I. Planteamiento y exposición sucinta de las normas excepcionales en materia de plazos.
La emergencia sanitaria sobrevenida como consecuencia de la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a la declaración por el Consejo de Ministros del estado de alarma a través del RD 463/2020, vigente desde 14-3-2020[1], posteriormente modificado por RD 465/2020, con la aprobación de una serie de disposiciones excepcionales en la materia indicada que plantean problemas jurídicos de interés. Adicionalmente, se han aprobado algunas disposiciones específicas en sectores concretos (RDL 7/2020, RDL 8/2020) así como normas autonómicas de aplicación de aquellos reales decretos o de implantación en sus ámbitos propios de medidas determinadas. Algunas de estas cuestiones se esbozan o analizan seguidamente, sin ánimo desde luego exhaustivo y con alcance limitado y probablemente discutible, dada la premura con la que se aborda este comentario.
Las disposiciones a las que se contraen estas líneas son sustancialmente las siguientes.
Plano sustantivo (RD 463/2020 disp.adic.4ª). Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.SeSe suspende el curso de los plazos de prescripción y caducidad que puedan afectar a cualesquiera derechos y acciones, así como sus prórrogas[2].
Plano procesal (RD 463/2020 disp.adic.2ª). Se acuerda la suspensión excepcional de términos[3] y la suspensión e interrupción de plazos procesales[4].
En el proceso civil se exceptúan:
-La autorización judicial para el internamiento no voluntario por razón de trastorno psíquico prevista en LEC art.763.
-La adopción de medidas disposiciones de protección del menor previstas en CC art.158.
En el proceso contencioso-administrativo, se exceptúan el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona (LJCA art.114 s), y la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales (LJCA art.8.6).
En el orden social, los procedimientos de conflicto colectivo y para la tutela de derechos fundamentales y libertades públicas regulados en la L 36/2011.
En el proceso penal la suspensión e interrupción no se aplica a los procedimientos de habeas corpus, a las actuaciones encomendadas a los servicios de guardia, a las actuaciones con detenido, a las órdenes de protección, a las actuaciones urgentes en materia de vigilancia penitenciaria y a cualquier medida cautelar en materia de violencia sobre la mujer o menores.
Asimismo, en fase de instrucción, el juez o tribunal competente podrá acordar la práctica de aquellas actuaciones que, por su carácter urgente, sean inaplazables.
No obstante, en todos los órdenes, el juez o tribunal podrá acordar la práctica de cualesquiera actuaciones judiciales que sean necesarias para evitar perjuicios irreparables en los derechos e intereses legítimos de las partes en el proceso.
Plano administrativo (RD 463/2020 disp.adic.3ª redacc RD 465/2020).
Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento de pérdida de vigencia real decreto citado o, en su caso, las prórrogas del mismo.
No obstante, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
Se excluyen los procedimientos y resoluciones cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma o que sean indispensables para la protección del interés general[5] o para el funcionamiento básico de los servicios. Igualmente, se someten a norma específica los expedientes afiliación, liquidación y cotización de Seguridad Social y tributarios, sin que afecte este régimen, en particular, a los plazos para presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.
Concretamente, en el ámbito tributario (RDL 8/2020 art.33):
-Los plazos de pago de la deuda tributaria previstos en LGT art.62.2 y 5, los vencimientos de los plazos y fracciones de los acuerdos de aplazamiento y fraccionamiento concedidos, los relacionados con el desarrollo de las subastas y adjudicación de bienes (RGR art.104.2 y 104 bis, y los plazos para atender los requerimientos, diligencias de embargo y solicitudes de información con trascendencia tributaria, para formular alegaciones ante actos de apertura de dicho trámite o de audiencia, dictados en procedimientos de aplicación de los tributos, sancionadores o de declaración de nulidad, devolución de ingresos indebidos, rectificación de errores materiales y de revocación, que no hayan concluido a fecha 18-3-2020 (entrada en vigor del real decreto-ley citado), se amplían hasta el 30-4-2020.
Adicionalmente, en el seno del procedimiento administrativo de apremio, no se procederá a la ejecución de garantías que recaigan sobre bienes inmuebles desde 18-3-20 hasta el día 30-4-2020.
-Los plazos de pago de la deuda tributaria de LGT art.62.2 y 5, los vencimientos de los plazos y fracciones de los acuerdos de aplazamiento y fraccionamiento concedidos, los relacionados con el desarrollo de las subastas y adjudicación de bienes (RGR art.104.2 y 104 bis, y los plazos para atender los requerimientos, diligencias de embargo y solicitudes de información o actos de apertura de trámite de alegaciones o de audiencia que se comuniquen a partir de 18-3-2020 se extienden hasta el 20-5-2020, salvo que el otorgado por la norma general sea mayor, en cuyo caso éste resultará de aplicación.
-A los solos efectos del cómputo de los plazos de prescripción previstos en LGT art.66, en el recurso de reposición y en los procedimientos económico-administrativos, se entenderán notificadas las resoluciones que les pongan fin cuando se acredite un intento de notificación de la resolución entre el 18-3-2020 y el 30-4-2020.
-El plazo para interponer recursos o reclamaciones económico-administrativas frente a actos tributarios, así como para recurrir en vía administrativa las resoluciones dictadas en los procedimientos económico-administrativos, no se iniciará hasta concluido dicho período, o hasta que se haya producido la notificación, si esta última se hubiera producido con posterioridad a aquel momento.
-En el ámbito de los procedimientos catastrales, los plazos para atender los requerimientos y solicitudes de información formulados por la Dirección General del Catastro que se encuentren en plazo de contestación a 18-3-2020 se amplían hasta el 30 de abril de 2020. Los actos de apertura de trámite de alegaciones o de audiencia que se comuniquen a partir de la primera fecha por el citado centro directivo tendrán de plazo para ser atendidos hasta el 20-5-20, salvo que el otorgado por la norma general sea mayor, en cuyo caso este resulta de aplicación.
-Si el obligado tributario, no obstante, la posibilidad de acogerse a la ampliación de los plazos expuesta o sin hacer reserva expresa a ese derecho, atendiera al requerimiento o solicitud de información con trascendencia tributaria o presentase sus alegaciones, se considerará evacuado el trámite.
-Todo ello, sin perjuicio de las especialidades previstas por la normativa aduanera en materia de plazos para formular alegaciones y atender requerimientos.
-El período comprendido desde 18-3-2020 hasta el 30-4-2020 no computa a efectos de la duración máxima de los procedimientos de aplicación de los tributos, sancionadores y de revisión tramitados por la AEAT, ni de los procedimientos catastrales, si bien durante dicho período podrá la Administración impulsar, ordenar y realizar los trámites imprescindibles. Y tampoco computa a efectos de de la prescripción regulada en LGT art.66 ni a efectos de plazos de caducidad.
