Resumen
La vigilancia del territorio, de las fronteras, del mar y del espacio aéreo mediante satélites de observación, sistemas de aeronaves no tripuladas y sensores de superficie no responde en España a un régimen jurídico único, sino a la superposición de al menos ocho cuerpos normativos que no fueron concebidos juntos: el marco constitucional y de defensa nacional (artículos 8 y 149.1.4.ª de la Constitución, Ley Orgánica 5/2005, Ley 36/2015 y la todavía vigente Ley 8/1975); el derecho internacional del espacio ultraterrestre (Tratado de 1967, Convenios de Responsabilidad de 1972 y de Registro de 1975 y los Principios de teledetección de la Resolución 41/65 de la Asamblea General de las Naciones Unidas); el derecho aeronáutico europeo y español de los UAS (Reglamentos (UE) 2019/947 y 2019/945 y Real Decreto 517/2024), del que quedan expresamente excluidas las aeronaves de Estado por el artículo 2, apartado 3, letra a), del Reglamento (UE) 2018/1139; el régimen de fronteras y del mar (Código de Fronteras Schengen, Reglamento (UE) 2019/1896, Convención de Montego Bay de 1982 y Ley 14/2014); el marco aliado y europeo (artículos 4 y 5 del Tratado del Atlántico Norte, artículo 42.7 del TUE y artículo 222 del TFUE); el derecho fundamental a la intimidad y la protección de datos (artículo 18 de la Constitución, Reglamento (UE) 2016/679, Ley Orgánica 3/2018 y Ley Orgánica 7/2021, cuyo artículo 2.3.d) excluye de su ámbito los tratamientos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas, entre ellos los relativos a la Defensa Nacional); el régimen del secreto, la contratación y el control (Ley 9/1968, todavía vigente, Ley Orgánica 2/2002, Ley 24/2011 y Reglamento (UE) 2021/821); y el régimen de responsabilidad patrimonial, internacional y penal. Este trabajo ordena esas ocho capas, identifica en cada una quién puede hacer qué y con qué límite, sistematiza veinticinco cuestiones jurídicas concretas con su grado de certeza, señala las lagunas —de las que la más grave es la ausencia de habilitación legal expresa para la neutralización o el derribo de aeronaves no tripuladas— y aporta modelos de escrito, cuadros normativos y de reparto competencial, glosario y fuentes. El texto se cierra el 28 de agosto de 2026.
1. Advertencia previa: dos regímenes que no deben mezclarse
Antes de entrar en materia conviene fijar una distinción que atraviesa todo el presente trabajo y cuya confusión explica buena parte de los errores que en la práctica se cometen en esta materia. El derecho aeronáutico de la Unión Europea y su desarrollo español regulan la aviación civil. El artículo 2, apartado 3, letra a), del Reglamento (UE) 2018/1139[1] excluye de su ámbito de aplicación “las aeronaves y sus motores, hélices, componentes, equipos no instalados y equipos para controlar la aeronave a distancia, cuando lleven a cabo actividades o servicios militares, de aduanas, policía, búsqueda y salvamento, lucha contra incendios, control fronterizo, vigilancia costera o similares”. El Real Decreto 517/2024[2] reitera esa exclusión en su artículo 3.2.c) respecto de los UAS empleados en actividades o servicios militares.
La consecuencia práctica es doble. Primera: cuando se afirma que “un dron necesita autorización de AESA” o que “no puede volar sobre una instalación militar”, se está describiendo el régimen civil, que no se aplica al dron militar, policial, aduanero ni de salvamento. Segunda: la exclusión no crea un vacío, sino que remite a otro régimen —el de aeronavegabilidad militar del Real Decreto 866/2015[3], el de las misiones de las Fuerzas Armadas de la Ley Orgánica 5/2005[4] y el de las competencias policiales de la Ley Orgánica 2/1986[5]—, cuyo grado de desarrollo reglamentario y de publicidad es considerablemente menor. A lo largo del texto se advierte expresamente, en cada cuestión, de cuál de los dos regímenes se está hablando.
