Resumen
La nueva L 12/2023, de 24 mayo, por el derecho a la vivienda, ha puesto en marcha diferentes instrumentos para facilitar el acceso a una vivienda digna y asequible, por parte de todos los ciudadanos. Uno de los instrumentos que mayor interés ha despertado es la posibilidad de limitar temporal y excepcionalmente el precio de la renta de los contratos de alquiler de vivienda. Este mecanismo requiere la previa declaración del ámbito territorial en que se encuentren las viviendas afectadas como “zona de mercado residencial tensionado”.
El presente artículo analiza los precedentes, la regulación y la primera experiencia que se ha producido en Cataluña en la aplicación de dicho instrumento, así como sus principales efectos.
Palabras clave
Zonas de mercado residencial tensionado, derecho a la vivienda, L 12/2023, competencias vivienda, límites al precio del alquiler
Abstract
The new Law 12/2023, of May 24, 2023, on the right to housing, has put in place different instruments to try to facilitate access to decent and affordable housing by all citizens. One of such instruments -that has focused a lot of interest- is the possibility of temporarily and exceptionally limiting the price of housing rental contracts. This mechanism requires the prior declaration of the territorial area in which the affected homes are located as an "area of stressed residential market".
This article analyses the precedents, the regulation and the first experience of this instrument in Catalonia, as well as its main effects.
Key words
Areas of stressed residential market, right to housing, Law 12/2023, housing competences, limitations on the rental price
I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO COMPETENCIAL. LA LEY CATALANA 11/2020, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE CONTENCIÓN DE RENTAS EN LOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA
La situación actual del mercado inmobiliario en España, en especial en entornos urbanos y metropolitanos, exige desarrollar políticas públicas de vivienda con el fin de garantizar su accesibilidad a las clases medias y también bajas, y en especial a las personas jóvenes. La dificultad de emancipación por falta de acceso a la vivienda conlleva severos problemas sociales, de entre los cuales el más llamativo es el retraso de la edad en que los hijos se independizan de sus padres y pueden crear nuevas familias. Mas allá de esta dimensión, resulta prácticamente imposible acceder a la vivienda para las clases sociales menos favorecidas, que se ven expulsadas de los núcleos urbanos en los cuales, paradójicamente, es donde mayores oportunidades laborales y de ascenso social se dan.
Frente a esa realidad, en la nueva L 12/2023 se hace hincapié en la necesidad de incrementar la oferta de vivienda específicamente asequible (a un precio por debajo del mercado), esencialmente a través de la promoción y preservación del parque de viviendas de protección oficial, pero también abriendo la posibilidad de otras tipologías de vivienda asequible.
Es claro que en la actualidad no existe un parque de vivienda asequible con dimensión y estabilidad suficientes que pueda dar respuesta a las necesidades de la población, y por ello la L 12/2023 ha diseñado lo que viene a ser una medida de “choque”, con el fin de actuar en el mercado de manera provisional y temporal mientras no se despliegan con plenitud los mecanismos de fomento de vivienda asequible y a sabiendas de que esos mecanismos no son inmediatos y necesitan tiempo para consolidarse. Bajo esa lógica se concibe el instrumento de las declaraciones de “zona de mercado de residencial tensionado” (en adelante, ZMRT), cuyo efecto más conocido (aunque, como veremos, no es el único), es la posibilidad de limitar el precio de la renta en los nuevos contratos de arrendamiento de vivienda que se celebren en esas zonas.
Es precisamente ese efecto -la limitación de la renta de los contratos de arrendamiento- el que ha requerido que tal instrumento sea regulado a través de una norma estatal. ¿Por qué razón?
El derecho a la vivienda ha generado notables tensiones en materia competencial, al tratarse de una materia que incide directa o indirectamente en diferentes títulos competenciales atribuidos a diferentes Administraciones territoriales. A ello debe añadirse que la materia “vivienda” afecta directamente al mercado inmobiliario, lo cual tiene una importancia económica y social innegables [1]. Se trata, pues, de un sector con múltiples aristas y con una importancia social y económica de primera magnitud.
