El uso y disfrute propio y efectivo de la vivienda en el proyecto de Ley de vivienda

No es fácil dar una respuesta a la pregunta que se formula y quizá se...

No es fácil dar una respuesta a la pregunta que se formula y quizá sea conveniente comenzar por hacer alusión a algunos artículos de nuestra Constitución que podrían ayudar a conformar esa respuesta.

Así, podemos comenzar por recordar que el art. 33 CE señala lo siguiente:

«1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.

3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.»

Por tanto, vemos – algo que ya sabíamos – que la Constitución protege el derecho a la propiedad privada, sin que nadie pueda ser privado de sus bienes si no fuera por causa justificada de utilidad pública o interés social, de acuerdo con lo dispuesto por la Ley.

Así mismo, art. 53 CE dispone: «1. Los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del presente Título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades, que se tutelarán de acuerdo con lo previsto en el artículo 161, 1, a-.»

Finalmente, en lo que hace referencia concreta a la vivienda, y en lo que aquí interesa, el art. 47 CE señala: «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.»

Estos preceptos del texto constitucional son los que deben ayudar a discernir acerca del alcance de la expresión que se recoge en el art. 11 del proyecto de Ley de la vivienda al que se refiere la pregunta planteada por el Coordinador, precepto que define el contenido del derecho de la propiedad de vivienda, sus deberes y cargas y dispone: “1. Además de los deberes establecidos en la legislación de suelo en función de la situación básica de los terrenos en los que se sitúe la vivienda, el derecho de propiedad de vivienda queda delimitado por su función social y comprende los siguientes deberes: a Uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda conforme a su calificación, estado y características objetivas, de acuerdo con la legislación en materia de vivienda y la demás que resulte de aplicación, garantizando en todo caso la función social de la propiedad…

2. Corresponde a las Administraciones competentes en materia de vivienda la declaración del incumplimiento de los deberes asociados a la propiedad de la vivienda, habilitando a adoptar, de oficio o a instancia de parte y previa audiencia, en todo caso, del obligado, cuantas medidas prevea la legislación de ordenación territorial y urbanística y la de vivienda.”

No obstante, ha de recordarse que el texto que aparece resaltado por quien suscribe del referido art.11 se reproduce antes en el art. 2 del proyecto, regulador de los Fines de las políticas públicas de vivienda y conforme al cual “La acción de todos los poderes públicos en materia de vivienda debe perseguir, cualquiera que sea la formulación de sus políticas en el marco de sus respectivas competencias, los siguientes fines comunes:… b Asegurar el uso y disfrute efectivo de la vivienda, en virtud del régimen legal de tenencia, así como su mantenimiento, conservación y, en su caso, rehabilitación y mejora, de acuerdo con lo previsto en esta Ley..”.

Pues bien, expuesto lo que antecede, debo decir, como apunté al inicio, que resulta difícil concretar acerca del alcance que debe darse a la referida expresión, la que, como señaló el informe emitido por el Consejo General del Poder Judicial con referencia a dicha Ley, es un tanto ambigua, en tanto en cuanto «conlleva una potencial carga expansiva que debería aclararse pues la expresa referencia a la “efectividad” en conjunción con el entendimiento estatutario de la propiedad de la vivienda, así lo exige. Especialmente si se valora que, previamente, se ha sancionado como derecho estatutario del propietario la “facultad de uso y disfrute” que comprende sin lugar a la duda su “no uso y disfrute».

Lo que ocurre es que esto último no resulta tan claro que pueda ser así, según puede concluirse de la lectura de los textos legales y proyecto de ley transcritos ya que, de alguna manera, el concepto de propiedad recogido en el art. 348 CC de acuerdo con el cual ésta “es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones que las establecidas en la leyes”, habría quedado superado, al vincularse o anudarse la función social de la propiedad en caso de que de vivienda se tratara al uso efectivo de la misma conforme a la Ley.

Debe tenerse presente que la consideración de derecho subjetivo e individual de la propiedad ha de incluir la función social que conlleva y que forma parte del mismo, lo que le exige el cumplimiento de determinadas obligaciones marcadas por la Ley.