El artículo 2, apartado 6, del propio Reglamento (UE) 2018/1139 permite a los Estados miembros decidir aplicar, total o parcialmente, determinadas secciones del capítulo III a las actividades excluidas y al personal y organizaciones que intervienen en ellas. Es una posibilidad de acogimiento voluntario que España no consta haber ejercido con carácter general para los UAS de Estado.
2. Planteamiento: relevancia práctica y operacional
Tres circunstancias fácticas y tres jurídicas explican que esta materia haya dejado de ser especializada para volverse ordinaria.
En el plano fáctico, la observación de la Tierra desde satélite ha dejado de ser una capacidad exclusivamente estatal: existe hoy un mercado comercial de imágenes de resolución submétrica y de radar de apertura sintética con revisita diaria, accesible mediante contrato, lo que traslada al ámbito privado decisiones que antes se adoptaban en sede de inteligencia. En segundo lugar, el sistema de aeronaves no tripuladas ha pasado de ser un vector de riesgo hipotético a un incidente recurrente sobre infraestructuras críticas, fronteras y espacios aéreos europeos, con la particularidad de que la aeronave intrusa suele ser de origen desconocido y de escaso valor económico, lo que desequilibra por completo la ecuación coste-respuesta. En tercer lugar, la vigilancia de la frontera sur y del espacio marítimo español descansa cada vez más en plataformas no tripuladas y en fusión de datos, incluidos los de origen satelital.
En el plano jurídico, el Reglamento (UE) 2021/696[6], por el que se crean el Programa Espacial de la Unión y la Agencia de la Unión Europea para el Programa Espacial, está en plena aplicación y ha consolidado componentes con dimensión directa de seguridad —el servicio público regulado de Galileo, Copernicus, la vigilancia del entorno espacial y GOVSATCOM—. En segundo lugar, la propuesta de Reglamento conocida como EU Space Act, COM(2025) 335 final, de 25 de junio de 2025 (procedimiento 2025/0335(COD)), se encuentra en primera lectura en el Parlamento Europeo, sin informe votado en la comisión ITRE ni orientación general del Consejo, de modo que no es derecho vigente. Y en tercer lugar, España carece todavía de una ley de infraestructuras y actividades espaciales: el anteproyecto fue sometido a consulta pública previa en noviembre de 2025 y, a la fecha de cierre de este trabajo, continúa en tramitación, sin publicación en el Boletín Oficial del Estado.
A ello se añade un dato que conviene tener presente en toda esta materia: la norma que regula en España el secreto oficial sigue siendo la Ley 9/1968[7], de 5 de abril, modificada por la Ley 48/1978. El Proyecto de Ley de Información Clasificada (número de expediente 121/000067, XV Legislatura), remitido al Congreso el 22 de julio de 2025, continúa en tramitación, con el plazo de enmiendas ampliado de forma reiterada desde su vencimiento inicial el 17 de septiembre de 2025 y hasta el 2 de septiembre de 2026 en la última prórroga vigente al cierre de este trabajo. Que una materia tan central se rija por una norma preconstitucional es, en sí mismo, uno de los problemas del sistema.
3. Marco constitucional y de defensa nacional (capa A)
3.1. El título competencial y el mandato del artículo 8
El artículo 8.1 de la Constitución[8] atribuye a las Fuerzas Armadas la misión de garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. El artículo 149.1.4.ª reserva al Estado la competencia exclusiva sobre Defensa y Fuerzas Armadas. De ambos preceptos deriva una consecuencia que conviene subrayar: la vigilancia del territorio, del mar y del espacio aéreo con finalidad de defensa es competencia estatal indisponible, sin que las comunidades autónomas ni las entidades locales puedan condicionarla, aunque sí resulten afectadas por ella en el ejercicio de sus propias competencias urbanísticas y ambientales.
La Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (BOE-A-2005-18933), desarrolla ese mandato. Sus artículos 15 y 16 delimitan las misiones de las Fuerzas Armadas y los supuestos de empleo de la fuerza, distinguiendo la defensa de España y su interés nacional, las operaciones de mantenimiento de la paz y la colaboración con las administraciones públicas en supuestos de grave riesgo o catástrofe. La atribución de la dirección de la política de defensa corresponde al Presidente del Gobierno.
3.2. La ley de Seguridad Nacional y el sistema de gestión de crisis
La Ley 36/2015[9], de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional (BOE-A-2015-10389), aporta el segundo nivel. Su artículo 10 identifica los ámbitos de especial interés de la Seguridad Nacional, entre los que figuran el espacio aéreo y ultraterrestre y la seguridad marítima. Sus artículos 23 y 24 regulan la declaración de la situación de interés para la Seguridad Nacional, que no es un estado excepcional del artículo 116 de la Constitución sino un mecanismo de coordinación reforzada bajo la dirección del Presidente del Gobierno. El artículo 24.2[10] fue objeto de declaración de constitucionalidad por la Sentencia del Tribunal Constitucional 184/2016, de 3 de noviembre.
Es importante entender la diferencia práctica. La declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional permite activar mecanismos de coordinación y de puesta a disposición de medios, pero no habilita por sí sola restricciones de derechos fundamentales: para eso la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (BOE-A-1981-12774), en su artículo 11 permite, declarado el estado de alarma, limitar la circulación de personas o vehículos, y sus artículos 16 a 22 regulan, en estado de excepción, la intervención de comunicaciones y la entrada en domicilio con las garantías allí previstas. Ninguna de las dos normas contiene previsión específica sobre captación aérea o satelital de imágenes.
3.3. La Ley 8/1975[11] y sus zonas: una norma preconstitucional todavía central
La Ley 8/1975, de 12 de marzo, de zonas e instalaciones de interés para la Defensa Nacional (BOE-A-1975-5292), y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 689/1978[12], de 10 de febrero (BOE-A-1978-9612), siguen vigentes, con modificaciones en 1988 y 1990 en la ley y hasta 1989 en el reglamento. Regulan tres categorías: las zonas de interés para la Defensa Nacional, las zonas de seguridad de las instalaciones militares y las zonas de acceso restringido a la propiedad por parte de extranjeros.
Las zonas de seguridad son las relevantes en materia de vigilancia. El artículo 9 del Real Decreto 689/1978 define su finalidad de aislamiento y defensa; el artículo 10 fija la anchura general de la zona próxima de seguridad en trescientos metros; el artículo 11 permite su ampliación o reducción en función de las necesidades; y el artículo 26 establece zonas de seguridad específicas de cuarenta metros para los edificios de mando y de doce metros para el resto de las instalaciones del grupo cuarto.
Conviene señalar un hecho relevante y que puede sorprender al lector. En la revisión del texto consolidado de la Ley 8/1975 y del Real Decreto 689/1978 no se ha localizado ningún precepto que prohíba expresamente fotografiar, filmar o captar imágenes de instalaciones militares, ni que someta a autorización el sobrevuelo de las zonas de seguridad. La restricción que sí establecen esas normas es de naturaleza dominical y edificatoria —limitaciones a la propiedad, a las obras y a las plantaciones dentro de la zona—, no de captación de información. La prohibición efectiva de sobrevuelo se articula hoy por otra vía: las zonas prohibidas y restringidas del espacio aéreo, amparadas en el artículo 3 de la Ley 48/1960[13], publicadas operativamente en la AIP (Aeronautical Information Publication) España de ENAIRE, y las zonas geográficas de UAS del Real Decreto 517/2024. Esta es la primera de las zonas grises que se identifican en este trabajo, y no es menor: la norma que se invoca coloquialmente para prohibir fotografiar un cuartel u otras infraestructuras militares no contiene esa prohibición.
