por ello, se ha diseñado un proceso de implantación de las nuevas oficinas, persiguiendo el máximo ahorro y la rentabilización de los medios a emplear.
Para ello, en esta reforma se busca que el juego de las disposiciones transitorias cuarta, octava y décima, más la adicional segunda, permita la implantación progresiva aludida, con tres escenarios: el previo a la transformación, la implantación del sistema informático con la aplicación de la L 20/2011 -EDL 2011/136363- y, finalmente, la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo en cada oficina o grupo de oficinas completando la transformación.
La modificación parcial de algunos aspectos de la L 20/2011 -EDL 2011/136363- tiene por objeto adaptar la norma legal al definitivo modelo de Registro Civil concebido, sin desnaturalizar su espíritu, permitiendo con ello su implantación. Ello pretende justificar el cambio propugnado, en el sentido de redefinir algunos aspectos de la Ley, pero sin romper los ejes fundamentales de aquélla tal como fue promulgada y que han sido anteriormente reseñados.
Consecuencia de lo anterior, es también el dictado de diversas Circulares, Notas Informativas e Instrucciones de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, encaminadas a facilitar, promover y posibilitar esa implantación progresiva de la nueva Ley del Registro Civil, sin perjuicio de lo cual se han visto produciendo ciertas disfunciones de relevancia, y que se están tratando de paliar con las directrices e indicaciones que se adoptan desde el mencionado Centro Directivo, entre las que cabe destacar la Instrucción de 16 de septiembre de 2021.
Como vemos, el Registro Civil sigue siendo un registro público dependiente del Ministerio de Justicia que tiene como función la inscripción de los hechos y actos relativos al estado civil de la persona, así como aquellos otros determinados en la Ley, circunscrito a todas las vicisitudes que puede atravesar la vida de una persona desde su nacimiento hasta el momento de su muerte. Su regulación queda sujeta a lo prescrito en la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363- reformada por la L 6/2021, de 28 abril -EDL 2021/13267-, que ha introducido numerosas y sustanciales novedades, como hemos podido comprobar en relación con la anterior normativa recogida en la Ley de 8 junio 1957 -EDL 1957/53-.
Los cambios introducidos por esta norma son sustanciales tanto en la forma organizativa como en el fondo.
La reforma más significativa queda referida básicamente a que suprime el tradicional sistema de división del Registro Civil en Secciones -nacimientos, matrimonios, defunciones, tutelas y representaciones legales- creando un registro individual para cada persona, a la que desde la primera inscripción que se practique pasa a asignársele un código personal y único para toda España. Informatizado y accesible electrónicamente.
Asimismo, el registro queda desjudicializado, pasando a adoptar un nuevo modelo organizativo que reduce el número de Oficinas del Registro Civil.
También la Ley abandona el sistema basado en la constatación territorial de los hechos concernientes a las personas, sustituyéndolo por un modelo que prioriza el historial de cada individuo, liberándolo de cargas administrativas y equilibrando la necesaria protección de su derecho fundamental a la intimidad con el carácter público del Registro Civil. Este cambio se aprecia de manera singular en su estructura puesto que la nueva ley se organiza sobre el diseño de un Registro Civil único para toda España, informatizado y accesible electrónicamente. Así el Registro Civil se configura como un registro electrónico, en el que se practican asientos informáticos, que dan publicidad y fe de los hechos y actos del estado civil. De otra parte, el uso de las nuevas tecnologías y de la firma electrónica únicamente permite compaginar la unidad de la información con la gestión territorializada y la universalidad en el acceso, superando el Registro físicamente articulado en libros custodiados en oficinas distribuidas por toda España.
Cada registro individual consta de una hoja o extracto en la que figuran los datos personales de la vida del individuo, a la que se tendrá acceso mediante inscripciones, anotaciones marginales y, por último, mediante el asiento de cancelación.
El régimen de publicidad del Registro Civil se articula a partir de dos instrumentos: la certificación electrónica y el acceso de la Administración en el ejercicio de sus funciones públicas a la información registral. Este último se concibe como instrumento preferente de publicidad, de tal forma que sólo en casos excepcionales el ciudadano deberá presentar certificaciones de datos del Registro Civil.
