1. Introducción. El impacto social de la nueva regulación sobre los animales y su protección
El preámbulo de la reciente Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales, conocida en términos coloquiales como Ley de bienestar animal, afirma expresamente que su principal objetivo no es tanto el garantizar el bienestar de los animales evaluando las condiciones que se les ofrecen, sino regular el reconocimiento y la protección de la dignidad de los animales por parte de la sociedad. Por tanto, como añade el propio texto legal, no se regula a los animales como un elemento más dentro de la actividad económica a los que se deban unas condiciones por su capacidad de sentir, sino que se trata de regular nuestro comportamiento hacia ellos como seres vivos dentro de nuestro entorno de convivencia.
A estos efectos, la nueva normativa estatal tiene como objeto declarado el de «implementar mecanismos legales con el fin de fomentar la protección animal y prevenir el alto grado de abandono de animales en nuestro país, estableciendo un marco común en todo el territorio español, implicando a los poderes públicos y a la ciudadanía en el respeto a todos los animales». Sobre esta cuestión, se afirma expresamente que las comunidades y ciudades autónomas, hasta la fecha, han desarrollado en sus respectivos ámbitos territoriales un conjunto heterogéneo de normas relativas a la protección y bienestar animal, que recogen, con diferente alcance, pautas de comportamiento hacia los animales, lo que, en términos literales de la propia exposición de motivos, justifica la intervención del legislador estatal al apreciar la necesidad de dotar de coherencia al régimen jurídico de la protección de los animales en todo el territorio nacional, fijando un mínimo común de derechos y obligaciones con los animales con independencia de su ubicación geográfica.
En esta labor, el legislador entiende que el papel de las entidades locales es fundamental, como medio para el adecuado desarrollo de las previsiones de la nueva regulación pues «...no solo constituyen el primer contacto entre la ciudadanía y la Administración, sino que afrontan sin ambages la problemática que, directa e indirectamente, conlleva el abandono animal, en el marco del ejercicio de las competencias en materia de medioambiente y protección de la salubridad pública en los términos previstos en la legislación autonómica». De acuerdo con esta afirmación, podemos estimar la importancia que las entidades locales van a asumir en la futura aplicación de esta nueva normativa, así como en la introducción de las disposiciones que se deben aprobar en su desarrollo, al afectar a no pocos ámbitos de actuación de la Administración Local, en atención al régimen competencial atribuido por la normativa tanto estatal como autonómica.
Por lo demás, se debe añadir a lo expuesto que el análisis de la implicación de las entidades locales en la aplicación y desarrollo de esta nueva regulación, no puede quedar al margen de la controversia social que ha generado su aprobación y su reciente entrada en vigor, tanto en lo que respecta a las nuevas determinaciones que se imponen sobre la tenencia y cuidado de los animales, como en lo que se refiere a los ámbitos que han quedado excluidos de su aplicación, cuestión que ha suscitado un airado debate entre los defensores de las posiciones animalistas, partidarios de que la norma hubiera contenido una regulación integral y no excluyente, y los sectores de actividades económicas y sociales con relación en el mundo animal, como son los defensores de la caza o de la actividad taurina, partidarios de que, por su especiales características, estos ámbitos queden fuera de la nueva normativa general y, por lo tanto, sometidos a una normativa sectorial específica.
Es evidente que esta discusión deriva de la polarización que existe en la sociedad española actual, en la que las posturas de las partes discordantes se entienden como posiciones irrenunciables y que, por definición, se deben alcanzar hasta sus últimas exigencias, prácticamente sin posibilidad de encontrar soluciones intermedias o de consenso, que pudieran estimarse como satisfactorias para ambas partes.
Como reflejo de esta realidad social, la política española se encuentra igualmente sometida a una polarización casi extrema, cuya aplicación a la materia regulada por esta norma supone un magnífico ejemplo, debido a que, al menos con la redacción actual y a falta del esperado desarrollo reglamentario, la regulación aprobada no ha satisfecho las aspiraciones de ninguna de las partes, puesto que se califica como sesgada e insatisfactoria por parte de los sectores calificados como animalistas, en tanto que los partidarios de otras posiciones ideológicas consideran que la nueva regulación supone una suerte de intervención de los poderes públicos en materias que hasta ahora quedaban reservadas a ámbitos de la esfera familiar y privada, como es la tenencia y cuidado de animales de compañía.
En cualquier caso, el objeto de este trabajo es realizar una primera aproximación al papel de las entidades locales ante la nueva normativa ya en vigor, con el objeto de analizar en qué aspectos deben tener una mayor implicación y, de este modo, determinar las posibles adaptaciones tanto normativas como de organización que se requieran, para asumir esta posición fundamental que, como se ha indicado, le augura el legislador estatal en el propio preámbulo de la nueva regulación ya en vigor.