En efecto, para configurar el marco jurídico de la vivienda debemos tener en cuenta diferentes artículos de la Constitución que establecen los títulos competenciales en juego, tanto en favor del Estado como de las Comunidades Autónomas (al menos, de las que hayan asumido las competencias en materia de vivienda a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía). Así, los arts. 149,1,1 (condiciones básicas para garantizar la igualdad entre todos los españoles), 149,1,8 (legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles especiales, allí donde existan), y 149,1,13 (bases y coordinación de la actividad económica), reservan para el Estado competencias exclusivas en las materias enunciadas que, si bien no se refieren estrictamente a la “vivienda”, tienen un impacto muy directo en su configuración legal.
Frente a ello, las Comunidades Autónomas han aducido que el título competencial de vivienda y urbanismo, que pueden asumir en virtud del art.148,1,3 de la Constitución, ha de interpretarse con un carácter menos restrictivo y que es autonómica la competencia para delimitar la función social de la propiedad (según ya reconoció el TC en su histórica Sentencia 37/1987 relativa a la reforma agraria andaluza). Además, las Comunidades Autónomas han argumentado que debe hacerse también una lectura amplia del título de vivienda, añadiendo a sus facultades la defensa de los derechos de los consumidores y, en los casos en los que exista, el desarrollo del derecho civil foral.
Con tales planteamientos, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de perfilar una doctrina jurisprudencial [2] en base a la cual existirían diferentes manifestaciones del derecho a la vivienda, de manera que corresponderían al legislador estatal las cuestiones a regular que puedan afectar a la dimensión económica o de mercado de la vivienda, y también cuando afecten a cuestiones básicas de las obligaciones contractuales. Esa doctrina se confirmó a raíz del conflicto competencial generado por la primera iniciativa sobre control de rentas surgida en España, en este caso en Cataluña.
Esa primera iniciativa se concretó en el -fracasado- DLey catalán 9/2019, de 21 mayo de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento, aprobado por el Gobierno Autonómico de la Generalitat de Cataluña. Este Decreto Ley no superó el trámite de convalidación parlamentaria en Cataluña, de manera que quedó sin efecto por el acuerdo de derogación de 26 de junio.
Un año más tarde, la Ley catalana 11/2020, de 21 septiembre, de medidas urgentes en materia de contención de rentas en los contratos de arrendamiento de vivienda, supuso un nuevo intento para poner en marcha este mecanismo. La Ley -con previsiones muy similares a las del previo Decreto Ley 9/2019-, contenía la mayoría de los aspectos que después han sido plasmados en la regulación del art.18 L 12/2023. Se aplicaba solamente a contratos de arrendamiento de vivienda sometidos a la LAU y los presupuestos de declaración de “área de mercado tenso” eran ya muy parecidos (no iguales) a los supuestos de la actual Ley 12/2023.
Los casos en que la ley catalana permitía la declaración de un área de mercado tenso partían del análisis de la evolución de los precios de arrendamiento y se incluían previsiones específicas para personas menores de 35 años. En esas áreas debía aplicarse el índice de referencia del mercado del alquiler aprobado por la Generalitat. La ley contenía un anexo con la relación inicial de los municipios que se consideraban áreas de mercado tenso o tensionado. Esta primera declaración tenía una vigencia de 1 año desde su promulgación, si bien tal declaración (así como las sucesivas declaraciones, para los municipios no inicialmente incluidos en el anexo de la ley) tenían una vigencia temporal de hasta 5 años.
El procedimiento para la declaración del área de mercado tenso o tensionado era muy similar al previsto para la aprobación de los Planes Urbanísticos, constando de una primera fase de tramitación municipal, con trámite de información pública, y una segunda fase en la que debía adoptarse la aprobación definitiva por parte de la Administración autonómica (salvo el municipio de Barcelona y el Área Metropolitana, que podían aprobar definitivamente la declaración por sí mismos). Se preveía igualmente la necesidad de publicar el acto, una vez aprobado definitivamente. La declaración debía incluir una relación de actuaciones a realizar por parte de las Administraciones implicadas (en ese caso, la local y la catalana), con el fin de revertir la situación.
Los efectos de la declaración se extendían a los contratos firmados a partir de su entrada en vigor, a los que les sería de aplicación la limitación del precio de la renta (conformada por la del último contrato en vigor o bien -solamente para grandes tenedores- el precio resultante de la aplicación del índice de referencia autonómico). La L 11/2020 contenía igualmente un régimen sancionador específico para los supuestos de incumplimiento de las limitaciones de precio derivadas de su aplicación y, asimismo, se asociaba una consecuencia automática al incumplimiento de la limitación de precio, consistente en la obligación del arrendador de reintegrar al arrendatario todas las cantidades indebidamente percibidas, más el interés legal de dichas cantidades, incrementado en 3 puntos.