3.4. Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: una frontera que la tecnología difumina
La Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (BOE-A-1986-6859), atribuye a estas las funciones de policía administrativa y judicial. Las Fuerzas Armadas no ejercen funciones policiales salvo en los supuestos legalmente previstos. La cuestión práctica no es teórica: un sensor —satelital o embarcado en una plataforma no tripulada— produce un dato que puede servir simultáneamente para la conciencia situacional militar y para la persecución de una infracción administrativa o penal. El régimen jurídico del dato cambia radicalmente según el uso: si se emplea con fines de defensa nacional queda fuera del ámbito de la Ley Orgánica 7/2021[14] por su artículo 2.3.d); si se emplea con fines de prevención o investigación penal, entra de lleno en ella y arrastra todas sus garantías. El punto de traspaso entre uno y otro régimen no está regulado, y a él se dedica una de las cuestiones a plantear.
La estructura orgánica del Ministerio de Defensa vigente resulta del Real Decreto 205/2024[15], de 27 de febrero (BOE-A-2024-3791), modificado por el Real Decreto 150/2026, de 25 de febrero (BOE-A-2026-4523), dictados en desarrollo de la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (BOE-A-2005-18933), que es la ley de defensa vigente y cuyo artículo 6 atribuye al Ministro de Defensa el desarrollo y la ejecución de la política de defensa, mientras que sus artículos 10 a 13 configuran la organización básica de las Fuerzas Armadas y la distinción entre su estructura orgánica y su estructura operativa.
4. Espacio ultraterrestre, satélites e imágenes (capa B)
4.1. El marco internacional: cuatro instrumentos y un principio incómodo
El Tratado sobre los principios que deben regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio ultraterrestre[16], de 27 de enero de 1967 (instrumento de adhesión publicado en el BOE de 4 de febrero de 1969, BOE-A-1969-151), es la norma de cabecera. Su artículo I consagra la libertad de exploración y utilización del espacio; su artículo II prohíbe la apropiación nacional; su artículo VI hace internacionalmente responsable al Estado de las actividades espaciales nacionales, incluidas las de entidades no gubernamentales, que requieren autorización y fiscalización permanente; su artículo VII establece la responsabilidad del Estado de lanzamiento por los daños causados por sus objetos espaciales; y su artículo IX impone el principio de cooperación y asistencia mutua y obliga a celebrar consultas internacionales cuando una actividad pueda causar interferencia perjudicial en las actividades de otros Estados.
De aquí deriva el principio que más puede desconcertar al lector no especializado: la observación de un territorio desde el espacio no requiere el consentimiento del Estado observado. No existe soberanía sobre el espacio ultraterrestre y, en consecuencia, la teledetección de un territorio ajeno es, en sí misma, una actividad lícita conforme al Tratado de 1967. Los Principios relativos a la teleobservación de la Tierra desde el espacio, aprobados por la Resolución 41/65 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 3 de diciembre de 1986, matizan pero no invierten esa regla: su Principio IV somete la teleobservación al artículo I del Tratado de 1967 y salvaguarda los derechos e intereses legítimos del Estado observado; su Principio XII reconoce a este el acceso sin discriminación y a un coste razonable a los datos primarios y elaborados relativos a su territorio; y su Principio XIII obliga al Estado que teleobserva a celebrar consultas con el Estado observado a solicitud de este. La Resolución 41/65 no es un tratado: es una resolución de la Asamblea General y, por tanto, derecho no vinculante, aunque de notable autoridad interpretativa.
El Convenio sobre la responsabilidad internacional por daños[17] causados por objetos espaciales, de 29 de marzo de 1972 (BOE-A-1980-9057), establece en su artículo II la responsabilidad absoluta del Estado de lanzamiento por los daños causados en la superficie de la Tierra o a aeronaves en vuelo; en su artículo III, la responsabilidad por culpa cuando el daño se produce en el espacio a un objeto de otro Estado; y en su artículo IV, la responsabilidad solidaria frente a un tercer Estado. El Convenio sobre el registro de objetos lanzados[18] al espacio ultraterrestre, de 1974 (instrumento de adhesión publicado en el BOE de 29 de enero de 1979, BOE-A-1979-2626), obliga en sus artículos II a IV a llevar un registro nacional, a comunicar los datos al Secretario General de las Naciones Unidas y a facilitar la información mínima que allí se enumera. En España, el registro se creó por el Real Decreto 278/1995[19], de 24 de febrero (BOE-A-1995-6058).
