Análisis del Real Decreto-ley 12/2022, de 5 de julio, por el que se modifica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre

Modificación del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud

Tribuna
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Introducción

La reciente modificación del Estatuto Marco operada por el Real Decreto-ley 12/2022, de 5 de julio, por el que se modifica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud[1] ha dado cumplimiento a la previsión contenida en la disposición final segunda del Real Decreto-ley 14/2021, de 6 de julio, en lo que afecta a la temporalidad del empleo público en el marco del personal estatutario del Sistema Nacional de Salud.

Con la nueva regulación se simplifica la tipología del personal estatutario temporal que queda reducido al personal interino (art. 9.1), si bien el art. 9 bis añade el nombramiento de “personal estatutario sustituto”, que presenta importantes diferencias respecto de la regulación que de la modalidad de nombramiento temporal de sustitución efectuaba el EM con anterioridad a su modificación. En todo caso el art. 9 ter aclara que “Todas las menciones que hace este estatuto al personal temporal son extensibles tanto a las situaciones descritas en el artículo 9 como en el 9 bis.”

No obstante, estas nuevas modalidades de nombramiento de personal estatutario serán de aplicación únicamente respecto del personal estatutario temporal nombrado o contratado con posterioridad a su entrada en vigor. (DT 1ª).

Nombramiento de personal temporal interino

Por lo que respecta al nombramiento de personal temporal interino su configuración responde en líneas generales a la que contempla el EBEP respecto del personal funcionario interino (art. 10.1), esto es:

1.- Concurrencia de razones de urgencia y necesidad

2.- Desempeño de mismas funciones que el personal estatutario fijo

Estas funciones se podrán realizar siempre que concurra alguna de las siguientes situaciones, que coinciden con las previstas en los apartados a) c) y d) del art. 10.1 del TREBEP:

a) Existencia de plaza vacante, cuando no sea posible su cobertura por personal estatutario fijo, durante un plazo máximo de tres años, en los términos previstos en el apartado 2 de este artículo.

b) Ejecución de programas de carácter temporal, que deberán especificar sus fechas de inicio y finalización y no podrán tener una duración superior a tres años. Los programas objeto de nombramiento no pueden ser de una naturaleza tal que suponga la ejecución de tareas o la cobertura de necesidades permanentes, habituales de duración indefinida de la actividad propia de los servicios de salud.

Nótese que este supuesto no estaba previsto con anterioridad a la modificación del art. 9 del EM. A diferencia del TREBEP, que contempla expresamente la posibilidad de su ampliación hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, el EM no prevé período alguno de gracia y, además, resalta la imposibilidad de hacer uso de este supuesto cuando las tareas a realizar revisten nota de permanencia o habitualidad dentro de la actividad ordinaria del centro.

c) Exceso o acumulación de tareas, detallándose las mismas, concretando la fecha del inicio y fin del nombramiento, por un plazo máximo de nueve meses, dentro de un período de dieciocho meses.

Este supuesto en realidad podría encontrar su correspondencia con el anterior “nombramiento eventual” del art. 9.3 del EM, ahora desaparecido, que entre otros cometidos estaba llamado a garantizar el funcionamiento permanente y continuado de los centros sanitarios.

Los nombramientos de personal interino previstos, tanto para los supuestos descritos en el apartado b), como en el apartado c) del art. 9.1 el EM, presentan dos puntos en común (al margen, obviamente de su carácter temporal):

a) En ambos casos la Ley exige que se concrete tanto la fecha de inicio, como la fecha de finalización.

b) La inexistencia en la plantilla orgánica de una plaza que de soporte al desempeño de tales funciones, de forma análoga a como sucedía en el desaparecido nombramiento estatutario eventual.

En efecto, mientras que el supuesto de interinidad del apartado a) está llamado a cubrir una plaza vacante (ya existente), en los otros dos supuestos esa plaza no está creada, no existe, como así se desprende del propio art. 10.1 al afirmar que “En los casos contemplados en los párrafos b) y c), cumplidos los plazos y condiciones que en ellos se plantean y en caso de que fuese necesaria la realización de nuevos nombramientos, se tramitará la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro”.