No obstante, no es desdeñable entender que la mención en el art.11.1 letra a- a la efectividad del uso o empleo de las viviendas obedezca al intento de introducir en la norma un principio general que sirva después de base para la adopción de otras medidas, o para la aprobación de normas posteriores que tiendan a imponer obligaciones efectivas conducentes a obtener un resultado de tipo político y económico. Es decir que sirva de expresión auténtica de la interpretación legislativa de la función social de la vivienda, para evitar que la consideración clásica del derecho de propiedad como el derecho real más pleno que puede existir, conduzca a legitimar el acopio de viviendas que, por motivaciones o intereses que pueden considerarse contrarios a la función social del dominio, no accedan en modo alguno al mercado de venta o alquiler. Esa norma -definición legal tácita de un principio general que se acoge como informador no debe interpretarse aisladamente sino en el contexto del Proyecto, junto a todas las demás. Es verdad que, tanto la Exposición de Motivos como el artículo 1, con su referencia a preceptos constitucionales que sirven además como fundamento de la competencia estatal para su aprobación, podría conducir a esa conclusión se trataría de permitir introducir en el ordenamiento jurídico un principio orientador más concreto y radical que el que se deriva del art.33 CE al que antes hicimos referencia. Sin embargo, en el desarrollo de esa norma, en su completo articulado, no existen reglas específicas que impongan deberes concretos a los propietarios de la vivienda -vid artículo 9- especialmente al de su ocupación efectiva -, ni siquiera en aquellos sectores en los que se permite una calificación administrativa de zona tensionada para la compra o el alquiler. Todo lo más se arbitran mecanismos de colaboración entre administraciones, o entre éstas y los propietarios para favorecer un mercado de compra o alquiler de la vivienda que no sea un obstáculo para el acceso a una primera residencia. No creo que pueda sacarse de contexto esa mera expresión, y que se entienda que aquellos propietarios de viviendas que no las emplean, puedan cargar con algún deber añadido, inespecífico y casi sancionatorio. Esa conclusión podría ser contraria al orden constitucional, en función de la interpretación y alcance que se haga de lo que es la función social de la propiedad. Lo que hay es, todo lo más, una referencia básica, que además encaja como digo en la Exposición de Motivos y en los fundamentos del Proyecto, para permitir desplegar el resto de medidas y proposiciones de la Ley con un apoyo ético y jurídico mejor.

El proyecto de ley por el derecho a una vivienda, publicado en el Bolet...

El proyecto de ley por el derecho a una vivienda, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 18 de febrero de 2022, de su redacción y de su Exposición de motivos, pretende justificar una regulación marcadamente intervencionista en el mercado inmobiliario, o al menos fijar las bases para esa intervención, pues si bien parece pretender conjugar dos derechos recogidos en la Constitución Española, en los arts. 33 y 47 CE, el primero de ellos el derecho a la propiedad privada, y el segundo de ellos es el derecho que tienen todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, lo hace teniendo en cuenta en plano de igualdad ambos derechos.

Debe tenerse en cuenta que la propia Constitución establece una jerarquía entre los derechos que se recogen en el texto Constitucional, por un lado los derechos fundamentales y libertades públicas, que tiene un régimen especial de protección a través del recurso de amparo, y que son directamente aplicables, debiendo regularse en su caso su desarrollo por Ley Orgánica que debe respetar su contenido esencial, derechos y libertades fundamentales regulados en los arts. 14 al 29, capitulo segundo del Título Primero de la Constitución, y en un segundo nivel se regulan los derechos y deberes de los ciudadanos, arts. 30 al 38 CE, y por su parte en los arts. 39 a 52 se regulan los principios rectores de la política social y económica.

En principio la propia Constitución atribuye una mayor protección y relevancia a los derechos y libertades de los ciudadanos, entre los que se encuentra el derecho a la propiedad privada, que el derecho a una vivienda digna que se recoge no realmente como un derecho constitucional, sino como uno de los principios que deben regir la política social y económica.