La L 11/2020- fue objeto de dos recursos de inconstitucionalidad promovidos por parte de 50 diputados del Partido Popular en el Congreso de los Diputados, y por parte del Gobierno del Estado, que fueron resueltos, respectivamente, a través de las Sentencias del Tribunal Constitucional números 37/2022 y 57/2022. La fundamentación del TC [3], para la resolución de ambos recursos, partió de la constatación de que la normativa estatal (que tiene carácter básico, en materia de contratos de arrendamiento) prevé, como principio general, la libertad de pacto en la fijación de la renta. Teniendo en cuenta esta premisa, el TC consideró que cualquier limitación a dicho principio debía ser regulada a través de una norma de carácter estatal.
Es decir, el TC puso de manifiesto que cualquier limitación de precio a los contratos de arrendamiento debía articularse a través de una norma estatal. Por ello los grupos políticos catalanes defendieron con especial ahínco la aprobación de la L 12/2023, con regulación de este instrumento en su artículo 18 y con la disposición final primera que articula una reforma de la Ley de Arrendamientos Urbanos para materializar los efectos de la limitación de los precios en los contratos de arrendamiento.
II.- EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY 12/2023. LA ZONA DE MERCADO RESIDENCIAL TENSIONADO
Tal y como hemos expuesto, los anteriores precedentes legislativos anticipaban algunas cuestiones que posteriormente fueron recogidas en el art.18 L 12/2023. No obstante, la regulación de la declaración de ZMRT prevista en la L 12/2023 no completa todo el marco legal aplicable, entendemos que con la finalidad de reconocer un ámbito autonómico en el que se pueda concretar todo lo no previsto en la ley estatal.
En relación con los presupuestos que habilitan una declaración de ZMRT, éstos se refieren a la constatación, por parte de la Administración, de que en un ámbito territorial concreto no exista suficiente oferta de vivienda (en especial, de vivienda asequible) para satisfacer la demanda de la población residente. Para ello es precisa la recopilación de datos a efectos de constatar la situación del mercado y su previsible evolución, en base a las dinámicas familiares y demográficas, lo cual debe justificarse en una memoria que contenga ese análisis. La Ley considera que la objetivación de esa insuficiencia se dará cuando se produzca alguna de las circunstancias siguientes:
1. Que la carga media del coste de la vivienda (hipoteca o alquiler y gastos de suministro básicos), supere el 30% de los ingresos medios de los hogares.
2. Que el precio de compra o alquiler en los últimos 5 años haya experimentado un porcentaje de crecimiento acumulado como mínimo 3 puntos superior al porcentaje de crecimiento acumulado del IPC.
Los anteriores requisitos son alternativos, de tal manera que es suficiente con que concurra uno de ellos para que pueda concluirse que existe insuficiencia de oferta de vivienda, y por tanto que la zona puede declararse como ZMRT.
La declaración debe ir acompañada de un programa de actuación específico en el que la Administración competente indique las medidas que considere oportunas para revertir la situación, y el calendario previsto para su desarrollo. Es decir, no basta con que se constate que una zona concreta presenta dificultades para responder a las necesidades de vivienda de la población, sino que es necesario también que exista un compromiso de revertir esa situación.
En esa línea, en la ley existe previsión de que el Ministerio pueda (aunque no necesariamente debe hacerlo) desarrollar, juntamente con la Administración autonómica, un programa específico para revertir la escasez observada que da lugar a la declaración de la ZMRT [4] (art.18.5). Dicho programa puede conformarse de diferentes actuaciones, entre las cuales está la posibilidad de diseñar ayudas o subvenciones específicas.
Finalmente, mientras la declaración como tal es competencia de la Administración autonómica competente en vivienda, se requiere de un posterior acto formal de publicación por parte del Ministerio. Se prevé que puedan realizarse publicaciones trimestralmente, para ir actualizando periódicamente la relación de ZMRT existentes en todo el territorio.
1. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la declaración de ZMRT?