2. Ámbito de aplicación de las determinaciones de la nueva normativa sobre bienestar animal
Según el Título Preliminar de la nueva normativa, su objeto se centra en establecer el régimen jurídico básico en todo el territorio español de la protección, la garantía de los derechos y el bienestar de los animales de compañía y silvestres en cautividad, sin perjuicio de las determinaciones específicas sobre sanidad animal, que se regirán por la regulación sectorial específica, tanto nacional como de la Unión Europea.
A estos efectos, la propia norma introduce la definición de los derechos de los animales, descritos como su derecho al buen trato, respeto y protección, inherentes y derivados de su naturaleza de seres sintientes, y con las obligaciones que el ordenamiento jurídico impone a las personas, en particular a aquéllas que mantienen contacto o relación con ellos.
Partiendo de estos precedentes, la normativa aborda una de las materias que han generado más controversia durante el periodo de gestación de la nueva regulación, como es el de los sectores excluidos de su aplicación, con posturas contradictorias entre los sectores que defienden posiciones discordantes sobre esta materia. Esta cuestión presenta, a su vez, una indudable incidencia en la actividad ordinaria de las entidades locales, debido a que varios de los ámbitos que en la redacción final de la Ley han quedado excluidos de su aplicación, mantienen una directa conexión con su actividad administrativa. En este sentido, podemos hacer especial referencia a las exclusiones contenidas en los puntos a), b) y e) del art. 1.3 de la Ley 7/2023, por los que se dispone la no aplicación de la nueva regulación a los animales utilizados en espectáculos taurinos, a los animales de producción y a los animales utilizados en actividades específicas (deportivas, de seguridad, etc.), que se regirán específicamente por la normativa sectorial aplicable.
De acuerdo con esta determinación de la nueva normativa, las entidades locales deberán seguir aplicando las normas sectoriales vigentes en cada uno de estos ámbitos de actividad en los que intervienen animales, al realizar los procesos administrativos en los que asumen competencias, de forma directa o delegada, por las que deban verificar la correcta adaptación de los promotores de estas actividades a sus obligaciones legales. En concreto, este régimen de exclusión normativa es determinante a la hora de realizar los procesos de autorización administrativa para la construcción, montaje o reforma de las instalaciones precisas para el desarrollo de estas actividades, tanto de carácter permanente como meramente provisional, en los que las medidas de control del bienestar animal mantendrán su tratamiento en la normativa sectorial correspondiente, sin que tenga aplicación directa la Ley 7/2023, que analizamos.
Al contrario, según dispone expresamente el art. 2 de la Ley 7/2023, con respecto a los animales incluidos en su ámbito de aplicación, su finalidad es definir el marco normativo que permita alcanzar la máxima protección de sus derechos y bienestar, objetivo que proyecta mediante la descripción de varias acciones de obligado cumplimiento tanto a nivel personal como colectivo, incluyendo las de impulsar acciones administrativas de fomento de la protección animal y establecer un marco de obligaciones específico para las Administraciones Públicas en materia de protección de los derechos y el bienestar de los animales. A estos efectos, el punto tercero de este artículo establece expresamente que las Administraciones Públicas cooperarán y colaborarán en materia de protección animal, y compartirán información que garantice el cumplimiento de los objetivos de esta ley.
Como actuaciones específicamente atribuidas a las diferentes Administraciones, el art. 4 de la Ley 7/2023 atribuye expresamente al Estado, a través del departamento ministerial competente, la formulación e impulso de las políticas de protección, bienestar y defensa de los derechos de los animales, sin perjuicio de las competencias correspondientes a las comunidades autónomas establecidas en la legislación vigente.
En este ámbito, se crea el Consejo Estatal de Protección Animal como órgano colegiado de naturaleza interministerial e interterritorial y de carácter consultivo y de cooperación en el ámbito de la protección, derechos y bienestar de los animales objeto de esta ley, adscrito al departamento ministerial competente. En este caso, la representación de las entidades locales se atribuye expresamente a la Federación Española de Municipios y Provincias. A su vez, se crea el crea el Comité Científico y Técnico para la Protección y Derechos de los Animales, como órgano colegiado consultivo y de asesoramiento dependiente del Consejo Estatal de Protección Animal.
De lo expuesto, y de la composición de estos órganos que se contiene en los arts. 5 y 6 de la Ley 7/2023, se puede concluir que, como de hecho sucede en términos generales, la participación de las entidades locales es muy difusa en los ámbitos de planificación y desarrollo normativo de este nuevo sector de regulación, limitando su participación a una presencia generalmente diluida en el ámbito de asociaciones representativas, cuyo poder de decisión o incidencia se antoja realmente limitado. No obstante, esto no supone que, en el ámbito de la aplicación práctica de las determinaciones de la nueva normativa, la responsabilidad asignada a las entidades locales sea proporcional a este escaso poder de decisión, debido a que, como se analizará posteriormente, gran parte de las medidas de control de la aplicación de las nuevas determinaciones legales recae sobre la Administración Local, sobre todo en los niveles de verificación más próximos a la ciudadanía.