-A efectos de transitoriedad, este régimen específico de plazos en procedimientos tributarios y catastrales se aplica a expedientes iniciados con anterioridad a 18-3-2020 y, asimismo, desplaza el régimen general de suspensión de RD 463/2020 disp.adic.3ª redacc RD 465/2020 (RDL 8/2020 disp.adic.9ª y disp.trans.3ª).[6]
Por fin, algunas comunidades autónomas han dictado normas de aplicación del RD 463/2020, por ejemplo Cantabria (Resolución Cantabria 16-3-20, BOC 16-3-20), Extremadura (D Extremadura 17/2020; DL Extremadura 3/2020), Baleares (DL Baleares 4/2020) Galicia (Resolución Galicia 15-3-20, DOGA 15-3-20) o Cataluña (DL Cataluña 7/2020 art.14); o normas específicas propias y/o complementarias en diversos ámbitos, como Navarra (DLF Navarra 1/2020; DLF Navarra 2/2020), Andalucía (DL Andalucía 3/2020), Canarias (Orden Canarias 20-3-20, BOCAN 23-3-20), Asturias (D Asturias 9/2020), Extremadura (DL Extremadura 2/2020) o las diputaciones forales vascas, Bizkaia (DF Normativo Bizkaia 1/2020 BOTHB 18-3-20), Gipuzkoa (Consejo de Gobierno Acuerdo 17-3-20, BOTHG 18-3-20; DF Norma Gipuzkoa 1/2020) y Álava (DFUN –decreto foral urgencia normativa- Araba 2/2020, BOTHA 20-2-20).
Concurso de acreedores (RDL 8/2020 art.43). Durante la vigencia del estado de alarma declarado por RD 463/2020 redacc RD 465/2020, como consecuencia de la emergencia sanitaria derivada del COVID-19, se implantan las siguientes reglas:
-El deudor que se encuentre en estado de insolvencia no tiene el deber de solicitar la declaración de concurso.
-Hasta que transcurran dos meses a contar desde la finalización del estado de alarma, los jueces no pueden admitir a trámite las solicitudes de concurso necesario que se hubieran presentado durante ese estado o que se presenten durante dichos dos meses posteriores. Si se hubiera presentado solicitud de concurso voluntario, se admitirá éste a trámite, con preferencia, aunque fuera de fecha posterior.
-Tampoco tiene el deber de solicitar la declaración de concurso, durante la vigencia del estado de alarma, el deudor que hubiera comunicado al juzgado competente para la declaración de concurso la iniciación de negociación con los acreedores para alcanzar un acuerdo de refinanciación, o un acuerdo extrajudicial de pagos, o para obtener adhesiones a una propuesta anticipada de convenio, aunque hubiera vencido el plazo a que se refiere LCon art.5 bis, apartado quinto.[7]
Es relevante la conexión de estas normas con las contenidas en RDL 8/2020 art.40.11 y 12, en relación con el concurso de causa legal o estatutaria de disolución de las sociedades que haya sobrevenido antes o durante la situación de estado de alarma. En el primer caso, con suspensión del plazo para convocatoria de la junta general que pueda acordar la disolución. En el segundo, se declara la exención de responsabilidad de los administradores por las deudas sociales que se contraigan en el periodo de alarma.
Procesos constitucionales. (TCo Acuerdo 16-3-20). Como consecuencia del estado de alarma declarado por RD 463/2020, con efecto 14-3-20, se determina lo siguiente:
Los plazos para realizar cualesquiera actuaciones procesales o administrativas ante el Tribunal Constitucional quedan suspendidos durante la vigencia del Real Decreto 463/2020 y sus eventuales prórrogas.
Sin perjuicio de la suspensión del cómputo de los plazos, pueden seguir presentándose recursos y demás escritos, que afecten a los distintos procesos constitucionales o administrativos, a través del Registro electrónico accesible en la sede electrónica www.tribunalconstitucional.es.
En los términos de la LO 4/1981 art.1.4, la declaración de estado de alarma no interrumpe el funcionamiento de este órgano constitucional, que continúa en tal periodo dictando las resoluciones y medidas cautelares que fueran necesarias, en los procesos constitucionales que lo requiriesen.
Principado de Andorra[8] (Acuerdo Consell Superior de la Justìcia 15-3-2020). Como consecuencia de la situación excepcional generada por la pandemia de COVID-19, se adopta mientras se extienda la misma la siguiente medida:
-suspensión con carácter general de toda actividad judicial de los tribunales excepto servicios de guardia y en aquellos asuntos urgentes en los que la falta de intervención jurisdiccional podría comportar consecuencias de difícil o imposible reparación (como tramitación de asuntos penales con preso, adopción de medidas cautelares o de medidas para las personas en situación de riesgo).
II. Rango de las disposiciones.
Aspecto primario y esencial de la alteración de plazos que se analiza en estas líneas es el rango o valor normativo de los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020, que excede de su forma y denominación.
Para comprender adecuadamente el alcance de las medidas normativas adoptadas por estos reales decretos ha de traerse a colación la doctrina formulada por el Tribunal Constitucional en su sentencia TCo 83/2016, recogiendo la previamente expuesta en el auto TCo 7/2012 en relación con los actos y disposiciones con “valor de Ley”, “fuerza de Ley” o “rango de Ley”.
Estas expresiones se emplean indistintamente por la Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional -LOTC. Con ellas, se ha querido acotar un género de normas, decisiones y actos, del que serían especificaciones, además de la propia ley parlamentaria, otras fuentes en parte equiparadas a la misma por la propia Constitución, así como algunos actos, decisiones o resoluciones no identificados como tales ni en la Constitución ni en la LOTC, pero que si gozarían de aquel valor o rango, siendo subsumibles en dicha categoría decisiones o actos parlamentarios que sin ser leyes o fuentes equiparadas a la ley, sí pueden afectar a aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente.
Si la Constitución y el ordenamiento habilitan a determinados actos, decisiones o resoluciones parlamentarias para modificar de tal modo la aplicación de las leyes, no cabe dudar de que tales actos, decisiones o resoluciones ostentan ese genérico rango o valor de ley, sometiéndose al tratamiento procesal correspondiente. Y ello se aplica a las disposiciones objeto de análisis.