Así pues, cuando se hayan rebasado los límites temporales de los tres años, o de los nueve meses según se refiera al supuesto b) o c), si se advierte la necesidad de seguir realizando más nombramientos para atender esa misma función, la respuesta que articula el legislador no es otra que proceder directamente a la creación de la correspondiente plaza estructural, a diferencia de la previsión existente con anterioridad a la modificación del EM. Y en el supuesto en que habiéndose rebasado las limitaciones temporales antes mencionadas no se hubiese creado la correspondiente plaza, el legislador penaliza a los servicios/unidades afectadas pues “no podrá hacerse un nuevo nombramiento por la misma causa en un periodo de dos años”.

En este sentido se aprecia claramente la diferencia con la previsión recogida en el desaparecido art. 9.3 del EM, que respecto del abuso de los nombramientos eventuales establecía:”Si se realizaran más de dos nombramientos para la prestación de los mismos servicios por un período acumulado de 12 o más meses en un período de dos años, procederá el estudio de las causas que lo motivaron, para valorar, en su caso, si procede la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro.”

La cuestión que cabe plantearse, a continuación, es si la configuración del nombramiento de interinidad para atender los supuestos del apartado c) del art. 9.1 dentro de la horquilla temporal de los 9 meses, resulta apropiada para cubrir las necesidades derivadas de la falta de personal sanitario en situaciones como las recientemente vividas con ocasión de la pandemia de COVID-19.

En tal caso una opción tentadora podría consistir en cubrir esas mismas necesidades que se prolongan más allá de los nueve meses a través de la cobertura de plaza vacante de interinidad, que como ya se ha visto, permite un plazo más amplio en cuanto a su vigencia de hasta tres años, formalizando nombramientos por períodos de tiempo inferiores a los tres años y prorrogables en función de las necesidades hasta agotar, en su caso, el plazo máximo de duración permitido por la Ley. Sin embargo este recurso lo que supondría es desnaturalizar la propia figura del nombramiento interino por vacante.

Finalización de la relación temporal de empleo

La finalización de la relación temporal de empleo de interinidad puede obedecer a alguna de las siguientes causas:

a) Por la cobertura de la plaza que se desempeñe por personal estatutario fijo a través de cualquiera de los procedimientos legalmente establecidos.

b) Por razones de carácter organizativo que den lugar a la supresión o amortización de la plaza o puesto ocupado.

c) Por la finalización del plazo establecido y recogido expresamente en el nombramiento.

d) Por la finalización de la causa que originó el nombramiento.

Las causas previstas en letras a) y b) serían las propias del nombramiento de interinidad por vacante, por cuanto necesariamente debe existir una plaza estructural. Las causas previstas en los apartados c) y d), se corresponderían con las causas de finalización de los nombramientos interinos de los supuestos b) y c) del art. 9.1.

La Ley, respecto de la finalización del nombramiento de interinidad por vacante, prevé dos situaciones excepcionales:

1.- Cuando la plaza vacante que haya sido desempeñada por personal interino durante tres años, no haya sido cubierta por personal estatutario fijo a través del correspondiente proceso selectivo.

2.- Cuando se haya publicado la correspondiente convocatoria dentro del plazo de los tres años, a contar desde la fecha del nombramiento del personal estatutario interino.

En el primer supuesto la norma prevé que, en tal caso, la plaza que sigue vacante pueda ser ocupada temporalmente a través de otro nombramiento de personal estatutario interino. Nada dice la Ley sobre si ese otro nombramiento puede recaer en el mismo interino que la venía desempeñando durante los tres años anteriores, si bien a la vista de la finalidad que persigue la modificación aprobada lo razonable es pensar que no se podría encadenar ese nuevo nombramiento de interino con la misma persona.

En el segundo supuesto se permite que la vigencia del nombramiento de interino por vacante pueda prolongarse más allá del límite temporal de los tres años, en concreto hasta la fecha de la resolución de la convocatoria. Este sería el único caso en el que el agotamiento del plazo máximo de duración del nombramiento no genera derecho al percibo de compensación económica. Tampoco se contempla este derecho económico en los supuestos de finalización previstos en el art 9 quater apartado 4, a saber: finalización de la relación de servicio por causas disciplinarias, o por renuncia voluntaria.