4.2. El nivel europeo
El Reglamento (UE) 2021/696 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de abril de 2021, crea el Programa Espacial de la Unión y la Agencia de la Unión Europea para el Programa Espacial, y deroga los Reglamentos (UE) n.º 912/2010, (UE) n.º 1285/2013 y (UE) n.º 377/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE. Su artículo 3 enumera los componentes del Programa y su artículo 8 regula el acceso de terceros países y organizaciones internacionales a los servicios de vigilancia y seguimiento espacial (VSE; en inglés, Space Surveillance and Tracking, SST), GOVSATCOM y al servicio público regulado de Galileo, lo que da la medida de cuáles son los tres bloques sensibles desde el punto de vista de la seguridad.
La distribución del articulado, por su relevancia práctica, es la siguiente. El título V, “Seguridad del Programa” (artículos 33 a 43), contiene los principios de seguridad (artículo 33), la gobernanza de la seguridad (artículo 34) y la seguridad de los sistemas y servicios implantados (artículo 35); su capítulo II regula la acreditación de seguridad, con la Autoridad de Acreditación de Seguridad (artículo 36), los principios generales (artículo 37), las funciones, composición y régimen de votación del Consejo de Acreditación de Seguridad (artículos 38 a 41) y la función de los Estados miembros (artículo 42); y su capítulo III, la protección de información clasificada (artículo 43). El título VI regula Galileo y EGNOS (artículos 44 a 48): el artículo 45 enumera los servicios de Galileo y su apartado 1, letra d), define el servicio público regulado (PRS) como “reservado a los usuarios autorizados por los gobiernos, para aplicaciones sensibles”. El título VII regula Copernicus (artículos 49 a 53), con la política de datos en el artículo 53. Y el título VIII, “Otros componentes del Programa”, dedica su capítulo I a la SSA (artículos 54 a 61) —ámbito del subcomponente VSE en el artículo 54, servicios de VSE en el artículo 55, usuarios en el artículo 56, participación y marco organizativo de los Estados miembros en los artículos 57 y 58, punto de recepción en el artículo 59, meteorología espacial en el artículo 60 y objetos próximos a la Tierra en el artículo 61— y su capítulo II a GOVSATCOM (artículos 62 a 69), con el ámbito en el artículo 62, las capacidades y servicios en el artículo 63, los usuarios en el artículo 65 y las reglas de reparto y priorización en el artículo 66, que es el precepto decisivo cuando la demanda gubernamental de comunicaciones excede de la capacidad disponible.
Una corrección de errores del Reglamento, publicada en el Diario Oficial de 6 de agosto de 2026 (referencia del BOE DOUE-L-2026-81275), ha afectado a su artículo 73, apartado 2, en materia de composición del Consejo de Administración.
El Reglamento (UE) 2023/588[20] del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2023, establece el Programa de Conectividad Segura de la Unión para el período 2023-2027, conocido como IRIS², cuya finalidad es dotar a la Unión de una constelación propia de comunicaciones seguras con servicios gubernamentales. La Estrategia Espacial de la Unión Europea para la Seguridad y la Defensa, de 10 de marzo de 2023, es una comunicación conjunta de la Comisión y del Alto Representante y, por tanto, un documento de orientación política que no crea obligaciones jurídicas. El Fondo Europeo de Defensa se rige por el Reglamento (UE) 2021/697[21].