“La decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma no se limita a constatar el presupuesto de hecho habilitante de la declaración de dicho estado, esto es, la concurrencia de alguna o algunas de las situaciones o “alteraciones graves de la normalidad” previstas en la de la Ley Orgánica 4/1981 (art. 4) que pueden dar lugar a la proclamación del estado de emergencia, ni se limita tampoco a la mera la declaración de éste. La decisión gubernamental tiene además un carácter normativo, en cuanto establece el concreto estatuto jurídico del estado que se declara. En otras palabras, dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos. La decisión gubernamental viene así a integrar en cada caso, sumándose a la Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981, el sistema de fuentes del derecho de excepción, al complementar el derecho de excepción de aplicación en el concreto estado declarado. Y esta legalidad excepcional que contiene la declaración gubernamental desplaza durante el estado de alarma la legalidad ordinaria en vigor, en la medida en que viene a excepcionar, modificar o condicionar durante ese periodo la aplicabilidad de determinadas normas, entre las que pueden resultar afectadas leyes, normas o disposiciones con rango de ley, cuya aplicación puede suspender o desplazar. Esta incidencia sobre la legislación vigente antes de la declaración del estado de alarma, incluidas las normas con rango de ley que pudieran verse afectadas, encuentra cobertura en el propio texto constitucional (art. 116.2 CE) y en la Ley Orgánica 4/1981 (art. 6), que imponen como contenido necesario del decreto en el que se formaliza la decisión gubernamental de la declaración la determinación de “los efectos del estado de alarma”, efectos que pueden implicar, como se dijo en el ATC 7/2012, “excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria” (FJ 4). Esto es, la propia Constitución y la ley reclamada por el art. 116.1 CE para desarrollar sus previsiones habilitan los efectos jurídicos que sobre la legislación en vigor antes de la declaración, incluidas las normas con rango de ley, tiene o puede tener la decisión gubernamental que, revistiendo la forma de decreto del Consejo de Ministros, proclama el estado de alarma. Así pues, aunque formalizada mediante decreto del Consejo de Ministros, la decisión de declarar el estado de alarma, dado su contenido normativo y efectos jurídicos, debe entenderse que queda configurada en nuestro ordenamiento como una decisión o disposición con rango o valor de ley. Y, en consecuencia, queda revestida de un valor normativo equiparable, por su contenido y efectos, al de las leyes y normas asimilables cuya aplicación puede excepcionar, suspender o modificar durante el estado de alarma.
Por idénticas razones, no puede ser distinta la conclusión en relación con el rango o valor del decreto por el que se prorroga el estado de alarma. No obstante, en este caso, ha de resaltarse, además, la peculiaridad de que el decreto de prórroga constituye una formalización ad extra de la previa autorización del Congreso de los Diputados, esto es, su contenido es el autorizado por la Cámara, a quien corresponde autorizar la prórroga del estado de alarma y fijar su alcance, condiciones y términos, bien haciendo suyos los propuestos por el Gobierno en la solicitud de prórroga, bien estableciéndolos directamente. Al predicarse del acto de autorización parlamentaria, como ya se ha dejado constancia, la condición de decisión con rango o valor de ley (ATC 7/2012, FJ 4), idéntica condición ha de postularse, pese a la forma que reviste, de la decisión gubernamental de prórroga, que meramente se limita a formalizar y exteriorizar el acto parlamentario de autorización.”
Por tanto, se constata la condición de decisiones o disposiciones con rango o valor de ley de la declaración gubernamental del estado de alarma y de su prórroga. Lo cual debe tenerse presente a la hora de analizar cómo se ha afectado por una norma formalmente reglamentaria el régimen de los plazos procesales y administrativos, regulados por Ley, o de la prescripción o caducidad. Y cómo se ha afectado por una norma con forma de reglamento a una institución civil, en principio ajena o extraña al poder reglamentario del Gobierno. Y la respuesta es clara: no estamos ante el ejercicio de la potestad reglamentaria ordinaria en este caso, sino ante la incorporación al ordenamiento de normas materialmente legales en supuesto de excepcionalidad, al amparo de la Constitución, art.116.
III. Criterio general de interpretación.
Las disposiciones contenidas en las normas de referencia tienen técnicamente carácter de excepcionales. Por tanto, no han de ser objeto de interpretación extensiva ni analógica, conforme al Código Civil –CC- art.4.2: “Las Leyes penales, las excepcionales y las de ámbito temporal no se aplicarán a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas.” Otra cosa es que las reglas que estamos estudiando sean de formulación amplia en algunos casos.
Los supuestos son los que entran en la dicción y espíritu de las tres disposiciones adicionales que se estudian, someramente, en estas líneas. Los momentos, todos aquellos plazos de prescripción y caducidad no consumados a la fecha de entrada en vigor y que arranquen antes del final de la situación de excepcionalidad, y todos aquellos procesos y procedimientos abiertos a esta fecha o que tuvieran que haberse incoado durante el lapso del estado de alarma. Salvo disposición especial que disponga lo contrario, como puede ser el RDL 8/2020 en ciertos sectores.
Hay que tener en cuenta, no obstante, que dado el contenido de las disposiciones objeto de análisis, su aplicación puede incidir en el ejercicio del derecho al proceso (en sentido estricto), o al principio “pro actione”, en general. Si dicho criterio de interpretación pudiera colisionar con la efectividad de tal derecho, habría de atenuarse. En otros términos, la duda en relación con el efecto de la aplicación de estas disposiciones excepcionales, habría de resolverse a la luz del principio “pro actione” y de la mayor efectividad del ejercicio del derecho al proceso.
Por otra parte, la regla de interpretación restrictiva o al menos no extensiva y no analógica se refiere a las disposiciones de excepción: el RD 463/2020 y su reforma por RD 465/2020 o por otros que en su caso se dicten. No ha de extenderse con la misma rigidez a otras normas que se han dictado colateralmente, como el antes citado RDL 8/2020 o las disposiciones autonómicas antes citadas. Pues si es claro que estas disposiciones tienen conexión con el estado de alarma, se han aprobado por los cauces ordinarios del ordenamiento (con la anormalidad relativa de concurrir en muchas de ellas la forma del real decreto ley estatal o decreto ley autonómico o foral navarro o decreto foral de urgencia normativa o decreto foral norma –en los regímenes forales vascos- debido a la extraordinaria y urgente necesidad concurrente), por lo que no se habría de excluir la interpretación conforme a las reglas generales y, señaladamente, una posible aplicación de la analogía a supuestos no previstos en ellas que guarden identidad de razón con los regulados. Bien entendido, que se trata de disposiciones legales que surgen para resolver situaciones concretas, lo que aconseja una prudente aplicación de la extensión analógica, valorando detenidamente cada precepto.[9]
IV. ¿Suspensión o interrupción?
Las disposiciones adicionales 2ª y 3ª emplean diferentes conceptos de manera poco clara al implantar las medidas de las que estamos escribiendo. En sus rúbricas se emplea la expresión “suspensión de plazos procesales” y “suspensión de plazos administrativos”. En su texto, se utiliza tanto “suspensión de términos” como “suspensión” e “interrupción” de los citados plazos.
Como es sabido estos conceptos no son sinónimos o equivalentes. Suspender supone paralizar el decurso de un plazo, que se reanudará donde se suspendió en el momento en que se levante la medida suspensiva. Interrumpir supone cortar el curso, que se reiniciará desde el principio cuando proceda.