El cambio organizativo, también constituye otra de las novedades de la ley respecto a la regulación anterior. Sin perjuicio de su estudio posterior, pasa a quedar dividido en Oficinas Generales, Oficina Central y Oficinas Consulares, dotadas de funciones y competencias propias, aunque dependiente de la anterior Dirección General de los Registros y del Notariado, en la actualidad, Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública.
IV.- Instrucción de 16 septiembre 2021 DGSJYFP (BOE 23/09/21), por la que se acuerdan las pautas y criterios para apoyar la entrada en servicio efectiva de la aplicación informática DICIREG, a partir de la entrada en funcionamiento de la primera oficina conforme a las previsiones contenidas en la L 20/2011, de 21 julio, del Registro Civil -EDL 2011/136363-
La reforma operada por la L 6/2021, de 28 abril -EDL 2021/13267-, tiene en su finalidad principal este objetivo de implantación progresiva de la nueva Ley del Registro Civil, 20/2011 -EDL 2011/136363-, mediante una estrategia posibilista; de tal forma que el juego de las disposiciones transitorias cuarta, octava y décima, más la adicional segunda, permita la implantación progresiva aludida, con tres escenarios:
- Disposición transitoria cuarta. No se ha iniciado la transformación, sigue el mismo régimen actual.
- Disposición transitoria octava y décima. Se implanta DICIREG, comienzan las Oficinas a aplicar la L 20/2011 -EDL 2011/136363-.
- Disposición adicional segunda y transitorias cuarta, octava y décima. Se aprueban las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT): ya queda completada la creación de una nueva Oficina del Registro Civil.
Este régimen transitorio supone dos circunstancias a tener en cuenta:
- Convivencia de sistemas: • Libros manuscritos. • INFOREG. • DICIREG.
- Convivencia de modelos: • Hechos-Secciones (Ley de 1957 -EDL 1957/53-). • Registro individual (L 20/2011 -EDL 2011/136363-).
Es decir, por un lado, un periodo de convivencia de Oficinas con ambos modelos condicionados al plan de despliegue.
Por otro, un muy amplio periodo de convivencia de sistemas, porque en este contexto se avanzaría desde la situación vital existente actualmente para las personas y hay un amplio volumen de antecedentes en INFOREG / Libros manuscritos que han de seguir manejándose e integrándose.
La presente Instrucción se dicta a fin de dotar de mayor seguridad jurídica a las actuaciones que se realicen en materia de Registro Civil.
Sin embargo, debemos dejar constancia de algunas de las disfunciones más relevantes que ha causado esta dualidad de sistemas y legislaciones vigentes aplicables:
Dos sistemas informáticos y dos legislaciones vigentes diferentes, a aplicar en unos Registros Civiles uno (DICIREG -Ley 2011, actualmente en Madrid, Barcelona y Murcia), y en el resto, otro (INFOREG y libros manuscritos- Ley 1957, en el resto de España).
Se mantiene así, por una Instrucción de la DGSJyFP, la vigencia de una Ley (la de 1957) que había quedado derogada por la de 2011. Y, al contrario, se suspende parcialmente la aplicación de una Ley (la de 2011) que entró en vigor el 30 de abril de 2021.
Consecuencia de lo anterior son las iniciales dificultades organizativas en Madrid, primera Oficina de implantación de DICIREG, por la utilización del nuevo sistema informático y la necesidad de instaurar el folio único registral para cada ciudadano respecto del cual se inicia o realiza algún asiento de inscripción, anotación,…
Confusión y dificultad de interpretación y de aplicación de normas, especialmente en materia de competencias sobre cada procedimiento, al regirse cada RC por una legislación diferente.
Imposibilidad para el resto de Oficinas de RC del territorio nacional, por la dualidad de sistemas, de realizar certificaciones deslocalizadas de Madrid o Barcelona, al seguir éstas un sistema informático nuevo al que no tienen acceso aquéllas.
Dificultades de interpretación sobre el procedimiento a seguir en la tramitación de los procedimientos de cambio de apellidos en supuestos de violencia de género, con el consecuente retraso en la resolución de estos asuntos.
Falta de adaptación del sistema informático a la nueva realidad que, en relación a las personas con discapacidad y a los diferentes procedimientos y situaciones, a éstas afecta tras la reforma operada por L 8/2021, 2 junio -EDL 2021/18738-, de apoyo a personas con discapacidad, que entró en vigor el pasado 3 de septiembre.