La declaración de ZMRT es un acto administrativo, que como tal no tiene naturaleza reglamentaria, pues por una parte su vigencia temporal es limitada y, por tanto, no cumple el requisito de vigencia indefinida que cumplen las normas con carácter general. Por lo demás, no se trata de un acto que deba adoptarse necesariamente y de forma obligada por parte de la Administración competente. Así se desprende claramente de la propia redacción del art.18, apartado primero, en el que se expresa que “las Administraciones con competencias en materia de vivienda podrán declarar…”. Es decir, la declaración es un acto con cobertura legal pero que se adopta de manera discrecional por la Administración competente.
Estos elementos nos conducen a descartar que pueda promoverse una declaración de ZMRT en contra de la voluntad de las Administraciones competentes en materia de vivienda, en ejercicio de la -también novedosa- acción pública en materia de vivienda prevista en el art.5 L 12/2023. Se trata, pues, de una posibilidad al alcance de la Administración autonómica, que puede ser o no acogida en función de las políticas que ésta decida llevar a cabo.
En definitiva, la declaración ZMRT y sus efectos se configuran como un instrumento que el legislador estatal habilita, para que sean las Comunidades autónomas quienes puedan utilizarlo si encaja en el esquema de las políticas de vivienda que éstas decidan poner en marcha en el ejercicio de sus competencias.
2. ¿Cuáles son los principales efectos de la declaración ZMRT?
Estamos ante la cuestión más trascendental de la novedad legislativa objeto de estudio, porque los efectos de la declaración ZMRT son múltiples y afectan a las competencias de distintas Administraciones territoriales implicadas. El principal y más conocido efecto de la declaración es la limitación del precio de la renta de los contratos de arrendamiento, de tal manera que, con carácter general, la renta de los nuevos contratos de arrendamiento de las viviendas enclavadas en ZMRT quedará limitada al precio que resulte de la aplicación de las siguientes reglas:
a) En caso de que el propietario no sea un gran tenedor: la renta quedará limitada al importe de la renta del último contrato, debidamente actualizada. Si no ha habido contrato de arrendamiento anterior, la renta máxima será la que resulte de aplicar a la vivienda el índice de referencia estatal del precio del alquiler (el sistema estatal de referencia de precios de alquiler de vivienda puede consultarse en https://serpavi.mivau.gob.es/).
b) En caso de que el propietario sea un gran tenedor: la renta quedará limitada al importe inferior resultante de dos alternativas:
b.1) La renta del último contrato, debidamente actualizada.
b.2) La renta que resulte de aplicar a la vivienda el índice de referencia estatal del precio del alquiler.
Junto con el efecto de limitación de precios, los contratos de arrendamiento también se ven afectados en cuanto a su plazo de duración mínimo (hasta ahora era de 5 años para arrendadores personas físicas y de 7 años para arrendadores personas jurídicas) puesto que, una vez aprobada la declaración de ZMRT, el arrendatario tendrá derecho a prorrogar el contrato otros 3 años más y el arrendador sólo podrá negarse a ello si hay acuerdo en contra o si éste precisa la vivienda para sí mismo o un familiar.
También se introduce una nueva obligación a los agentes inmobiliarios, que deben informar del precio del contrato de arrendamiento anterior, en los nuevos contratos de arrendamiento suscritos en viviendas situadas en ZMRT.
Pero los efectos de la declaración de ZMRT no quedan limitados a los contratos de arrendamiento. Así, una vez declarada la ZMRT, también se producen otros:
1) Se puede ampliar el concepto de gran tenedor, de tal manera que abarque a propietarios de 5 o más viviendas [5] (también lo serán, con carácter general, aquellos que sean propietarios de una superficie igual o superior a 1.500 m2). De esta manera se amplía el número de propietarios que deben satisfacer las obligaciones a cargo de los grandes tenedores (someterse al proceso de intermediación de forma previa a la interposición de demandas de desahucio, obligaciones de información, y limitaciones de precio en relación con los nuevos contratos de arrendamiento, entre otras), de conformidad con lo previsto en el artículo 19, Disposición Transitoria tercera y Disposición Final primera de la Ley, entre otras.
2) Los grandes tenedores vienen obligados a suministrar información a las Administraciones públicas (esencialmente, datos de la vivienda y régimen de utilización), así como a justificar el cumplimiento de los deberes inherentes a la función social (arts.11 y 19 L12/2023).