Si se analiza el contenido de estas medidas, y se atiende a la finalidad de las mismas en relación con su contexto, parece claro que estamos en presencia, en todo caso, de suspensión de plazos, no de interrupción: de una congelación del curso de los mismos que continuarán allí donde se encontraban al entrar en vigor estas medidas, si se habían iniciado ya en su transcurso. Y que no se iniciarán hasta que desaparezca la excepcionalidad, si no habían arrancado en el momento en que ésta sobrevino.
La suspensión de términos consideramos que supone anulación de señalamientos, citaciones y demás actuaciones procesales o administrativas fijadas para una fecha concreta que entra en el periodo de congelación.
A diferencia de las disposiciones 2ª y 3ª, la 4ª emplea únicamente el término “suspensión”, tanto en su rúbrica como en su texto, para referirse a los plazos de prescripción y caducidad. Luego en este caso es claro el sentido de la norma, fura de toda duda. Suspensión, no interrupción, en todo caso, ya sea el plazo de prescripción o de caducidad.
V. Prescripción. Extintiva y adquisitiva. Prescripción intraprocesal. Caducidad
De acuerdo con el planteamiento que hemos efectuado, uno de los ámbitos en los que incide la medida de suspensión del curso de los plazos, de congelación de los mismos, podríamos decir, es el de los de ejercicio de derechos y acciones de toda clase, sean de prescripción o de caducidad. Es claro que dentro de esta expresión se incluye la prescripción extintiva o de derechos. No lo es tanto si también la adquisitiva.
Se entiende por prescripción el acaecimiento o hecho de trascendencia jurídica en virtud del cual, por el transcurso del tiempo, en unión a otras circunstancias, se alteran las situaciones y relaciones jurídicas, las titularidades reales, los derechos patrimoniales de crédito y las acciones derivadas de todos ellos.
De esta forma, por la prescripción se adquieren, de la manera y con las condiciones determinadas en la Ley, el dominio y demás derechos reales, y también se extinguen, del propio modo por la prescripción, los derechos y las acciones de cualquier clase que sean (CC art.1930).
La prescripción puede ser, por tanto, de dos tipos: adquisitiva o extintiva.
La prescripción adquisitiva (o usucapión) es el modo originario de adquisición del derecho de propiedad y de ciertos derechos reales (los susceptibles de ser ostentados ad extra y mediante el ejercicio continuado -TS 26-3-86RJ 1471, EDJ 15330-) por posesión en las condiciones y por los períodos establecidos en la Ley. Implica necesariamente la extinción del derecho del primitivo titular, que deja de serlo por su ausencia de posesión, unida a la posesión ajena; de manera que la prescripción adquisitiva y la extintiva son vertientes del mismo fenómeno jurídico (TS 6-3-91RJ 3072, EDJ 2438).
La falta de ejercicio del derecho (real o de crédito, o derivado de una potestad administrativa) conduce a la extinción del mismo, siempre que transcurra sin interrupción el plazo establecido por la Ley para afirmarse sin ser actuado.
En el campo del procedimiento administrativo, supone la extinción material del derecho o acción afirmado en el mismo (por ejemplo, en procedimientos sancionadores o tributarios).
En general, la jurisprudencia civil sostiene que la prescripción, al no ser un instituto basado en la justicia intrínseca, debe ser objeto de una aplicación restrictiva (TS 9-12-83RJ 6926; TS10-10-88RJ 7400, EDJ 7849), lo cual puede extenderse al ámbito administrativo, salvo en materia de sanciones.
Es regla general en las relaciones jurídico-privadas, que la prescripción solo es apreciable en caso de que así se invoque por parte del beneficiado por ella (TS 20-5-87RJ 3539, EDJ 3953), dado que es esencialmente renunciable (CC art.1937).
En el ámbito administrativo, tal regla no es aplicable automáticamente. En cuanto se refiera a derechos u obligaciones, tributarias y demás de la Hacienda pública (L 47/2003 –LGP- art.15.2), la prescripción se ha de apreciar de oficio; asimismo, en materia de infracciones y sanciones, dado el carácter de orden público de la cuestión, resulta razonable entender que también debe apreciarse de oficio. Respecto de otras obligaciones o derechos de las Administraciones públicas debe, no obstante, resultar de aplicación la regla general de renunciabilidad de la prescripción ganada y, por tanto, imposibilidad de apreciación de la misma en defecto de invocación por el sujeto interesado.[10]
La caducidad en sentido sustantivo es figura diferente de la prescripción. La prescripción tiene, en todo caso, carácter material, de manera que no puede confundirse con la caducidad del procedimiento, esencialmente adjetiva. Sin embargo, es la ausencia de procedimiento o la paralización procedimental la que determina la prescripción (Ley 39/2015 –LPAC- art.30).
Asimismo, la caducidad no produce, por sí sola, la prescripción de las acciones del particular -en procedimientos a instancia del interesado- o de la Administración -en procedimientos de oficio-, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción (LPAC art.95).
Tampoco interrumpen la prescripción, en el ámbito de los procedimientos tributarios, los procedimientos interrumpidos durante más de 6 meses que, no obstante, no estén caducados (Ley 58/2003 –LGT- art.104.5; RD 1065/2007 art.31 s.).
Las diferencias principales entre prescripción y caducidad son las siguientes:
a) La caducidad o decadencia de derechos surge en caso de que la Ley o la voluntad de los particulares señalen un plazo fijo para el ejercicio de un derecho, transcurrido el cual ya no puede ejercitarse. El plazo va inseparablemente unido al derecho mismo, lo que no ocurre en la prescripción (TS 29-5-92, RJ 4828EDJ 5487).
b) La caducidad se refiere a derechos, poderes o facultades cuyo fin es promover una alteración en una determinada situación jurídica (derechos potestativos), diferencia básica respecto de la prescripción. Por ello, solo aquella solo atiende al hecho objetivo de su no ejercicio en un plazo dado. Por el contrario, en el caso de la prescripción, se atiende a la evitación de la inseguridad jurídica ante la razón objetiva de su falta de ejercicio por su titular, partiendo de la presunción de abandono del derecho por su titular (TS 7-5-81RJ 1984, EDJ 1372).
c) La caducidad es apreciable de oficio en todo caso. No, en general, la prescripción; salvo en materia de deudas tributarias y sanciones.
d) El plazo de caducidad no se interrumpe, sino que se suspende. El de prescripción, se interrumpe como regla, sin perjuicio de que la doctrina admita la suspensión de los plazos de prescripción en algunos supuestos. Como es el caso del RD 463/2020 disp.adic.4ª, en estudio.
e) La prescripción hace, en general, referencia a las pretensiones o acciones derivadas de los derechos subjetivos. La caducidad se refiere directamente a estos.[11]
Dicho esto, resulta claro que la regla del RD 463/2020, disp.adic.4ª se refiere indudablemente a la prescripción extintiva, de derechos o acciones:
-de titularidad pública –de una Administración- tanto derivados del ejercicio de potestades administrativas como de otra especie- frente a particulares (administrados;
- de titularidad privada frente a una Administración;
-entre Administraciones (por ejemplo, con ocasión de remesas entre Haciendas[12]);
-entre sujetos de Derecho privado.