La iniciativa legislativa espacial europea —la propuesta de Reglamento sobre seguridad, resiliencia y sostenibilidad de las actividades espaciales en la Unión, COM(2025) 335 final, de 25 de junio de 2025, procedimiento 2025/0335(COD), con base en el artículo 114 del TFUE— se encuentra en primera lectura. La comisión ITRE del Parlamento Europeo es la competente y la ponente publicó un proyecto de informe en marzo de 2026; no consta a la fecha de cierre de este trabajo ni la votación del informe en comisión, ni una orientación general del Consejo, ni el inicio de los trílogos. Es, por tanto, lege ferenda: no puede invocarse aún como derecho aplicable.
4.3. El nivel español: una laguna que se está cerrando
España no dispone todavía de una ley de infraestructuras y actividades espaciales. La autoridad administrativa existe: la Agencia Estatal Agencia Espacial Española, cuyo Estatuto fue aprobado por el Real Decreto 158/2023[22], de 7 de marzo (BOE-A-2023-6082), con doble dependencia de los Ministerios de Ciencia e Innovación y de Defensa, y con funciones expresas de coordinación de programas espaciales de defensa, de seguimiento y vigilancia espacial y de protección de la información en proyectos clasificados.
El anteproyecto de Ley de Actividades Espaciales fue sometido a consulta pública previa en noviembre de 2025, con memoria publicada el 5 de noviembre de 2025, y continúa en tramitación a la fecha de cierre de este trabajo. En consecuencia, y hasta que se publique en el Boletín Oficial del Estado, las obligaciones de autorización y supervisión que el artículo VI del Tratado de 1967 impone al Estado respecto de los operadores privados españoles carecen en España de un procedimiento administrativo específico y completo, lo que constituye la segunda laguna estructural que se identifica en este trabajo.
4.4. Las imágenes satelitales: propiedad, licencia, resolución y clasificación
Cuatro precisiones ordenan una materia sobre la que circula bastante confusión.
- Propiedad y licencia. La imagen satelital comercial no se compra: se licencia. El contrato tipo del operador determina el ámbito de uso, la posibilidad de cesión a terceros, la publicación y el uso ante tribunales. Antes de incorporar una imagen a un procedimiento conviene comprobar que la licencia contratada permite ese uso concreto; muchas licencias de investigación o de uso interno no lo permiten.
- Resolución. No existe en el ordenamiento español ninguna norma que fije un límite máximo de resolución para las imágenes de observación de la Tierra ni que prohíba con carácter general su distribución. Debe decirse claramente, porque se afirma con frecuencia lo contrario. Lo que sí existe es el control de exportación de tecnología de doble uso, regulado por el Reglamento (UE) 2021/821[23] —cuyo anexo I fue actualizado por última vez por el Reglamento Delegado (UE) 2025/2003, de 8 de septiembre de 2025— y, en España, por el Reglamento aprobado por el Real Decreto 679/2014, modificado por el Real Decreto 414/2022, de 31 de mayo, y por la Orden 536/2026, que actualiza las relaciones de material de defensa y de productos y tecnologías de doble uso sujetos a control. Ese control afecta a los sensores y sistemas, y solo de forma indirecta a las imágenes.
- Clasificación. Una imagen puede estar clasificada conforme a la Ley 9/1968, de 5 de abril, si así se ha declarado por el órgano competente. La clasificación no deriva de la resolución ni del objeto captado, sino de un acto formal de clasificación.
- Prueba. Las imágenes satelitales se incorporan al proceso como medio de prueba de reproducción de la imagen (artículo 299.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) o como instrumento que permite archivar y conocer datos relevantes (artículo 384 de la misma ley), y en la práctica se acompañan de informe pericial que acredite el sensor, la fecha y hora de captación, los parámetros orbitales, el procesamiento aplicado y la georreferenciación. Sin ese informe, la imagen es una fotografía sin trazabilidad. Con él, es un medio de prueba de notable solidez, como demuestra su uso ordinario por el sistema europeo EFFIS en la determinación de perímetros de incendio y por el Fondo Español de Garantía Agraria en el control de superficies.
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