3) Todo el producto obtenido por la cesión de aprovechamiento urbanístico en el planeamiento (art.18,1,b) TRLSRU), debe destinarse a la construcción y gestión de viviendas sociales [6] o dotacionales [7] (art.15.1.e) L 12/2023).
4) Existe un deber de colaboración reforzado entre las Administraciones públicas competentes en materia de vivienda (artículo 20).
5) En los planes estatales de vivienda deberán incorporarse programas específicos para promover oferta de vivienda suficiente y adecuada, aplicables a las ZMRT (art.24,5).
6) Se determina, como objetivo del fondo de vivienda asequible y de la Comisión de Coordinación financiera de Actuaciones Inmobiliarias y Patrimoniales, el incremento del parque de vivienda social y asequible en las ZMRT (art.25,4,b) y Dis.ad.2da de la ley).
7) En caso de que la normativa autonómica no haya establecido un objetivo de parque de vivienda destinado a políticas sociales, se determina que dicho objetivo será del 20% del total del parque, en aquellos municipios declarados como ZMRT (Disposición transitoria segunda).
8) Los propietarios personas físicas pueden beneficiarse de determinadas deducciones fiscales, según lo previsto en la Disposición Final Segunda de la Ley.
Más allá de lo expuesto, no hay obstáculo para que, una vez haya sedimentado la L 12/2023 en los distintos ordenamientos autonómicos, a dicha declaración de ZMRT se le aparejen otros efectos (por ejemplo, una priorización de la rehabilitación edificatoria en barrios, o el destino de ayudas a la promoción de vivienda en régimen de protección oficial), aunque se trataría de una segunda fase para la que deberemos esperar que se asiente la novedad actual.
Tal y como ya hemos indicado, la declaración de ZMRT comporta para la Administración competente la necesidad de redactar un plan de actuación que concrete las medidas que se van a desplegar durante la vigencia de tal declaración, para revertir esa situación. Esta obligación (especificada en el art.18.4 L 12/2023), ha sido objeto de diferentes recursos de inconstitucionalidad, planteados por diferentes Comunidades Autónomas, en los cuales se plantea que tal previsión supondría una invasión de las competencias autonómicas en materia de vivienda.
Sin que pueda ahora anticiparse cuál será el pronunciamiento que el Tribunal Constitucional pueda emitir, es posible señalar que las previsiones relativas al Plan de Actuación y la necesidad de su calendarización (art.18.4 L 12/2023), en nada predeterminan el contenido de dicho documento, ni tampoco la orientación que cada Comunidad autónoma pueda adoptar para revertir la situación constatada en la declaración ZMRT. Parece lógico exigir que la Administración que se acoja a las medidas extraordinarias también deba implicarse en la mejora y reversión de la realidad que permite las mismas. Parece obvio que la mera aprobación y entrada en vigor de la declaración ZMRT no va a resolver, por sí misma, los problemas de accesibilidad y disponibilidad de viviendas que dan lugar a ella. Si así se pretendiera, se estaría actuando únicamente sobre los síntomas de un problema social que, estructuralmente, requiere para su solución de una actuación más decidida sobre las causas. En este sentido, si al inicio del presente trabajo señalábamos que la lógica de una política temporal de contención de precios se justificaría en la necesidad de ganar tiempo para generar un auténtico parque de vivienda asequible, objetivo de consecución no inmediata, no parece razonable que la actuación pública pueda limitarse al establecimiento de esa limitación sin más, obviando la obligación de poner todos los medios para conseguir el parque que la población necesita para satisfacer sus necesidades de vivienda a cambio de un salario. No hacerlo deja sin demasiados argumentos a los profesionales que podemos y deseamos hacer pedagogía acerca de la necesaria implicación de toda la sociedad en la resolución del problema.
Por lo tanto, es esperable que exista un debate constructivo y se concrete algún tipo de coordinación entre las Administraciones públicas territoriales concernidas (la estatal y la autonómica), con el fin de concretar las ayudas presupuestarias y otras acciones de fomento e incentivo que deban destinarse a la reversión de la situación de las ZMRT.
III. Primera experiencia posterior a la aprobación de la Ley 12/2023. El caso de Cataluña
Examen de las Resoluciones de 15 de junio, 11 de agosto de 2023 y 13 de marzo de 2024. Principales presupuestos.