Igualmente, a la caducidad en sentido material y en sentido adjetivo.
Más discutible es la extensión del precepto a la prescripción adquisitiva o usucapión. De la letra de la disposición adicional analizada no resulta tan claramente, pues parece que se identifica el efecto suspensivo o de congelación del decurso de plazos con los propios de la prescripción extintiva y de la caducidad. Sin embargo, si se atiende a la finalidad del precepto, como impone el criterio de interpretación teleológica del Código Civil, art.3.1 (las normas se interpretan atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad), se concluye que al menos es razonable sostener que el decurso de los plazos para la usucapión de la propiedad y demás derechos reales poseíbles también se vea suspendido en este periodo.
Y es que, si bien la situación de posesión con los requisitos exigidos por el Código Civil o en general por la Ley civil no se ve paralizada para el poseedor que está prescribiendo a su favor por la situación excepcional sobrevenida, lo que indudablemente se ve afectado es el ejercicio potencial de cualquier acto de interrupción por parte del propietario en cuyo perjuicio avanza el curso de la prescripción adquisitiva por tercero, de modo que este no puede iniciar acciones judiciales o formular actos de oposición de la posesión del usucapiente, tanto por la regla de paralización de actuaciones y plazos procesales cuanto por razones materiales derivadas de los deberes de confinamiento de la población. De donde resulta razonable extender el efecto suspensivo también a estos plazos de prescripción adquisitiva.
No parece que plantee excesiva duda la aplicación de la regla a la prescripción intraprocesal, que tiene lugar por transcurso de los plazos de prescripción una vez incoado el proceso correspondiente y por su paralización; señaladamente en sede de proceso penal.
Sobre esta figura debe tenerse en cuenta, específicamente y en este ámbito, lo siguiente:
a) Se admite su reconocimiento por una paralización procesal durante los plazos exigidos legalmente, siempre que durante ellos no se lleve a cabo actividad procesal de contenido material y potencialidad bastante para interrumpir sus efectos (AP Barcelona 5-9-13, EDJ 205755).
b) No cabe apreciar la prescripción autónoma de alguna de las infracciones enjuiciadas aplicando plazos de prescripción diferenciados por paralización del procedimiento (TS 29-7-98, EDJ 9430; TS21-12-99, EDJ 35876; TS14-2-00, EDJ 520; TS3-7-02, EDJ 27782; AP Barcelona 10-12-12, EDJ 312183).
c) La prescripción intraprocesal se interrumpe por actos procesales dotados de auténtico contenido material o sustancial, que implican efectiva prosecución del procedimiento, haciendo patente que el proceso avanza y se amplía consumiéndose las distintas fases o etapas. Consecuentemente carecen de virtualidad interruptiva las diligencias banales, inocuas o de mero trámite que no afecten al curso del procedimiento, resoluciones sin contenido sustancial. Son las llamadas diligencias de relleno, carentes de otra finalidad reconocible que la de romper artificial y fraudulentamente el plazo de prescripción en curso, o en actuaciones inocuas o intrascendentes para el proceso, como la expedición de certificados o copias de las actuaciones.
Se admite la paralización por fuerza mayor, en el sentido de no correr el plazo en tales situaciones. Así, cuando la paralización es debida al excesivo número de causas o trabajo que recae sobre un determinado juzgado, a pesar de que transcurra el tiempo suficiente para la prescripción, puede considerarse entonces aquella paralización como causa de fuerza mayor. Incluso el Tribunal Supremo ha determinado que no corre el cómputo cuando el recurso no esté detenido por inactividad de los órganos judiciales sino por la espera de su turno de señalamiento (AP Málaga 7-11-14, EDJ 296500; APMálaga18-10-13, EDJ 244660; APMálaga15-10-01, EDJ 63883), pues no hay propiamente una situación de paralización sino una dilación exigida por la necesidad de ordenar el trabajo de un determinado órgano judicial (TS 22-11-06, EDJ 319088; TS17-6-02, EDJ 23917; AP Guadalajara 23-12-14, EDJ 185238; AP Madrid 27-1-14, EDJ 15810; AP La Rioja 1-9-08).
Siendo ello así, parece claro que en el supuesto estudiado estamos en presencia de una circunstancia de fuerza mayor que determina, claramente, la paralización de la prescripción intraprocesal.
Por fin, dos cuestiones más:
-la prescripción del delito y de la pena se ven incluidas dentro del ámbito del RD 463/2020, disp.adic.4ª;
-este lapso de paralización imperativa no deberá tomarse en consideración para apreciar la atenuante de dilaciones indebidas del Código Penal, art.21.7ª. Efectivamente, con la expresión dilaciones indebidas se hace referencia a un concepto jurídico indeterminado que ha de interpretarse en cada caso por los tribunales (TS 12-12-19 EDJ 760883; 1-3-17 EDJ 11808), de manera circunstanciada. Y que se asocia fundamentalmente a dos aspectos: que exista una dilación inasumible que sea indebida y no razonable. Para apreciar el carácter razonable de la dilación de un proceso, ha de atenderse a las circunstancias del caso concreto con arreglo a los criterios objetivos consistentes esencialmente en la complejidad del litigio, los márgenes de duración normal de procesos similares, el interés que en el proceso arriesgue el demandante y las consecuencias que de la demora se siguen a los litigantes, el comportamiento de estos y el del órgano judicial actuante (TS 27-1-14, EDJ 11722). Por tanto, en este supuesto dado que el lapso de paralización de las actuaciones que no resulten incluidas en la excepción de RD 463/2020 disp.adic.2ª, será debida y razonable, eliminando cualquier toma en consideración de la misma a estos efectos.
VI. Plazos preprocesales. Plazo de interposición del recurso administrativo y del recurso contencioso-administrativo.
No hay duda alguna que la norma excepcional de suspensión se extiende tanto a los plazos administrativos como a los plazos procesales en sentido estricto; es decir a los que discurren desde el inicio o incoación de un procedimiento administrativo o de un proceso hasta su finalización (sin duda, a los plazos máximos de resolución y notificación de procedimientos administrativos). Pero resulta menos claro el régimen aplicable a los plazos que tienen carácter preprocedimental o preprocesal, anteriores al inicio de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales. Por ejemplo, el plazo para el ejercicio de la acción por responsabilidad patrimonial de la Administración, el plazo de interposición de un recurso administrativo o de un recurso contencioso-administrativo. En algunos casos, estos plazos lo son de prescripción, en otros de caducidad.