Personal estatuario sustituto

Junto al nombramiento temporal de interinidad, que como hemos visto en un principio estaría llamado a aglutinar todas las variantes posibles de nombramientos temporales de personal estatutario, la Ley mantiene en el nuevo art. 9 bis bajo la rúbrica “personal estatutario sustituto” el anterior nombramiento de sustitución, si bien con importantes novedades:

  1. a) Se conserva el supuesto que ya justificaba la utilización del nombramiento de sustitución con anterioridad a la modificación del EM objeto de estudio: cuando resulte necesario para atender las funciones de personal fijo o temporal, durante los periodos de vacaciones, permisos, dispensas y demás ausencias de carácter temporal que comporten la reserva de plaza.

En efecto, este era el supuesto que habilitante para la formalización de este tipo de nombramientos, si acaso con la novedad de añadir ahora las “dispensas”, que por cierto, no se regulan en ningún otro apartado del Estatuto Marco.

Respecto de este supuesto habilitante que ahora nos ocupa, señalar que se ha eliminado en el nuevo art. 9 bis la previsión anterior en la que se establecía que procedería el cese del personal estatutario sustituto “cuando se reincorpore la persona a la que sustituya, así como cuando ésta pierda su derecho a la reincorporación a la misma plaza o función.”

b) Junto a este supuesto, el “personal estatutario sustituto” podrá pasar a desempeñar las funciones del personal estatutario en dos supuestos más:

  1. Cobertura de guardias para sustituir por razón de edad, o enfermedad, pudiendo sustituir hasta dos personas siempre que con la plantilla disponible no fuese posible cubrir esta contingencia.
  2. Reducción de la jornada ordinaria de personal estatutario.

Todo apunta a que el legislador ha incluido bajo el paraguas del nombramiento del personal estatutario sustituto, dos de los supuestos que anteriormente estaban previstos para la formalización del desaparecido nombramiento eventual: i) cuando fuese necesario para garantizar el funcionamiento permanente y continuado de los centros sanitarios, ii) la prestación de servicios complementarios de una reducción de jornada ordinaria.

Respecto a la sustitución para atender las guardias en los centros sanitarios, la norma no especifica el nivel asistencial en el que se deben realizar, si se trata de guardias hospitalarias, o guardias en atención primaria. Lo que sí deja claro es que la utilización de este nombramiento queda circunscrita exclusivamente para las sustituciones motivadas por la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: por motivo de edad (pensando en la exención de guardias para mayores de 55 años), o por motivos de salud, y siempre que con la plantilla disponible no fuese posible cubrir esta contingencia.

La formalización de este nombramiento por esta causa queda sujeta a dos limitaciones:

  • Que la duración del nombramiento no exceda de tres años.
  • Que no se pueda sustituir a más de dos profesionales.

El hecho de constreñir la utilización de esta modalidad de nombramiento temporal solo a los casos de sustitución por motivo de salud o de edad, plantea la interrogante sobre cómo cubrir estas mismas guardias ante otro tipo de situaciones; o dicho de otro modo, si esta nueva regulación resultará suficiente para atender el funcionamiento continuado de los centros sanitarios.

En este sentido téngase en cuenta la posible afectación del artículo 54 de la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, precepto en aplicación del cual el INSALUD dictó la Resolución de 18/02/1998 regulando tales nombramientos de personal facultativo eventual para realización de guardias médicas en atención especializada.

Y a su vez, en el ámbito de la atención primaria, las CCAA han creado puestos de trabajo específicos para atender estas necesidades, como es el caso de la Comunidad de Castilla-La Mancha que a estos efectos se sirve de los servicios prestados por el denominado “personal estatutario de atención continuada”, configurado como puesto de trabajo creado por Decreto 63/2005, de 24 de mayo.