3. Las funciones de estadística y planificación de las entidades que conforman la Administración Local
Entrando a analizar las atribuciones que la nueva regulación sobre bienestar animal confiere a las entidades locales, debemos hacer referencia, en primer lugar, a la función estadística de protección animal que, en general, otorga al departamento ministerial competente en coordinación con los demás órganos competentes de la Administración General del Estado, las comunidades autónomas, ciudades de Ceuta y Melilla y las entidades locales, con objeto de conocer el estado de la protección animal en el conjunto de la sociedad española y tomar decisiones para su evaluación y mejora.
En concreto, el art. 14 de la Ley 7/2023 asigna a las entidades locales sobre esta materia el envío de los datos correspondientes, con el objeto de que se realice la Estadística de Protección Animal, que deberá ser debidamente publicada y sometida a los procesos de verificación y contraste, dirigidos a la adopción de las políticas públicas orientadas a la mejora de la calidad de vida de los animales, en el marco de las respectivas competencias de cada Administración.
Además de esta atribución de colaboración administrativa, la nueva regulación establece otros medios de participación de las entidades locales en funciones de estudio, implantación y desarrollo de medidas de potenciación del bienestar animal, como es la de su planificación, que en términos generales se atribuye al Plan Estatal de Protección Animal en el ámbito de competencias del Estado, como instrumento de planificación básico para el establecimiento y la definición de objetivos, acciones y criterios encaminados a erradicar el maltrato animal en todas sus vertientes y promover la acción coordinada de las Administraciones Públicas para la adopción de medidas que promuevan la protección animal.
4. Las competencias municipales sobre recogida y atención de animales
a. Las nuevas funciones asociadas a las competencias sobre recogida y atención de animales
Como primera de las competencias materiales que la nueva regulación atribuye a las entidades locales, debemos hacer referencia expresa a lo dispuesto en el art. 22 de la Ley 7/2023, por el que corresponderá a los Ayuntamientos la recogida de animales extraviados y abandonados y su alojamiento en un centro de protección animal.
Para este cometido, los municipios deberán contar con un servicio de urgencia para la recogida y atención veterinaria de estos animales, disponible las veinticuatro horas del día. Esta gestión podrá realizarse directamente por los servicios municipales competentes o por entidades privadas, sin perjuicio de que, siempre que sea posible, se realice en colaboración con entidades de protección animal. No obstante, la propia norma estatal contiene la posibilidad de que la regulación autonómica sobre la materia derive esta responsabilidad a las agrupaciones de municipios o, en su caso, a las diputaciones provinciales y forales, cabildos y consejos insulares o, incluso, se asuman directamente por las propias comunidades y ciudades autónomas.
En este sentido, la nueva regulación establece una serie de obligaciones específicas para estos centros públicos de protección animal, incluyendo el servicio de recogida con plena disponibilidad horaria, una atención integral desde el punto de vista veterinario que abarca incluso los procesos de esterilización debidamente autorizados y, en general, garantizar las condiciones adecuadas de bienestar e higiénico-sanitarias de los animales alojados, la adecuación y seguridad de los espacios de estancia, registro de animales y, en todo caso, con una adecuada capacitación del personal que trabaje en el mismo.
Para llevar a cabo todas estas exigencias de gestión y cuidados para los animales, los municipios deberán de contar con un servicio propio, mancomunado o concertado. De este modo, las poblaciones que no dispongan de medios propios para ejercer su competencia para la recogida y el mantenimiento de los animales podrán suscribir convenios de colaboración con centros mancomunados, pertenecientes a otras administraciones o contratados, que cumplirán las condiciones mínimas reguladas en la presente ley. En este caso se dispondrá de una instalación temporal municipal para albergar a los animales hasta su recogida por el servicio correspondiente, que reúna los requisitos de espacio, seguridad y condiciones para el bienestar de los animales alojados temporalmente.
Finalmente, la nueva regulación establece expresamente que, en ausencia de otra previsión en la legislación autonómica, corresponde a la Administración local y, subsidiariamente, a la autonómica la gestión y cuidados de los animales desamparados o cuyos titulares no puedan atenderlos debido a situaciones de vulnerabilidad, sin perjuicio de que puedan contar con la colaboración de entidades de protección animal debidamente registradas. A estos efectos, las entidades locales antepondrán el control poblacional no letal de la fauna urbana en sus planes de actuación en materia de protección animal, garantizando los derechos de los animales.
Por lo tanto, nos encontramos ante una serie atribuciones específicas sobre una materia que, aunque han sido de tradicional prestación por parte de los municipios u otras entidades locales de naturaleza asociativa, exceden en mucho de las competencias exigibles a los municipios en función de las funciones sobre control de la salubridad pública que les atribuye el art. 25.2.j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, sobre la que se ha atribuido hasta ahora esta competencia por la normativa sectorial previa a esta nueva regulación específica sobre protección y bienestar animal.