De lo que se deduce que la protección que se deriva de la Constitución Española, por un lado del derecho a la propiedad privada, y por otro lado el derecho a una vivienda digna, está en planos diferentes, puesto que mientras que el derecho a la propiedad es un derecho constitucionalidad, el derecho a la vivienda digna es un principio que debe regir la citada política social y económica, ahora bien la propia configuración del derecho a la propiedad privada, que se recoge en el art. 33 CE no es en modo alguno un derecho absoluto, tal como se definía en el derecho romano, sino que su contenido viene delimitado por la función social que deben cumplir el derecho a la propiedad privada, consagrando a su vez la Constitución, la interdicción o supresión del derecho de propiedad privada, privación que solo procede cuando se lleve a cabo la expropiación por causa de interés público e interés social, por lo tanto el contenido del derecho de propiedad privada, viene delimitado por ese carácter o función social de la propiedad, lo que si presenta carácter difuso cual es interés social o función social de la propiedad, en especial de las viviendas, si debe recaer exclusivamente sobre las viviendas que deben promoverse por el sector público, o también debe venir delimitado y afectando a los propietarios privados de viviendas, como es la finalidad de la norma.

Partiendo de este marco normativo, teniendo en cuenta las distintas resoluciones que ya se han dictado en la materia por el propio Tribunal Constitucional, en el que se ha declarado la inconstitucionalidad de diversas normas autonómicas especialmente de Ley de Cataluña 11/2020, de 18 de septiembre, que ha sido declarara inconstitucional por la sentencia TC 37/2022, de 10/03/2022, declaración de inconstitucionalidad que no lo fue por el contenido de su articulado, sino por la invasión de competencias de la norma autonómica sobre competencias estatales, si bien se ha vuelto a promulgar una nueva ley en dicho ámbito autonómico la Ley 1/2022, de 3 de marzo, de modificación de la Ley 18/2007, la Ley 24/2015 y la Ley 4/2016, para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda, así como de otras normas como consecuencia de la pandemia del coronavirus, lo cierto es que ya se apruebe la ley estatal, o bien en base a la nueva Ley 1/2022 de Cataluña, es indudable que esta cuestión que se somete a debate, y las importantes limitaciones que se pueden derivar del derecho a la propiedad de las viviendas por parte de sus propietarios, más pronto que tarde hará necesario que existan los correspondientes pronunciamientos del Tribunal Constitucional.

La sentencia TC 80/2018, de 05/07/2018, en la que se examinó la constitucionalidad de diversos preceptos de la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana, en especial regulan cuestiones relativas a la función social de la vivienda, se alude ya a un cuerpo de doctrina constitucional recogido en las sentencias TC 16/2018, de 22 de febrero, que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra de la sentencia TC 32/2018, de 12 de abril, que ha dado respuesta al recurso de inconstitucionalidad contra el art, 1 y la disp.adic.1 de la Ley 4/2013, de 1 de octubre, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda y de la de la sentencia TC 43/2018, de 26 de abril, que ha decidido el recurso de inconstitucionalidad contra diversos apartados del art.1 y disp.adic.2 y 4 de la Ley 2/2014, de 20 de junio, de modificación de la Ley 2/2003, de 30 de enero, de vivienda de Canarias y de medidas para garantizar el derecho a la vivienda. También, debe tenerse en cuenta la sentencia TC 93/2015, de 14 de mayo, en la que se resolvió la impugnación del DL andaluz 6/2013, de 9 de abril, precedente de la mencionada Ley 4/2013, la citada sentencia TC 80/2018 entra a examinar la posible inconstitucionalidad de la norma autonómica que condiciona y modula el contenido del derecho de propiedad, en tanto que imponen al propietario una obligación de uso de las viviendas, afectando así a su contenido esencial, viniendo a concluir con cita de la sentencia TC 32/2018, que entiende que existe incumplimiento de la función social de la propiedad de una vivienda cuando una vivienda este deshabitada de forma permanente e injustificada, en las condiciones establecidas en la propia ley, por lo tanto ya el máximo intérprete de la Constitución entiende que se incumple esa función social de la propiedad cuando no se destine a carácter habitacional y permanezca de forma permanente e injustificada sin ocupación, o deshabitada.