Medidas de control y sanciones

Quizá escarmentado por la experiencia acumulada durante todos estos años de uso y abuso de la temporalidad en el ámbito sanitario, el legislador de urgencia incluye dos importantes novedades en el art. 9 quater:

a) medidas de control para hacer un seguimiento sobre la correcta aplicación de la ley, y

b) consecuencias que se pueden derivar en los casos de transgresión de las limitaciones ya expuestas.

En cuanto al primer punto, la Ley hace responsables a las administraciones sanitarias del cumplimiento de las previsiones contenidas en la presente norma, y de evitar cualquier tipo de irregularidad en el nombramiento del personal estatutario temporal y sustituto. En este sentido obliga a las administraciones a establecer criterios coordinados de actuación, atribuyendo a la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional su seguimiento.

A su vez, la DA 2ª del RD-Ley impone a las administraciones sanitarias el deber de adecuar sus sistemas de información de recursos humanos a la nueva categorización del personal estatutario en el plazo de cuatro meses desde su entrada en vigor.

Sobre las posibles consecuencias que se puedan derivar del incumplimiento por parte de las administraciones de este deber de supervisión que, por otra parte, se puede antojar complicado debido a que en muchos casos este personal temporal no va a cubrir una plaza vacante creada en plantilla, nada dice la Ley.

Sí aborda, en cambio, las consecuencias que se pueden derivar de la comisión de irregularidades en lo que respecta a los nombramientos de personal estatutario temporal y sustituto, distinguiendo entre:

a) Responsabilidades personales de los gestores sanitarios.

Respecto de las irregularidades cometidas por los gestores en materia de nombramiento de personal estatutario temporal y sustituto, la Ley se limita a invocar la exigencia genérica de las correspondientes responsabilidades personales, entre las que sin duda habrá que entender que se encontrarían comprendidas las de tipo disciplinario.

b) Sanción de nulidad de pleno derecho.

Sanciona con la nulidad de pleno derecho cualquier actuación administrativa que conculque lo dispuesto en esta Ley, previsión ésta quizá un tanto superflua por cuanto dicha sanción va de suyo implícita en el principio de jerarquía normativa.

c) Abono de compensación económica a favor del personal temporal que se haya visto afectado por el incumplimiento por parte de la Administración del plazo máximo de permanencia.

En estos casos dará lugar a una compensación económica para el personal estatutario temporal afectado, que será equivalente a veinte días de sus retribuciones fijas por año de servicio, en virtud de la normativa específica que le sea de aplicación, prorrateándose por meses los períodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades.

Selección del personal estatutario temporal

La selección del personal estatutario temporal se ha visto igualmente afectada por la modificación del EM, poniendo especial énfasis en la celeridad de los procedimientos, y en la cobertura inmediata de las plazas, remarcando que “el nombramiento derivado de estos procedimientos de selección en ningún caso dará lugar al reconocimiento de la condición de estatutario fijo”.

En cuanto al período de prueba, se mantiene la regulación existente en cuanto a su duración, si bien ahora se destaca de forma expresa la necesidad de motivar la no superación del referido período, y su comunicación por escrito.

Finalmente, y también relacionado con el período de prueba, se amplía el ámbito de aplicación del supuesto de exención del período de prueba de modo que ahora cabe invocar a tal efecto la realización de funciones de las mismas características no ya en el mismo servicio de salud, sino en el conjunto del Sistema Nacional de Salud en los dos años anteriores a la expedición del nuevo nombramiento.

Próximas actualizaciones

Esta modificación tan solo sería la punta de lanza de los trabajos que se supone están llamados a renovar el Estatuto Marco, como así se desprende de la DA 1ª cuando señala que en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley se iniciará un proceso de negociación sindical para la actualización del Estatuto Marco, que deberá concluir en el plazo de seis meses. No obstante, el legislador parece ser consciente de la dificultad de que los trabajos vayan a concluir en el plazo antes fijado ya que, a continuación, admite que dicho plazo pueda ser objeto de prórroga.

[1] Resolución de 14 de julio de 2022, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del Real Decreto-ley 12/2022, de 5 de julio, por el que se modifica la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.