Conforme a esta realidad, el texto de la nueva norma estatal plantea algunas cuestiones que deberán ser perfiladas, bien por su esperado desarrollo reglamentario o, en su caso, por la normativa autonómica que venga a definir la aplicación de esta exigencia legal. En concreto, será necesario que se amplíe la regulación sobre la forma en la que se deben prestar los servicios a los que se refiere el art. 23 de la Ley 7/2023, debido a que se incluyen ámbitos sobre los que tradicionalmente la actuación administrativa se ha limitado a efectuar un adecuado seguimiento y control, pero sin asumir posiciones activas, como es el caso de los programas de adopción de animales, o de voluntariado, asociacionismo y sensibilización como medio de colaboración de los ciudadanos en esta materia.
A su vez, muy importante es la referencia que se contiene en el art. 22.3 de la Ley 7/2023, sobre la responsabilidad asumida por estos centros públicos en relación con la exigencia contenida en el art. 27.a), de la Ley 7/2023 por el que queda expresamente prohibido el sacrificio de animales de compañía, salvo por motivos de seguridad de las personas o animales o de existencia de riesgo para la salud pública debidamente justificado por la autoridad competente. En concreto, según este artículo, se prohíbe expresamente el sacrificio en los centros de protección animal, ya sean públicos o privados, clínicas veterinarias y núcleos zoológicos en general por cuestiones económicas, de sobrepoblación, carencia de plazas, imposibilidad de hallar adoptante en un plazo determinado, abandono del responsable legal, vejez, enfermedad o lesión con posibilidad de tratamiento, ya sea paliativo o curativo, por problemas de comportamiento que puedan ser reconducidos, así como por cualquier otra causa asimilable a las anteriormente citadas y, todo ello, salvo justificación debidamente acreditada bajo criterio y control veterinario, con el único fin de evitar el sufrimiento por causas no recuperables que comprometa seriamente la calidad de vida del animal.
Por lo expuesto, se desprende que la nueva normativa estatal amplía de forma muy considerable el espectro de atribuciones que se encargan a las Administraciones implicadas en esta materia y, en este caso, muy directamente a las entidades locales, lo que puede suponer la generación de no pocos problemas en el proceso de implementación de la nueva regulación, tanto a nivel de operatividad logística, como de la propia capacidad financiera para asumir este nuevo ámbito competencial.
b. La atribución de estas nuevas funciones a las entidades locales y el problema de su financiación
Como se ha expuesto en el punto anterior, la normativa estatal deriva en las comunidades autónomas la específica atribución de estas competencias a los municipios, debido a que les confiere expresamente la posibilidad de alterar esta inicial asignación a las entidades locales, pudiendo incluso asumir directamente las obligaciones derivadas de la nueva regulación estatal.
No obstante, del análisis de la actual regulación surge la duda de la forma en la que se va a garantizar la suficiencia financiera de las entidades locales que asuman estas atribuciones, sobre todo ante la ausencia de una posterior regulación autonómica, todo ello en función de lo dispuesto en el art. 25.4 de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Como se puede apreciar del examen de los arts. 22 y 23 de la Ley 7/2023, nos encontramos ante un aumento de las obligaciones administrativas derivadas de la gestión y cuidados de los animales abandonados, que exceden en gran medida de las exigencias establecidas por la normativa sectorial aplicable hasta la fecha, como es ejemplo lo dispuesto en la Ley 11/2003, de 24 de noviembre, de protección de los animales de Andalucía, en la que las obligaciones impuestas a los municipios en su art. 28 se limitan a mantener un centro-refugio para animales abandonados y/o perdidos con un número de plazas determinado en relación con los habitantes de cada población, un servicio de recogida y transporte adecuado y, finalmente, a la cesión a terceros de los animales o, en último extremo, a proceder a su sacrificio.
Por lo tanto, si añadimos a estas exigencias el mantenimiento de los centros de recogida y atención de animales de forma permanente, el exhaustivo control veterinario, la planificación del personal conforme a las exigencias de acreditación profesional y el mantenimiento de los animales de forma permanente, al no poder ser sacrificados salvo en los supuestos en los que un dictamen facultativo así lo requiera, se puede comprobar que los costes asumidos por la Administración que se encargue de estas obligaciones pueden aumentar de forma considerable, por lo que se debería garantizar el cumplimiento de los requisitos de suficiencia financiera que se introdujeron en la normativa sobre régimen local en la modificación realizada a finales del año 2013.
Es cierto que, como se ha apuntado, la norma estatal introduce algunos elementos que pueden ayudar a limitar este aumento de costes derivado de las nuevas obligaciones asumidas en la prestación de estos servicios, como es la apelación a las posibles fórmulas de colaboración administrativa sobre todo en lo que respecta a los municipios de pequeña entidad, a los que se les reduce la exigencia de dotación de estos centros públicos, al ser requeridos solo como medio de albergue temporal. No obstante, a expensas de un desarrollo posterior de esta regulación, tanto de la norma estatal como, en su caso, de la normativa autonómica, en principio esta exigencia se mantiene en toda su extensión en el supuesto de que, por cualquier causa, estos municipios no pudieran concertar la prestación integral de los servicios demandados de forma colectiva.