Hasta el día de hoy, la única Administración que ha promovido la declaración de ZMRT en España ha sido la Generalitat de Cataluña. Era previsible que esta situación pudiera darse, teniendo en cuenta que los precedentes de esa iniciativa (que ya hemos relatado), habían partido del Gobierno o el Parlamento de esa Comunidad Autónoma.
El procedimiento de declaración de ZMRT promovido por parte de la Generalitat de Cataluña se inició con una memoria de 15 de junio de 2023, que fue objeto de publicación y otorgamiento de un trámite de información pública (publicación en el Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña de 22 de junio de 2023), aunque sin recabar la opinión ni emitir comunicación alguna a los municipios afectados. Esta actuación resultaba un tanto precipitada, teniendo en cuenta que existe un deber de coordinación entre las Administraciones autonómica y local en materia de vivienda (según lo previsto en los arts.7 y 8 L 18/2007). Además, sorprendentemente, haciéndolo así la Generalitat dejaba de aplicar y seguir los trámites de los preceptos -todavía hoy vigentes por no haberse declarado inconstitucionales- de su Ley catalana 11/2020, interpretando que esta Ley se referiría a otro tipo de declaración de zona de mercado tenso diferente y con efectos distintos de los previstos en la L 12/2023 [8].
En el trámite de información pública se formularon diversas alegaciones por parte de diferentes agentes. De entre ellas, debemos destacar el reproche a la falta de previa publicación de los índices de precios de referencia estatales, que resultarían de aplicación como consecuencia de la limitación de precios a los nuevos contratos. Aunque la Generalitat en un primer momento intentó esquivar esta cuestión y aprobó definitivamente la declaración de ZMRT en fecha 11 de agosto de 2023, aplicando sus propios índices de referencia (elaborados por la Agencia de l’Habitatge) es precisamente la necesidad de aprobación de los índices estatales, el motivo que fue esgrimido por parte de la actual Ministra de Vivienda para demorar la publicación de la declaración de ZMRT de Cataluña.
El concepto del índice de precios de referencia estatal había nacido con la Dis.ad.2da del RD 7/2019, de 1 marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquilar, en la cual se aprobó su creación con el triple fin de garantizar la transparencia del mercado, la aplicación de las políticas públicas para incrementar la oferta de vivienda y la adopción de medidas de tipo fiscal. En paralelo, la Dis.ad.1era L 12/2023 establecía la necesidad de un sistema de índices de precios para el pleno desarrollo de las medidas contenidas en la Ley. A pesar de que una mejor coordinación interadministrativa hubiera debido permitir el establecimiento de índices de manera acordada (Cataluña tiene un modelo experimentado), esa incapacidad de trabajo conjunto dio lugar a que prevaleciera el criterio adoptado por el Ministerio, que publicó su Índice el 15 de marzo de 2024 y, hasta entonces, se mantuvo sin publicar la declaración de ZMRT de Cataluña.
Justo el día antes de la publicación del Índice por el Ministerio, la Generalitat anuló su resolución de 11 agosto de 2023 y la sustituyó por una nueva resolución TER/800/2024, de 13 de marzo, publicada el 14 de marzo (el día antes de que el Ministerio publicara el Índice y también la propia resolución de la Generalitat) y que declara definitivamente la ZMRT. Ni la resolución publicada ni la nueva versión de la memoria que dan lugar a la misma, concretan cuáles son las modificaciones sobre la previa resolución de 11 de agosto de 2023 (más allá de la que ya hemos expuesto en relación con los índices de precios). Tampoco se ha hecho público, al momento de redactar este texto, el plan de actuación diseñado por la Generalitat para revertir esta situación. Así pues, no podemos considerar ejemplar el procedimiento seguido en la primera declaración ZMRT, que ha sido difícil de comprender incluso para especialistas en la materia.
En cuanto al fondo, en la versión definitiva de la memoria se incluyó la ampliación del concepto de gran tenedor a los propietarios de más de 5 viviendas, que en un primer momento la Generalitat no había considerado necesario adoptar. También se modificaron otras cuestiones, como la posibilidad de excluir de la limitación de precios las viviendas que hubieran sido objeto de reforma o rehabilitación integral, que ahora se someten al régimen general de la Ley (que solamente habilita al incremento de la renta del contrato anterior, en un 10%).