Entrando en el examen del proyecto de ley por el derecho a la vivienda, se trata dicho derecho, como se pretende justificar en la propia exposición de motivos, al mismo nivel que el derecho a la propiedad privada, e incluso parece deducirse tanto de la regulación que se hace, como de dicha exposición de motivos, que se vincula a otros derechos fundamentales, como son el de igualdad, a la integridad física y moral, a la intimidad personal y familiar, etc., a fin de constituir el derecho a una vivienda digna, como un derecho en sí mismo con autonomía y sustantividad propia, y no como un instrumento o mecanismo a fin de que sean efectivos esos otros derechos fundamentales.

La mención que se hace en el art.11 del proyecto de ley cuando se refiere a la función social de la propiedad de la vivienda, y hace referencia al “uso y disfrute propios y efectivos”, no puede ser o no deber ser objeto de una interpretación aislada, sino que debe hacerse con relación a la finalidad de la ley, así como al resto de su articulado, en el art.1 del proyecto de ley, se dice expresamente, que con el objeto de asegurar el derecho a una vivienda digna, se regulara en la ley la función social de la propiedad, que incluye el deber de destinar la misma al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico, por su parte el art.10 del proyecto al determinar el contenido del derecho de la propiedad de la vivienda, se limita a señalar que entre estas facultades se incluyen las de uso, disfrute y disposición conforme a su calificación.

En cuanto a la interpretación que debe darse al art.11 del proyecto que lleva por rúbrica «Contenido del derecho de propiedad de la vivienda», bajo la perspectiva de los deberes y cargas, se contemplan “ el uso, disfrute propios y efectivos, de la vivienda conforme a su calificación”, lo que plantea si de esta interpretación se debe entender que la nueva normativa prevista exige un uso real y efectivo de la vivienda, o viviendas en general, lo que impediría que una vivienda pueda estar desocupada.

Dada la exposición de motivos del proyecto de ley, y lo que se pretende en base a los arts.1, 10 y 11 del proyecto de ley, que es fijar las bases o mecanismos que permitan a la administración, una mayor intervención en el mercado inmobiliario, en base a esa función social de la propiedad inmobiliaria, de acuerdo con la interpretación que viene haciendo el Tribunal Constitucional, en concreto con la función social de la propiedad en materia de viviendas, dicha norma es insuficiente para llevar a cabo este tipo de actuaciones, pero si puede servir de soporte legal a la normativa que se pueda dictar por las comunidades autónomas, como así se recoge ya en la Ley 5/2018, de 19 de junio, de la vivienda de las Illes Balears, que en su artículo 5 define la función social de la vivienda, y estable los supuestos en que se entiende que una vivienda está desocupada, y las consecuencias de dicha declaración, como es la obligación de los grandes tenedores de ceder a las entidades públicas dicha vivienda por un periodo de tres años, mismas características a que alude la ley catalana, o la Ley 2/2017, de 3 de febrero, por la función social de la vivienda de la Comunidad Valenciana.

A modo de conclusión es indudable que la función social de la propiedad en general, y en especial de la propiedad de viviendas, deben delimitar las facultades de domino de sus dueños, dicha función social de la propiedad debe ser interpretada con arreglo a la situación y estado actual, habiéndose producido una evidente evolución del concepto de función social, que incluye que las viviendas tengan ese destino habitacional, y por lo tanto permite que el legislador ordinario, como hace el proyecto de ley exija que se dé una ocupación efectiva de la vivienda, por esa función social de la propiedad, de acuerdo con el contenido y contornos que viene fijando el Tribunal Constitucional, ahora bien es necesario que se delimite de una forma más precisa esa función social de la propiedad, y cuáles pueden ser los efectos derivados del incumplimiento de esa función social, puesto que la privación de forma definitiva a través del proceso de expropiación, no de una mera una privación temporal de las facultades del dominio, debe estar fijado de una forma más clara y precisa que se hace en las normas autonómicas citadas, siguiendo siendo difusos los contornos de esa función social, y las limitaciones que de las facultades del dominio de sus propietarios se pueden derivar, en caso que no se cumpla esa función social.