Además, la ley de 2011 entra en vigor sin desarrollo reglamentario resultando casi imposible la aplicación del reglamento vigente, solo compatible con la ley de 1957 y la existencia de cuatro secciones. (NACIMIENTOS, MATRIMONIO, DEFUNCIONES Y REPRESENTACIONES LEGALES).
No obstante todo lo anterior, la Instrucción de 16 de septiembre de 2021 DGSJyFP se dicta, como decíamos -así lo expone en su contenido, y así deseamos todos los operadores jurídicos-, a fin de dotar de mayor seguridad jurídica a las actuaciones que se realicen en materia de Registro Civil, con independencia del tipo de Oficina en la que el ciudadano formule su solicitud y de dónde se encuentren sus asientos anteriores, de tal forma que se obtenga la pretensión solicitada en cuanto a los hechos y actos de estado civil que se han venido registrando y publicitando tradicionalmente.
El objeto de esta Instrucción es establecer los criterios de atención al público, funcionamiento, procedimiento a aplicar y práctica de asientos, en cada uno de los tipos de Oficina que van a convivir en el marco temporal de duración del despliegue progresivo de la nueva estructura adaptada a lo dispuesto por la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-. A pesar de que las pautas y criterios que se recogen en el Anexo que se aprueba mediante esta Instrucción, van principalmente dirigidas a la primera y ulteriores Oficinas del nuevo modelo que vayan desplegando, también serán seguidas en lo que les aplique por todas las demás Oficinas del Registro Civil, aunque aún se encuentren funcionando bajo el régimen de la Ley de 8 de junio de 1957 -EDL 1957/53- sobre el Registro Civil.
En virtud de lo anterior, de conformidad con lo previsto en la disposición final novena y en ejercicio de las competencias que se le asignan en el artículo 26, ambas de la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-, así como lo dispuesto por el artículo cuarto de la Resolución de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (en adelante, DGSJFP) de 29 julio 2021, por el que se acuerda la puesta en marcha de la primera Oficina General del nuevo modelo y se faculta a esta Dirección General para el desarrollo de estas actuaciones, se dispone aprobar las pautas de actuación para el periodo transitorio de convivencia de sistemas y modelos del servicio público de Registro Civil. Estas pautas, aunque dirigidas principalmente a las Oficinas del nuevo modelo, serán de aplicación en todas las Oficinas del Registro Civil y Notarías en la medida que les afecten, tanto en territorio español como en las Oficinas Consulares, con independencia de que se haya producido en ellas la efectiva puesta en marcha del sistema DICIREG y sea de aplicación la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-.
Además, estas pautas podrán ser modificadas por nueva Instrucción a lo largo del periodo de transición entre modelos y sistemas, para ir adaptándose a las circunstancias que puedan ir surgiendo a raíz del aumento de masa crítica de Oficinas Generales que se hayan implantado.
Por último, conviene reproducir una serie de conceptos generales, introducidos por la L 20/2011, de 21 julio, del Registro Civil -EDL 2011/136363-, y que muestran de forma más clara el resultado del proceso de transformación digital operado en esta Institución:
- Procedimiento: Para el nuevo modelo de Registro Civil, es el conjunto de actuaciones a realizar con la finalidad de adoptar las decisiones necesarias para la práctica de asientos, la prestación de la publicidad instrumental o la emisión de un documento dentro del marco competencial del Registro Civil. Consta de una serie de trámites con un orden establecido (agrupados en fases). Está regulado, en lo no previsto por la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-, con carácter supletorio, por la L 39/2015, de Procedimiento Administrativo -EDL 2015/166690-.
- Registro individual: Cada persona tiene un registro individual que se abre con la inscripción de nacimiento o con el primer asiento que se practica y en el que se inscriben o anotan, continuada, sucesiva y cronológicamente, todos los hechos y actos.