De lo expuesto, se puede concluir que, a falta del esperado desarrollo de la nueva regulación estatal, los municipios deben asumir una serie de obligaciones sobre esta materia que pueden generar no pocos problemas en su implantación, como puede ser la establecida en el art. 22.3 de la Ley 7/2023 por la que se debe garantizar el alojamiento y el mantenimiento, dentro de los límites de la capacidad de cada centro, de los animales para los cuales se instruyan cuarentenas sanitarias obligatorias por parte de la autoridad competente en sanidad animal o de salud pública.
Por todos estos motivos, se estima que los municipios deberán analizar y desarrollar las fórmulas más ventajosas para poder cumplir con estas exigencias legales, adaptando sus propias instalaciones, concertando formas asociativas de prestar estos servicios, tanto con otras Administraciones como con entidades privadas de todo tipo e, incluso, reformando sus ordenanzas fiscales para poder garantizar la suficiencia financiera de las prestaciones que se realicen de forma directa o, en su caso, mediante su atribución a terceros mediante la correspondiente contratación administrativa.
En cualquier caso, en este apartado en el que se atribuyen a las entidades locales unas competencias materiales específicas, se echa en falta una expresa previsión sobre su repercusión financiera, más allá de las vagas referencias a fórmulas de colaboración administrativa o de distribución competencial a nivel autonómico a las que se ha hecho referencia. Es evidente que una exigencia de excelencia en la prestación de servicios como la que se pretende implementar, aunque derive de una materia incuestionable como es la del bienestar y protección animal, no puede venir impuesta sin una adecuada previsión de su repercusión financiera o, en su caso, de un régimen de transitoriedad en el que se puedan ir asumiendo estas obligaciones de forma que no se vean afectadas las maltrechas arcas municipales.
5. La regulación del acceso de animales de compañía a espacios públicos
Otro aspecto sobre el que las entidades locales van a tener una importante presencia es los aspectos derivados del acceso de los animales a lugares públicos, incluyendo los medios de transporte de su competencia y los que se autorizan mediante licencia municipal. Esta realidad ya se encontraba presente en la regulación municipal de estos ámbitos, debido a la necesidad de facilitar el acceso de los animales de asistencia a personas con discapacidad visual, pero con la normativa actual, su aplicación se puede extender de forma muy apreciable, por lo que con toda seguridad se va a requerir una regulación específica que establezca las condiciones de acceso de estos animales.
Debemos partir de la base de que la reciente ley estatal pretende adaptar los espacios de acceso público a la entrada de los animales de compañía, evitando de este modo que permanezcan sin atención en la puerta de estos espacios o impidan a sus titulares el acceso a los medios de transporte colectivo o de servicio público. Para ello, el art. 29.1 de la Ley 7/2023 dispone expresamente que los transportes públicos y privados facilitarán la entrada de animales de compañía que no constituyan un riesgo para las personas, otros animales y las cosas, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa sobre salud pública, en las ordenanzas municipales o normativa específica. A estos efectos, el citado artículo añade que los conductores y conductoras del servicio público del taxi o de vehículos de turismo con conductor facilitarán la entrada de animales de compañía en sus vehículos de manera discrecional, salvo circunstancias debidamente justificadas.
Por lo tanto, es evidente que la Administración municipal debe procurar que los términos conforme a los que se pueda limitar el acceso de estos animales a estos transportes de servicio público queden adecuadamente regulados, con el objeto de evitar que se produzcan discrepancias en lo que respecta a la interpretación de la norma, sobre todo ante la pretensión de acceso con animales de una determinada especie, raza o tamaño.
En el mismo sentido, en el punto segundo del citado art. 29 de la Ley 7/2023 se hace referencia al acceso en los que se consuman bebidas y comidas, podrán facilitar la entrada de animales de compañía que no constituyan un riesgo para las personas, otros animales y las cosas, a zonas no destinadas a la elaboración, almacenamiento o manipulación de alimentos, y todo ello igualmente sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa sobre salud pública, o de las ordenanzas municipales o normativa específica. En el caso de no admitir la entrada y estancia del animal, los establecimientos deberán mostrar un distintivo que lo indique, visible desde el exterior del establecimiento.
En este caso, la redacción del texto legal parece asumir que los titulares de los establecimientos pueden optar por limitar este acceso, debido a la propia naturaleza de la actividad que se desarrolla en los mismos. En cualquier caso, los Ayuntamientos deberán advertir expresamente de esta determinación legal, imponiendo la necesidad de fijar el distintivo al que se hace referencia, si se opta por restringir el acceso con animales al interior del establecimiento.