Se plantea la cuestión relativa al concepto de “uso y disfrute propi...

Se plantea la cuestión relativa al concepto de “uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda” que se contiene en el art.11.1.a del proyecto de Ley por el Derecho a la Vivienda desarrollado por el Ministerio de Transportes, movilidad urbana y agenda urbana y el Ministerio de Derechos Sociales y Agencia 2030 y la incidencia o limitaciones de dicho concepto sobre las facultades dominicales.

Es de destacar que es difícil mantener una opinión sobre un proyecto de ley pues la tramitación del mismo hasta su transformación en proyecto de ley y su posterior trámite parlamentario hasta aprobarse definitivamente como ley puede dar lugar a variaciones en su contenido que pueden alterar las opiniones que, a la vista del proyecto, pueden ser sostenidas.

Lo primero que hay que partir es que el proyecto supone el desarrollo del art.47 CE y el derecho al disfrute de una vivienda digna y adecuada, lo que supone reinterpretar la función social de la propiedad a la que se alude en el art.33.2 CE, dotando a la misma de un mayor contenido social y, por ello, generando una mayor afectación a los derechos dominicales de los propietarios de viviendas. Así se declara en el artículo 1 del proyecto en el que se fija el objeto de ley en un doble sentido:

a regular los derechos y deberes constitucionales relacionados con la vivienda y

b regulación de la función social de la vivienda, con expresa referencia “al deber de destinar la misma al uso habitacional previsto en el ordenamiento jurídico”. Es un cambio de paradigma, dirigido a una mayor intervención pública en el mercado inmobiliario con la finalidad de garantizar “una oferta suficiente y adecuada de viviendas en condiciones asequibles” -art. 1.3 proyecto de ley-. Estos son los parámetros interpretativos básicos de todas las previsiones del proyecto.

Partiendo de ello, el art.11 del proyecto, se incluye dentro del capítulo denominado como “Régimen jurídico básico del derecho de propiedad de vivienda”, subtitulándose como “Contenido del derecho de propiedad de la vivienda: deberes y cargas”. Delimita el derecho de propiedad dentro de dicha función social y, en atención a ello, se incluye la obligación de uso y disfrute propios y efectivos de la vivienda por sus propietarios. Ello hay que ponerlo en relación con el art.7.1 proyecto de ley cuando define dicha función social en cuanto bien destinado a satisfacer las necesidades básicas de alojamiento de las personas, en relación con la obligación de los poderes públicos de facilitar el acceso a una vivienda digna y adecuada a todos los ciudadanos.

En consecuencia, el uso propio y efectivo va directamente dirigido a garantizar que las viviendas son dedicadas por sus propietarios al cumplimiento de esta necesidad de alojamiento de personas, bien a través del uso propio de sus propietarios, bien a través de la incorporación de la vivienda al mercado de inmuebles en arrendamiento al objeto de facilitar una mayor oferta de viviendas a las que pueda acceder el mayor número de personas con necesidades habitacionales.

En mi opinión, entiendo que, para los pequeños propietarios de una o varias viviendas, las previsiones legales no cambian su posición dominical, sin afectar a sus facultades como propietario ni limitar o condicionar el no uso de la vivienda. Se trata de un concepto abierto para el que no se desarrollan efectos por el no uso a lo largo del texto del proyecto, ni en forma de incorporación en los parques públicos de vivienda ni en forma de sanciones administrativas. Los principales destinatarios del proyecto y sus efectos son lo que denomina como grandes tenedores de viviendas, en relación a los cuales sí puede entenderse que se dan ciertas limitaciones de su derecho de propiedad -art.19 proyecto de ley-.