- Sujetos relacionados: Un hecho jurídico inscribible que afecta a un sujeto, que denominaremos «sujeto principal», puede tener efecto en otros que denominaremos «sujetos relacionados», además de sobre sí mismo. Por un lado, se trata de menciones al sujeto principal que se recogen en los asientos del sujeto relacionado y que pueden verse afectadas por los cambios que se produzcan en el sujeto principal. Esto aplica a los sujetos relacionados de tipo descendiente y cónyuge actual, separado o divorciado. Por ejemplo, el cambio de nombre y apellidos de un sujeto principal que está casado afecta a la mención de su identidad como cónyuge en el registro individual de su esposo/a. Por otro lado, un hecho jurídico que afecta a un sujeto principal puede provocar hechos inscribibles en el registro individual de un sujeto relacionado. Por ejemplo, el cambio de nombre y apellidos de un sujeto principal que tiene hijos menores de edad, no sólo afecta a la mención de identidad como progenitor, sino que también puede provocar un hecho inscribible en sus descendientes menores de edad, ya que su propio apellido puede tener que cambiar para adaptarse al de su progenitor. Además, hay que tener en cuenta que las cancelaciones de asientos de un sujeto principal también pueden afectar a los sujetos relacionados tanto en las menciones al sujeto principal como a los hechos inscribibles que se producen sobre el registro individual del sujeto relacionado. Por ejemplo, la cancelación de un cambio de nombre y apellidos de un sujeto principal que está casado y tiene hijos, afecta a la mención a su identidad como cónyuge y como progenitor. Además, también se debe considerar la cancelación del cambio de apellido de los descendientes para que vuelva a coincidir con el de su progenitor, siguiendo el procedimiento de cancelación. Esta interacción entre sujetos relacionados y cómo afectan los cambios, tendrán reflejo en las certificaciones. Las certificaciones en extracto del sujeto relacionado mostrarán los datos actualizados de los sujetos principales en el momento de su emisión, puesto que han quedado plasmados los cambios en su ficha personal. Además, las certificaciones literales deben ser coherentes con las certificaciones en extracto, para lo que harán uso de las llamadas notas de relación. Las notas de relación tienen carácter informativo y consisten en un texto aclaratorio del motivo del cambio que se ha producido sobre el sujeto relacionado. Los sujetos relacionados, en función del supuesto, pueden ser: cónyuge, excónyuge, progenitores e hijos.
- Ficha personal: Cada persona tendrá su ficha personal con los datos vigentes sobre su identidad y estado civil, junto con sus relaciones con otras personas. Contiene datos sobre la persona, sus relaciones con otros sujetos y sus procedimientos en trámite.
- Expediente electrónico: Se creará uno para la tramitación de cada procedimiento. Contendrá el conjunto de datos, documentos, trámites y actuaciones electrónicas que corresponden a un mismo procedimiento, cualquiera que sea el tipo de información que contenga y el formato en el que se hayan generado.
En cuanto a las Oficinas DICIREG, en relación con su descripción, funciones y tipos de Oficinas en el nuevo modelo de Registro Civil, habrá de estarse a lo previsto en el documento Definición de Oficina Registro Civil igualmente validado por la DGSJFP que se pondrá a disposición de cada una de dichas Oficinas DICIREG que se vayan desplegando; se destaca del mismo lo siguiente:
- Oficina Central: Existirá una que está localizada en Madrid.
- Oficina General: Existirá una en todas las poblaciones que sean sede de la capital de un partido judicial.
- Oficina Consular: Existirá una por cada demarcación consular.
- Oficina Colaboradora: Existirá una en todos los municipios en los que no se ubique una Oficina General (pasarán a integrarse en las futuras Oficinas de Justicia del municipio).
Como vemos el objeto de esta Instrucción es establecer los criterios de atención al público, funcionamiento, procedimiento a aplicar y práctica de asientos, en cada uno de los tipos de Oficina que van a convivir en el marco temporal de duración del despliegue progresivo de la nueva estructura adaptada a lo dispuesto por la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-.
A pesar de las pautas y criterios que se recogen en el Anexo que aprueba esta Instrucción van principalmente dirigidos a la primera y ulteriores Oficinas del nuevo modelo que vayan desplegando, también serán seguidas en los que les afecte por las demás Oficinas del Registro Civil, aunque se encuentren funcionando bajo el régimen de la Ley 8 junio 1957 sobre el Registro Civil -EDL 1957/53-. En concreto, a pesar de que la LRC entró completamente en vigor el 30 de abril de 2021, no se aplicará en cada una de las Oficinas hasta que:
- La Oficina cuente con los medios y sistemas informáticos y las condiciones de funcionamiento adecuadas.