Finalmente, las entidades locales también deberán revisar sus condiciones de acceso a otros espacios públicos, como son centros de asistencia o, incluso playas y zonas de recreo, en muchos casos hasta ahora vedadas al acceso con este tipo de animales y con la sola excepción de los de asistencia personal. De este modo, se requiere expresamente que los Ayuntamientos promuevan el acceso a playas, parques y otros espacios públicos de aquellos animales de compañía que no constituyan riesgo para las personas, otros animales o las cosas, para lo que podrán definir de forma específica los lugares habilitados para el esparcimiento de animales de compañía, particularmente los de la especie canina.
Sobre esta cuestión, merece un especial inciso la referencia al acceso con animales de compañía a las zonas de atención pública de centros y edificios administrativos o similares, cuestión sobre la que ya existen algunos ejemplos de regulación específica, como es el caso de la Orden PRE/1135/2023, de 27 de septiembre, relativa a las condiciones de acceso con animales de compañía a los edificios administrativos de la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de la Orden MAV/1143/2023, de 28 de septiembre, relativa a las condiciones de acceso con animales de compañía en edificios y dependencias públicas dependientes de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, conforme a las que se establecen los actos administrativos que definen los límites del acceso de las personas con animales de compañía a los edificios administrativos de la Administración General e Institucional de la Comunidad de Castilla y León, aunando los derechos de dichas personas con los correspondientes al resto de los usuarios de tales dependencias así como los de aquellas que prestan sus servicios en ellas, y todo ello en aplicación de lo dispuesto en el citado art. 29 de la Ley 7/2023.
A estos efectos, es más que recomendable que las entidades locales, sobre todo a partir de un determinado nivel de complejidad en su organización y distribución espacial sobre el territorio, establezcan regulaciones en términos similares, al objeto de definir esta exigencia legal sobre la necesaria compatibilización de la tenencia de animales de compañía y el acceso a los servicios públicos.
6. Atribuciones específicas con respecto al mantenimiento y control de las colonias felinas
Como competencia específica en relación con la población animal existente en los núcleos de población, la nueva regulación estatal atribuye a las entidades locales una competencia específica sobre el control de los denominados como «gatos comunitarios», con la finalidad declarada de reducir progresivamente su población, manteniendo su protección como animales de compañía. A estos efectos, el art. 38.2 de la Ley 7/2023 impone la identificación mediante microchip de estos animales, quedando registrados bajo la titularidad de la Administración local competente, así como la esterilización quirúrgica de todos los gatos comunitarios.
Conforme a esta pretensión, el legislador atribuye a las entidades locales la obligación de implementar los denominados Programas de Gestión de Colonias Felinas, que deberán incluir, al menos, los aspectos que se relacionan en el art. 39.1 de la Ley 7/2023:
a) Fomento de la colaboración ciudadana para el cuidado de los gatos comunitarios, regulando, a través de sus normativas municipales, los procedimientos en los que se recogerán derechos y obligaciones de los cuidadores de colonias felinas.
b) La colaboración administrativa con las entidades de gestión de colonias felinas debidamente inscritas en el registro de entidades de protección animal, para la implantación y desarrollo de los Programas de Gestión de Colonias Felinas.
c) La asunción por parte de la entidad local de la responsabilidad de la atención sanitaria de los gatos comunitarios que así lo requieran, contando siempre con los servicios de un profesional veterinario colegiado.
d) El establecimiento de protocolos de actuación para casos de colonias felinas en ubicaciones privadas, de forma que se pueda realizar su gestión respetando las mismas especificaciones que en vía pública.
e) La implementación de campañas de formación e información a la población de los programas de gestión de colonias felinas que se implanten en el término municipal.
f) El establecimiento de planes de control poblacional de los gatos comunitarios.
g) La implantación en el municipio de los protocolos marco de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla a las que pertenezcan, debiendo en todo caso, elevar anualmente a las mismas un informe estadístico respecto de su implantación y evolución.
h) La habilitación de un lugar adecuado con espacio suficiente y acondicionado para la retirada temporal de su colonia de los gatos comunitarios en caso de necesidad.
i) La introducción de mecanismos normativos y de vigilancia para llevar a cabo el control y la sanción a los responsables de gatos que no los tengan debidamente identificados y esterilizados y, por tanto, que no pongan las medidas necesarias para evitar la reproducción de sus animales con los gatos comunitarios.
Conforme a lo expuesto, se desprende que la normativa estatal atribuye fundamentalmente a los municipios el control de los gatos comunitarios, bajo la pretensión de que se introduzcan medidas que permitan su control sanitario, esterilización para evitar su expansión poblacional y, en tercer lugar, la vigilancia activa, tanto en lo que respecta al cuidado de los gatos por sus responsables como, de forma muy especial, para evitar la relación entre los gatos de compañía y los comunitarios, de forma que con ello se frustren los objetivos de las campañas de control poblacional de éstos.