Es criterio pacífico que los recursos administrativos están sujetos a los plazos de caducidad para su ejercicio (TS 28-6-91, RJ 7171EDJ 7015). El de interposición de los recursos es un plazo de caducidad improrrogable y de imposible suspensión, no susceptible de ser ampliado artificialmente por el arbitrio de las partes (TCo12-6-96 auto 159/1996EDJ 1996/52204; TS 13-2-98, RJ 2091EDJ 511; TSJ Galicia 31-5-95JT 607). Por su parte, es doctrina consolidada que el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo constituye un plazo de caducidad y no de prescripción (TS 20-7-04, EDJ 83041; TS25-3-09 Rec 380/05).
Sea como fuere, existe una diferencia entre el plazo de interposición de recurso administrativo y del recurso contencioso-administrativo. En el primer caso, este lapso corre en el seno de una relación jurídico-administrativa, dentro del plano gubernativo, de modo que frente a una resolución administrativa el interesado puede interponer dentro de cierto plazo, un recurso común (reposición, alzada) o especial (económico administrativo, por ejemplo) igualmente administrativo. Muy claro en el caso de que pertenezca a Administración el órgano que ha dictado el acto recurrido y el que ha resolver el recurso, menos en caso de que se integre en otra (por ejemplo, en sede de actos autonómicos sobre tributos estatales cedidos, en vía económico-administrativa).
En el segundo, el plano en que se desenvuelve el recurso es diverso: es procesal, frente a un acto administrativo. Se pasa de una relación jurídico-administrativa a una jurídico-procesal.
La diferencia es notable. Sin embargo la consecuencia, en cuanto a lo que es objeto de estudio, escasa.
Y es que, sea por vía de la inclusión del plazo entre los adjetivos, ya administrativos (RD 463/2020 disp.adic.3ª), ya procesales (RD 463/2020 disp.adic.2ª), o entre los sustantivos, de prescripción o de caducidad (RD 463/2020 disp.adic.4ª), la suspensión opera para todos ellos.
Por fin, los plazos para el requerimiento potestativo entre Administraciones públicas (LJCA art.44) entra desde luego en la suspensión excepcional estudiada.
VII. Plazos administrativos: régimen general y especiales.
Se deriva de lo ya expuesto que la normativa excepcional prevé un régimen general de suspensión y otros especiales, a partir de la reforma del RD 463/2020 operada por RD 465/2020: no es aplicable la suspensión establecida con carácter genérico a procedimientos de afiliación, liquidación y cotización de la Seguridad y a procedimientos tributarios, especialmente a los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias.
El desplazamiento, que parte tanto del principio general de norma especial sobre general, se establece respecto del régimen de la disposición adicional 2ª: en sede de suspensión de plazos y términos. No respecto del régimen de suspensión de plazos de prescripción y caducidad, que ha de entenderse aplicable con carácter absoluto.
Por otra parte, la especialidad ha de entenderse que produce efecto en el ámbito de todas las Administraciones tributarias, a menos que de disposición especial propia resulte lo contario.
No resulta claro el ámbito del desplazamiento de la regla general. El el párrafo 6º de la disposición adicional 3ª, afirma que “la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos administrativos a que se hace referencia en el apartado 1 no será de aplicación a los plazos tributarios, sometidos a normativa específica….”. Este régimen específico puede identificarse con el tratamiento especial de plazos contenido en el RDL 8/2020 art.33 y en el RDL 7/2020 art.14 o, más ampliamente, con la regulación ordinaria de los procedimientos tributarios. De seguirse el primer criterio, lo no previsto en dicho precepto y sus concordantes, se sometería al RD 463/2020 disp.adic.3ª. No en caso de adoptarse el segundo.
La primera de las opciones parece respaldada por la letra del RDL 8/2020 disp.adic.9ª, que se refiere a los plazos tributarios previstos en el propio real decreto ley, no a todos los tributarios en general. Aunque es cierto, igualmente, que el ámbito del RDL 8/2020 art.33 es muy amplio.
Por fin, hay que tener presente que los procedimientos tributarios sometidos directamente a normativa de la Unión Europea, no quedan afectados por las disposiciones de constante referencia. Sin perjuicio de lo que pueda establecerse por futuras normas.
VII. Plazos arbitrales. Juntas arbitrales en el ámbito tributario.
Puede definirse el arbitraje como aquel instituto eminentemente privado, de derecho sustantivo -más que jurisdiccional- en cuya virtud las personas físicas o jurídicas entre quienes haya surgido -o teman que pueda surgir- una cuestión litigiosa, esto es, un conflicto de intereses con opuestas pretensiones respecto de la relación jurídica discutida, acuerdan excluir la intervención de los órganos jurisdiccionales y confiar la solución de la controversia a una o varias personas, denominadas árbitros, cuya decisión aceptan de antemano y es vinculante para ellas (Lacruz Berdejo).
Se trata de un procedimiento de resolver conflictos alternativo al proceso judicial, una institución sustitutiva de la jurisdicción y a la que las partes en conflicto pueden someterse de forma voluntaria.
No estamos en presencia de jurisdicción, por lo que el arbitraje y los plazos aplicables a los procedimientos arbitrales no se incluyen en el ámbito de los administrativos (RD 463/2020 disp.adic.3ª) o procesales (RD 463/2020 disp.adic.2ª), salvo en cuanto a los supuestos de impugnación del laudo ante el órgano jurisdiccional competente, en su caso. Pero desde luego, sí resulta de aplicación:
-la figura de la fuerza mayor;
-el régimen de suspensión de plazos sustantivos (RD 463/2020 disp.adic.4ª).
Mención especial merece la figura de los conflictos seguidos ante las Juntas Arbitrales en sede de relaciones interadministrativas de Administraciones tributarias. Conflictos que, aun denominados arbitrales, no lo son en sentido estricto.
Se trata de un procedimiento especial para dirimir, por la correspondiente junta arbitral, los conflictos que se susciten en la aplicación de la normativa sobre financiación de las comunidades autónomas -en sede de tributos cedidos, dentro del régimen común- (LO 8/1980 art.23 y 24; RD 2451/1998); en relación con la aplicación del Concierto Económico entre el Estado y el País Vasco (L 12/2002 art. 67 y 67 bis; RD 1760/2007), respecto de las diputaciones forales vascas y los tributos concertados; y en cuanto a la aplicación del Convenio Económico entre el Estado y Navarra (L 28/1990 art.51; RD 353/2006), respecto del sistema foral tributario de la Comunidad Foral.
Ante estas juntas se desarrolla un sistema heterocompositivo -aunque con matices- de resolución de conflictos intersubjetivos -igual que el proceso-, que no responde en realidad a la categoría de arbitraje, ya que:
1) No hay convenio arbitral, ni cláusula de sumisión alguna entre partes. Hay sumisión normativa derivada directamente de la LO 8/1980, del Convenio o del Concierto económicos, aprobados estos por norma con rango de ley. Y aunque esta pueda considerarse paccionada en cierta medida -en el caso de Navarra-, no cabe considerar la misma como convenio arbitral.