La duración de la declaración es de 3 años y, aunque podría prorrogarse, el hecho que no se hayan concretado las medidas a desplegar por la Administración para revertir esta situación podría ser un obstáculo para su prórroga, cuanto menos si no se modifican los términos de la redacción vigente del art.18,2,d) L 12/2023, que exigen para ello la evaluación de las medidas desplegadas (sin perjuicio de que este precepto podría verse afectado por los recursos de inconstitucionalidad actualmente en trámite).
La resolución de la Generalitat TER/800/2024 de 13 de marzo de 2024 se publicó a instancia del Ministerio (como es preceptivo) en el Boletín Oficial del Estado de 15 de marzo de 2024, entrando en vigor al día siguiente (será vigente desde el 16 de marzo de 2024 hasta el 16 de marzo de 2027).
En general, de todo el proceso llevado a cabo y brevemente resumido se constata que la Administración autonómica ha incurrido en precipitación, confusión y falta de rigor en el procedimiento de tramitación de su declaración. La disculpa puede surgir de la constatación que toda innovación jurídica genera dudas e imperfecciones al principio, con lo cual entendemos que cualquier futura declaración podrá ya obviar los déficits de la primera de ellas.
Como comentario final, es importante insistir en que la declaración ZMRT tiene el carácter de instrumento provisional y de choque, que como tal no está diseñado como una herramienta que, por sí misma, vaya a resolver los problemas de acceso a la vivienda -en especial, de vivienda asequible- de la población residente en los municipios declarados como tales. Así, nos permitimos insistir en que la lógica de su creación parte de la necesidad de actuar en el mercado de forma excepcional y temporal, mientras logran implantarse y consolidarse las medidas dirigidas a la consecución de un auténtico parque de vivienda asequible, que atienda las necesidades de las capas de población excluidas del mercado, cada vez más extensas. Hoy por hoy estas medidas no se han concretado y devienen urgentes e inaplazables, con lo cual todas las Administraciones -y toda la sociedad- deben seguir considerándose concernidas por la resolución de la grave problemática de la falta de vivienda a precios asequibles en nuestro país.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", en julio de 2024.
(Notas)
[1] La inversión inmobiliaria ha gozado de una gran popularidad como vehículo de inversión y ahorro, propiciado entre otros factores por unos tipos de interés muy bajos durante un largo periodo de tiempo, lo que ha conducido a que una parte muy importante del ahorro de las clases medias se haya destinado, tradicionalmente, a invertir en inmuebles.
[2] Ver artículo “Derecho a la vivienda y legislación de las Comunidades autónomas: ¿Cuál es el margen de actuación según el Tribunal Constitucional?”. Revista de Urbanismo Lefebvre El Derecho, número 118, mayo de 2023.
[3] En la sentencia 37/2022, el TC señala: Resulta evidente que la regulación controvertida se proyecta sobre la vivienda y, en concreto, sobre la vivienda habitacional y el régimen de sus arrendamientos. Ha de recordarse, sin embargo, que la vivienda «no constituye un título competencial autónomo» (por todas, STC 59/1995, de 17 de marzo, FJ 3), sino que puede recaer bajo distintos títulos competenciales estatales o autonómicos dependiendo de cuál sea el enfoque y cuáles los instrumentos regulatorios utilizados en cada caso por el legislador. Dicha complejidad competencial es consecuencia de las distintas dimensiones constitucionales que presenta la vivienda («económica» y «social», STC 152/1988, de 20 de julio, FJ 2), de entre las que destacan, en el contexto de la presente controversia, las dos siguientes.
Por una parte, la vivienda, cuya protección se configura como un principio rector de la política social y económica en el art. 47 CE, constituye, especialmente en el caso de la vivienda habitacional, el soporte y marco imprescindible para el ejercicio de varios derechos fundamentales estrechamente vinculados con la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad (art. 10.1 CE). Entre ellos se encuentran señaladamente los derechos a la intimidad personal y familiar (art. 18.1 CE) y a la inviolabilidad del domicilio (art. 18.2 CE); derechos estos que son equiparables a los reconocidos en el art. 7 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea y en el art. 8 del Convenio europeo de derechos humanos (STC 119/2001, de 24 de mayo, FJ 6), con los efectos interpretativos que de ello derivan ex art. 10.2 CE (por todas, STC 36/1984, de 14 de marzo, FJ 3). La conexión entre vivienda y vida privada y familiar ha sido puesta de manifiesto, por lo demás, tanto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 10 de septiembre de 2014, asunto C-34/13, Monika Kušionová c. Smart Capital, § 65) como por el Tribunal Europeo Derechos Humanos (por todas, STEDH de 24 de abril de 2012, Yordanova y otros c. Bulgaria, § 102 a 105).