Sobre esta cuestión se puede reiterar lo apuntado en epígrafes anteriores, debido a que, aunque el control de los gatos existentes en los núcleos urbanos siempre ha sido una atribución municipal, sobre todo por exigencia de la normativa sanitaria aplicable, lo cierto es que con la entrada en vigor de esta nueva regulación se aumentan de forma exponencial las exigencias de gestión atribuidas a la Administración local, lo que, en principio, se debe plasmar en un aumento de sus dotaciones tanto técnicas como humanas para la correcta prestación de estos servicios adicionales.
A diferencia de lo que se ha indicado en epígrafes anteriores, donde se advertía de la carencia de medidas adicionales que posibiliten o favorezcan esta implantación de los nuevos servicios, sobre todo a nivel económico, en este caso la nueva ley sí contiene una referencia específica sobre esta cuestión, al indicar el art. 39.2 de la Ley 7/2023 que la Administración General del Estado establecerá líneas de subvención en favor de las entidades locales, para el cumplimiento de sus obligaciones con respecto a las colonias felinas. A esta disposición debemos añadir la referencia que se contiene en su punto siguiente, por la que las Administraciones locales podrán recabar el apoyo de las diputaciones provinciales, cabildos y consejos insulares en el ejercicio de las competencias que les corresponden, en cuanto a la garantía de la prestación de los nuevos servicios públicos de titularidad municipal.
No obstante, esta referencia, con ser importante, no despeja algunas incertidumbres que siguen presidiendo la entrada en vigor de esta nueva regulación, como son las derivadas de la obligación específica de implementación de estos servicios que se atribuyen a los municipios a falta de la materialización de las ayudas estatales previstas, debido a la literalidad de la redacción de la norma y a la ausencia de medidas de carácter transitorio o de introducción progresiva.
A lo expuesto, se puede añadir una reflexión crítica sobre la forma en la que se introducen estas atribuciones municipales en la nueva regulación, que sigue sin cumplir las exigencias de la normativa sobre régimen local para asignar nuevas atribuciones a las entidades locales, debido a que esta ampliación de competencias debe venir precedida de la garantía financiera que asegure y posibilite su cumplimiento de forma permanente, lo que no puede quedar sometido a la introducción de meras líneas de subvenciones, cuya naturaleza jurídica difiere del sentido de financiación incondicionada a la que la reforma del año 2013 vincula toda ampliación competencial de la Administración local.
Por lo tanto, a expensas del esperado desarrollo reglamentario de la nueva regulación estatal, debemos reiterar en este punto, que la ampliación de competencias municipales presenta una clara deficiencia, tanto en la forma en la que se debe habilitar su desarrollo, como fundamentalmente, en la manera en la que las haciendas locales van a posibilitar su implementación y posterior mantenimiento en condiciones adecuadas, más allá de la apelación a programas de ayudas puntuales como los que parece anunciar la actual regulación.
7. La inspección y vigilancia de las obligaciones impuestas por la nueva regulación sobre bienestar animal
a. Las competencias sobre inspección asignadas a las entidades locales
El art. 66 de la Ley 7/2023, atribuye a los órganos competentes de las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla, así como de las entidades locales, la inspección y vigilancia de las instalaciones de los centros de protección animal y de los animales que se alojen en ellas, tanto con carácter permanente, temporal o de paso, así como los centros veterinarios, núcleos zoológicos, residencias, centros para la cría y venta, adiestramiento y cuidado temporal de los animales o cualquier otro tipo de establecimiento que albergue animales, con independencia de la duración del albergado, finalidad y titularidad, así como de las empresas de transporte de animales.
A su vez, el mismo artículo añade que la Administración del Estado podrá, excepcionalmente, dirigirse a la comunidad autónoma o entidad local instando a que se proceda a ejercer la función inspectora de cualquier instalación o lugar donde haya animales, cuando tenga conocimiento de situaciones de maltrato o desprotección animal o cuando la situación de posible maltrato afecte a más de una comunidad autónoma, pudiendo asimismo comunicar al Ministerio Fiscal las situaciones irregulares de que tenga constancia en las que existan indicios de delito.
Por lo tanto, a falta del reiterado desarrollo reglamentario, la normativa atribuye una competencia genérica a las diferentes Administraciones para el desarrollo de la inspección de los centros de protección animal, tanto de titularidad pública como privada, con el objeto de verificar de que su funcionamiento se adapta a las exigencias de bienestar animal de la nueva regulación. Esta competencia, según el punto quinto del citado art. 66 de la Ley 7/2023, se atribuye a los funcionarios que tengan asignada esta labor en cada Administración, sin perjuicio de que puedan solicitar, a través de la autoridad gubernativa correspondiente y en el ámbito de sus respectivas competencias, el apoyo necesario del Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, Cuerpo de la Policía Nacional, Policía Autonómica y Local y agentes medioambientales y forestales, así como cualquier otra autoridad de semejante naturaleza, sin perjuicio de las actuaciones complementarias que se puedan desarrollar por la Administración General del Estado en su ámbito competencial propio.