2) La resolución no es laudo, solo impugnable por motivos tasados. Es un acto administrativo resolutorio, con todos los atributos propios de estos, impugnable directamente -es decir, sin previo recurso de reposición potestativo- ante el órgano jurisdiccional correspondiente (LO 8/1980 art.23):
- en los casos de las Juntas del Convenio y del Concierto, la Sala Tercera del Tribunal Supremo en vía de recurso contencioso-administrativo ordinario (no recurso de casación);
- en el supuesto de la Junta de Régimen Común, la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional (LJCA disp.adic.4ª).
La consecuencia de ello es que no cabe integrar el grupo normativo rector de las juntas y sus procedimientos acudiendo a la L 60/2003, de arbitraje. Hay que acudir a la L 39/2015 –LPAC-, a la que reenvían expresamente RD 353/2006 art.8, RD 1760/2007 art.8 y RD 2451/1998 art.8.
Por otra parte, el procedimiento ante la junta no es recurso administrativo, al menos en el sentido común del término. Presenta una estructura triangular semejante al proceso o a ciertos recursos especiales (p.e. reclamaciones económico-administrativas en materia de retenciones o repercusiones tributarias).
Sin embargo, muchos aspectos de la regulación del recurso administrativo pueden aplicarse. Por ejemplo, en el tratamiento de ciertos (la mayoría si no todos) plazos.
Y este es el criterio expresado por el Tribunal Supremo. Ante el silencio legal que defina la naturaleza de las juntas arbitrales, más allá de nomen iuris, que no puede servir de más que de orientación e indicio, y de la intención que se vislumbra de crear una vía especial para solventar convencionalmente y de forma arbitral los conflictos entre las Administraciones implicadas, que como tal evitara la judicialización de los conflictos, lo cierto es que, atendiendo a su regulación y desarrollo normativo y a su propio funcionamiento, su tramitación y resolución se inserta dentro de los cauces formales de un procedimiento administrativo y de los cánones más ortodoxos de cualquier actuación administrativa, sin otra excepcionalidad que conformar una vía especial, a través de un órgano creado ex professo, de resolución de controversias intraadministrativas y como vía previa y obligada de acceso a la jurisdicción. Por ello, la resolución de la junta es una resolución administrativa, de tal naturaleza, sobre la que rigen, excepto las especialidades procedimentales previstas en el convenio/concierto y su respectivo reglamento, los principios y reglas formales y materiales del procedimiento administrativo (TS 8-2-19, EDJ 506239).
La conclusión por tanto es clara: los plazos de los procedimientos ante las juntas arbitrales se ven afectados por la suspensión de RD 463/2020 disp.adic.3ª. Podría existir cierta duda en el plazo de planteamiento del conflicto de una Administración tributaria frente a otra o, en algunos casos, del obligado tributario (conflictos negativos de planteamiento automático). Sin embargo, si se atiende al incardinamiento del plazo para plantear en los trámites previos (requerimiento de inhibición como regla, salvo en los conflictos de cambio de domicilio, en los que aquél se ve sustituido por la tramitación del procedimiento específico establecido al efecto), es claramente sostenible su carácter de plazo administrativo o, en su defecto, por asimilación al plazo de recurso administrativo, de caducidad, lo que determinaría la aplicación de la regla de RD 463/2020 disp.adic.4ª.
IX. Subvenciones.
La subvención se considera una donación modal de Derecho administrativo. Se otorga siempre por una Administración pública en ejercicio de sus competencias. Se trata de un acto de liberalidad o de disposición de fondos públicos a título gratuito vinculada a la satisfacción de un fin público. Su concesión se efectúa mediante acto administrativo, previa instrucción de un procedimiento de igual naturaleza. Ello es así incluso en el caso de las subvenciones nominativas, con consignación individualizada en los presupuestos, a pesar de que estas no precisen –en su caso- de convocatoria pública ni procedimiento de concurrencia competitiva. El otorgamiento de una subvención es un acto normalmente discrecional y, eventualmente, reglado -en el caso de las subvenciones nominativas. Y declarativo de derechos o favorable.
Lo característico de la relación subvencional es que en ella se desenvuelven dos planos, el adjetivo, en el que se tramita procedimiento administrativo de otorgamiento, en su caso de concurrencia competitiva; el material, de desarrollo y ejecución de la actividad subvencionada, de interés público; y, en su caso, nuevamente un plano adjetivo, en caso de incumplimiento por el beneficiario, el del procedimiento de reintegro de la subvención, en todo o en parte, del que puede resultar un derecho de crédito a favor de la Administración otorgante.[13] Ambos planos se encuentran imbricados de una forma difícilmente separable, por lo que en sentido amplio al menos, la ejecución de la actividad subvencionada puede considerarse una fase del procedimiento o procedimientos de otorgamiento y de control de la subvención.
De acuerdo con este esquema, la suspensión de plazos administrativos del RD 463/2020 disp.adic.3ª resultará indudablemente aplicable a los planos adjetivos inicial (expediente de otorgamiento) y, en su caso, final (expediente de reintegro) y asimismo, en una interpretación teleológica, al material (plazo de ejecución de la actividad subvencionada). Sin perjuicio de lo que pueda disponerse por norma especial, estatal autonómica o foral.[14]
X. Contratación.
Para concluir, la suspensión de plazos administrativos tan repetida, en sede de contratación, debe entenderse aplicable la preparación y adjudicación de los contratos del sector público, no a la ejecución del contrato -de la prestación o de las prestaciones en sentido estricto-, claramente deslindable, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 34 del RDL 8/2020 o en otra norma especial (estatal, autonómica o foral), tanto en forma de suspensión del contrato como de modificación del mismo[15] o de concesión de prórrogas o ampliación de plazos de ejecución al contratista.[16]
No obstante, sí lo será a la actuación administrativa de aquellos expedientes derivados del ejercicio de las prerrogativas del órgano de contratación que den lugar a actuaciones de éste sometidas a trámite determinado, en el ámbito de los contratos administrativos.
Con arreglo a LCSP –L 9/2017- art.190.1, “Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la presente Ley, el órgano de contratación ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlos por razones de interés público, declarar la responsabilidad imputable al contratista a raíz de la ejecución del contrato, suspender la ejecución del mismo, acordar su resolución y determinar los efectos de esta.”
Y el 191.1 exige: “En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relativos a las prerrogativas establecidas en el artículo anterior, deberá darse audiencia al contratista.”
De tales prerrogativas, tomemos la de interpretación unilateral, que puede venir muy al caso.
Con esta se pretende evitar que las eventuales discrepancias entre la Administración contratante y el contratista puedan traducirse en un perjuicio para el interés público, como inevitablemente sucedería en el caso de que el contrato, o las vicisitudes de su ejecución, tuviera que quedar en suspenso hasta tanto la controversia fuera resuelta en firme por el órgano jurisdiccional competente. Por esta razón se atribuye a la propia Administración contratante el privilegio de interpretar unilateralmente el contenido del contrato.