De otro lado, la vivienda constituye un importante activo patrimonial y, por ende, el objeto de un sector del mercado –el mercado inmobiliario–, lo cual le otorga una innegable relevancia desde la perspectiva de la actividad económica, el mercado único y la regulación del tráfico patrimonial privado.
Sentado lo anterior, el análisis del contenido de la regulación que aquí se examina permite concluir que, a pesar de sus evidentes conexiones con el derecho a la vivienda, tal regulación no se encuadra con carácter principal en esa materia a efectos competenciales. En primer lugar, porque la competencia exclusiva a la que alude el art. 137 EAC tiene por objeto fundamental, tal como pone de manifiesto el tenor del propio precepto estatutario, el desarrollo de políticas públicas en materia de vivienda, centradas en la actividad administrativa de ordenación y fomento del sector. Y, en segundo lugar, porque se aprecia que la finalidad que el legislador autonómico persigue a la hora de incidir sobre el arrendamiento de viviendas se lleva a cabo a través de la regulación de uno de los elementos del régimen de derechos y obligaciones que deriva de un contrato civil, como es la renta en el contrato de arrendamiento de vivienda. Extremo que se reconoce en el propio preámbulo de la Ley 11/2020.
[4] Como veremos, en todo caso el Ministerio deberá aprobar un programa específico para las ZMRT, en la revisión que se lleve a cabo del Plan Estatal.
[5] En caso de no ser ZMRT, la figura del gran tenedor se aplica a los propietarios de 10 o más viviendas.
[6] Son viviendas sociales, según el art.3.f).1º L 12/2023, aquellas que, siendo protegidas, se ajustan a las previsiones siguientes:
1.º Vivienda social: la vivienda de titularidad pública destinada al alquiler, cesión o cualquier otra fórmula de tenencia temporal sujeta a limitaciones de renta o de venta y destinada a personas u hogares con dificultades para acceder a una vivienda en el mercado. También será considerada vivienda social aquella cuyo suelo sea de titularidad pública sobre el que se haya constituido derecho de superficie, concesión administrativa o negocio jurídico equivalente.
La vivienda social podrá desarrollarse sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o estar comprendida en edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público.
La vivienda social podrá gestionarse de manera directa por las administraciones públicas o entidades dependientes, por entidades sin ánimo de lucro con fines sociales vinculados a la vivienda, o a través de fórmulas de colaboración público-privada, que sean compatibles con el carácter de la misma.
Podrá tener la consideración de vivienda social de emergencia aquella vivienda social que esté destinada a atender situaciones de emergencia, ofreciendo solución habitacional a corto plazo y de forma temporal, con carácter universal y hasta que se provea de una vivienda alternativa permanente, a personas y familias en situación de pérdida o imposibilidad para acceder a una vivienda adecuada, independientemente de las condiciones documentales y administrativas de las personas afectadas.
[7] Las viviendas dotacionales públicas forman parte del parque de vivienda social y son las construidas sobre terrenos calificados urbanísticamente como dotacionales públicos o que forman parte de edificaciones o locales destinados a equipamientos de titularidad pública y afectos al servicio público. Pueden gestionarse por las administraciones públicas, sus entidades dependientes o entidades sin ánimo de lucro con fines sociales vinculados a la vivienda, para garantizar el acceso a las mismas a personas en situaciones de vulnerabilidad o en exclusión social, en régimen de alquiler, derecho de superficie u otras modalidades de tenencia temporal admitidas por la legislación aplicable. (Exp. Motivos, arts.3.f).1º, 15.1.a), 27.1.a) L 12/2023).
[8] La confusión generada con esa decisión es importante y hoy por hoy no sabemos discernir a qué tipo de declaración pretendería aplicar la Generalitat el procedimiento aprobado en su propia ley.
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