- Se dicte Resolución por la DGSJFP para ordenar la puesta en marcha.
Por tanto, mientras estas dos premisas anteriores no se cumplan, se ha de considerar que:
- Los Encargados de las Oficinas en las que se aplica la Ley de 1957 del Registro Civil practicarán en los libros y secciones correspondientes regulados por la Ley de 1957 los asientos relativos a nacimientos, matrimonios, defunciones, tutelas y representaciones legales. Y mantendrán sus tareas y funciones de Registro Civil según lo previsto en el art.2.2 LO 6/1985, de 1 julio, del Poder Judicial -EDL 1985/8754-, en relación con los art.10 a 22 de la Ley de 1957 -EDL 1957/53-, los que hasta el momento de la completa entrada en vigor de esta Ley hubiesen venido ejerciendo en los Registros Civiles como Encargados, Encargados por delegación, Letrados de la Administración de Justicia y personal funcionario de los Cuerpos Generales de la Administración de Justicia y continuará aplicándose el art.27 L 38/1988, de 28 diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial -EDL 1988/14027-.
- En las Oficinas en las que se aplica la Ley de 1957 el Ministerio Fiscal habrá de ser oído en vía de informe sólo en los casos concretos en que así lo disponga un precepto del Código Civil, de la propia L 20/2021, de 21 julio -EDL 2011/136363-, o de otra norma legal que pudiera exigirlo.
A partir de la fecha de aplicación del nuevo modelo de la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-, en una Oficina y mientras no se disponga del nuevo Reglamento del Registro Civil en vigor, servirán de referencia para la tramitación en dicha Oficina, por el orden que reseñan:
- Las reglas de la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-.
- Supletoriamente, la L 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -EDL 2015/166690-.
- El Reglamento del Registro Civil de 1958 que, al no estar derogado expresamente por la disposición derogatoria de la L 20/2011, de 21 julio -EDL 2011/136363-, se considerará aplicable en cuanto a aquellas normas exclusivamente, procedimentales y que no afecten a la estructura y organización del Registro Civil, siempre que no se opongan a la L 20/2011, de 21 julio, a la L 39/2015 -EDL 2015/166690- de aplicación supletoria o a otra norma de rango legal que haya regulado o regule con posterioridad a la Resolución de puesta en marcha, algún aspecto que colisione con lo previsto en dicho Reglamento.
V.- Conclusiones
La completa transformación digital del Registro Civil dista mucho, actualmente, de ser una realidad. Sin embargo, el procedimiento para ello se ha iniciado, está en marcha y, es de esperar que, con los necesarios apoyos instrumentales, informáticos, presupuestarios, materiales y personales, llegue a proporcionar, además de aquella pretendida adaptación a los países de nuestro entorno, la mejor prestación de un servicio público de calidad, con un Registro Civil único para toda España, informatizado y accesible electrónicamente.
El ahorro de tiempo y de desplazamiento para los ciudadanos será una de sus principales ventajas, no solo en la propia consulta de documentos, sino también en su inscripción. La mayoría de las visitas al Juzgado que hasta ahora eran obligatorias, dejarán de hacerse tras la reforma. Cuando exista la completa transformación digital del Registro Civil, serán los Centros Sanitarios, los Ayuntamientos o los órganos Judiciales quienes remitan al Registro Civil por vía telemática la documentación necesaria para inscribir los nacimientos, matrimonios, divorcios o defunciones.
La modernización del Registro Civil conllevará su desjudicialización -cuestión no exenta de controversia que bien merecería un estudio aparte, que no hemos afrontado en el presente artículo, pues su objeto exclusivo es dar a conocer las líneas y objetivos principales de la reforma legal operada en esta Institución-, pasará entonces a configurarse como un órgano administrativo, dependiente del Ministerio de Justicia y gestionado por funcionarios públicos. No obstante, será necesario modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial para revisar el articulado donde se recogen las funciones y atribuciones de los Juzgados y Tribunales, con respecto a sus funciones en relación con el Registro Civil y adaptarlo a la nueva norma.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Jurisprudencia", en septiembre de 2022.
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