La potestad de interpretación unilateral constituye una prerrogativa procedimental y no sustantiva, de modo que la Administración puede proceder a la interpretación del contrato en vía administrativa -con la presunción de legitimidad de la que gozan todos los actos administrativos-, pero sin que dicha interpretación pueda ser arbitraria, sino ajustada a criterios hermenéuticos objetivos, ni quedar excluida de un posterior control jurisdiccional.[17]
Con carácter general, cuantas incidencias surjan entre la Administración y el contratista en la ejecución de un contrato por diferencias en la interpretación de lo convenido, han de tramitarse mediante expediente contradictorio, que comprenderá preceptivamente las actuaciones siguientes (LCSP art. 190 y 191; LO 3/1980 art.22.11; RD 98/2001, art.97)[18]:
-Propuesta de la Administración o petición del contratista.
-Audiencia del contratista e informe del servicio competente a evacuar en ambos casos en un plazo de 5 días hábiles.
-Informe de la Abogacía del Estado y de la Intervención, a evacuar en el plazo de 5 días hábiles.
-Dictamen del Consejo de Estado, cuando el contratista formule oposición a la interpretación propuesta por la Administración contratante. No obstante, este dictamen no es vinculante para la Administración contratante, que podría apartarse del parecer emitido por el órgano consultivo. Pero sí es preceptivo: su omisión determina la invalidez de las actuaciones practicadas y su reposición al momento en que aquélla se produjo.
-Resolución motivada del órgano que haya celebrado el contrato y subsiguiente notificación al contratista.
Pues bien, todos los plazos que sean aplicables a este expediente contradictorio se verán afectados por la suspensión determinada por el RD 463/2020, disp.adic.3ª.
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[1] Por plazo inicial de 15 días naturales, prorrogado por acuerdo del Congreso de los Diputados con fecha 25-3-2020.
[2] El Acuerdo del CGPJ 18-3-2020 considera que esta disposición, como igualmente la adicional 2ª, se ha de aplicar también a los plazos legalmente establecidos para el cumplimiento de obligaciones legales con proyección procesal.
[3] La expresión “Se suspenden términos” parece poco precisa. Ha de incluir la suspensión de señalamientos.
[4] El Acuerdo del CGPJ 18-3-2020 considera que esta disposición, al igual que la 4ª, se ha de aplicar asimismo a los plazos legalmente establecidos para el cumplimiento de obligaciones legales con proyección procesal.
[5] Es el caso de la tramitación de los procedimientos de solicitud de la gracia de indulto (Resoluciones Subsecretaría Ministerio de Justicia 20-3-2020 BOE 21-3-2020 y 23-3-2020 BOE 24-3-2020).
[6] El RDL 8/2020 entra en vigor el 18-3-2020. Y el estado de alarma declarado por RD 463/2020, el 14-3-2020.
[7] Ver nota anterior.
[8] Se menciona expresamente el Principado por la proximidad de todo orden entre éste y España.
[9] Así, parece susceptible de aplicación analógica, el RDL 8/2020 art.33 en relación con las deudas de Derecho público no tributarias gestionadas, en su caso, por la AEAT, en cuanto al Estado se refiere.
[10] Es doctrina constitucional reiterada que la tutela judicial efectiva recibe satisfacción cuando por causa de prescripción o caducidad de acciones concurre impedimento a la resolución judicial -o administrativa, por extensión- de fondo sobre el objeto litigioso. La competencia para apreciar aquellas corresponde, en sede judicial, al órgano ordinario (TCo 217/200018-9-00EDJ 2000/26243; TCo220/199330-6-93EDJ 1993/6462; TCo223/1991EDJ 1991/1119825-11-91). No obstante, excepcionalmente, la apreciación de la misma puede alcanzar relevancia constitucional, en caso de que la decisión judicial sobre prescripción/caducidad carezca de todo fundamento, sea irrazonable, ilógica, absurda o sufra error de hecho patente (TCo 228/199913-12-99EDJ 1999/40153; TCo215/199727-11-97EDJ 1997/8148; TCo322/19938-11-93EDJ 1993/9992).
[11] Prescripción y caducidad -en sentido sustantivo- son en general conceptos alternativos. Es decir, sometida una acción administrativa a plazo de prescripción, no lo está a un plazo de caducidad; y viceversa. Excepcionalmente, pueden concurrir ambos plazos sustantivos respecto una misma acción. Por ejemplo, en materia de infracciones y sanciones en materia agroalimentaria y de protección del consumidor, se determina que las infracciones prescriben a los 5 años de su comisión, caducando en todo caso la acción si la Administración no inicia el expediente sancionador en el plazo de 6 meses desde que, conocidos los hechos, finalizan las diligencias -previas- dirigidas al esclarecimiento de aquellos (RD 1945/1983 art.18). Se diferencia expresamente esta caducidad de la del procedimiento (TS 20-12-99, RJ 9631EDJ 43619; TS9-2-98, RJ 2195EDJ 885; TS14-1-97, RJ 386EDJ 256; TS23-3-93RJ 1570).
[12] Derivadas del derecho de una Administración tributaria para reclamar la entrega de las cantidades indebidamente ingresadas en otra, que tiene consideración de crédito de Derecho público no tributario. Simplificando mucho, como regla a fecha en que comienza a correr el cómputo del plazo de prescripción que afecta a tal derecho es el día siguiente al del ingreso realizado por el sujeto pasivo en la Administración incompetente, pues en tal fecha nace la relación jurídica que vincula a ambas Haciendas –en general, la estatal y la foral correspondiente- (Junta Arbitral Convenio Económico Resol 2-10-19 Conflicto 105/2017).
[13] Los créditos por reintegro de subvenciones son ingresos de Derecho público derivados del ejercicio de una potestad administrativa.
[14] Por ejemplo, DL Extremadura 3/2020.
[15] Modificación y suspensión del contrato son figuras diferentes que se aplican en supuestos distintos. En aquélla la prestación contractual no varía, sigue siendo la misma, pero deja de ejecutarse temporalmente por causa no imputable al contratista.
[16] Así, por ejemplo, el DL Foral Navarra 2/2020.
[17] La interpretación de las cláusulas de un contrato acordada por el órgano de contratación es susceptible de revisión jurisdiccional. El control jurisdiccional de la interpretación corresponde a los tribunales de instancia; es decir, no existe en principio acceso a la casación (SSTS 20-9-01, EDJ 30051; 20-12-05, EDJ 289071; 5-4-06, EDJ 43056).
[18] Salvo que motivos de interés público lo justifiquen o la naturaleza de las incidencias así lo requiera, la tramitación del expediente contradictorio no determina la paralización del contrato, en su caso.
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