De este modo, de forma implícita la nueva regulación impone a las entidades locales el establecimiento de un servicio de inspección de esta naturaleza, lo que requerirá, en algunos casos, la creación de una nueva unidad administrativa de funcionarios con la adecuada habilitación para realizar estas funciones inspectoras o, en otros casos, la adaptación de las unidades existentes a actuaciones derivadas de esta normativa sectorial. En este sentido, el art. 66.8 de la Ley 7/2023 requiere expresamente que el personal que deba ejercer las funciones de inspección y vigilancia, deberá contar con formación acreditada en protección y bienestar animal.
Además de lo anterior, el art. 67 de la Ley 7/2023 establece la forma en la que debe realizar esta labor inspectora, que asocia a la frecuencia que se establezca en los correspondientes planes de inspección que, a estos efectos, deben aprobar igualmente las diferentes Administraciones. En este sentido, estos planes deben introducir inspecciones tanto aleatorias y sin previo aviso, como dirigidas y sistemáticas, en el marco de un proceso que debe garantizar el correcto seguimiento de la actuación de estos centros de protección animal.
Conforme a esta premisa, la norma determina que, del resultado de estas inspecciones se levantará la correspondiente acta que, en su caso, podrá dar lugar a la incoación del correspondiente expediente sancionador, sin perjuicio de que, si se aprecian incumplimientos que pudieran ser constitutivos de delito, se dará cuenta de la acción a la Fiscalía Coordinadora de Medio Ambiente y Urbanismo o al Juzgado o Tribunal competente.
b. La intervención de los municipios en la instalación y mantenimiento de los centros de protección animal
Aparte de lo anterior y como se ha apuntado anteriormente, la nueva regulación hace una alusión específica a las funciones de control y vigilancia que se atribuyen a los municipios, en el ejercicio de sus competencias sobre la implantación y mantenimiento de las instalaciones en las que se localicen los centros de protección animal. En este sentido, el art. 66.4 de la Ley 7/2023 dispone expresamente que la apertura de cualquier centro de protección animal o establecimiento de similares características, con independencia de que exista una contraprestación económica a cambio de sus servicios, estará sometida al régimen de autorización e inspección que establezcan las comunidades autónomas y ciudades de Ceuta y Melilla y entidades locales, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Como no puede ser de otro modo, la normativa sectorial afirma que este tipo de centros, en los que se prestan servicios a terceros, aunque no sean realizados mediante contraprestación, se encuentran sometidos al control administrativo derivado de la normativa urbanística y ambiental de aplicación en cada territorio, lo que supone que, en su proceso de apertura y entrada en funcionamiento, la Administración deberá verificar mediante el procedimiento de control determinado por la normativa aplicable, que las instalaciones cumplen con las medidas técnicas y sanitarias impuestas por la regulación sectorial correspondiente, entre la que se encuentra evidentemente, la Ley 7/2023.
A estos efectos, independientemente de las medidas de cumplimiento técnico, urbanístico y ambiental que se pueden exigir a la instalación o al mantenimiento posterior de estos centros, en función de esta habilitación de control, la actual normativa atribuye expresamente la capacidad de los municipios de adoptar las medidas provisionales que se estimen procedentes para garantizar la seguridad y protección de los animales acogidos en estas dependencias, tal y como regula expresamente el art. 68 de la Ley 7/2023. En concreto, como medidas provisionales a adoptar conforme al resultado de las funciones de inspección a las que se ha hecho referencia anteriormente, la ley estatal incluye las de suspensión, clausura o cierre cautelar del centro de actividades, establecimiento e instalaciones, periodo en el que los animales deberán ser trasladados a un establecimiento de protección animal para su custodia integral, siendo a cargo de los infractores los gastos que se originen.
Por lo tanto, con respecto al control y verificación de las condiciones de apertura y funcionamiento de este tipo de instalaciones, la nueva regulación sobre protección y bienestar animal se posiciona como cualquier otra normativa sectorial, lo que va a requerir que los integrantes de los diferentes servicios técnicos municipales, deban conocer en profundidad las exigencias que la normativa y sus disposiciones de desarrollo imponen a este tipo de instalaciones, al objeto de poder realizar de forma adecuada tanto la función de inspección antes aludida, como la de informe, asesoramiento y verificación de los proyectos técnicos que pretendan amparar la apertura y funcionamiento de este tipo de centros de protección y albergue animal, además de las imposiciones que ya venían impuestas por normas sectoriales precedentes, como es la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal (cuya regulación también ha sido modificada por la disposición final segunda de la Ley 7/2023).
c. El control de otros tipos de construcciones e instalaciones destinadas a albergar animales
A lo expuesto, debemos añadir que las funciones de control de construcciones e instalaciones destinadas a albergar animales van mucho más allá que las definidas para el control de los centros de protección animal, debido a que en la promoción, construcción y mantenimiento posterior de otros tipos de instalaciones destinadas a albergar o custodiar animales, los municipios deberán también aplicar las medidas de control descritas en esta nueva normativa, como criterios conforme a los que se deberán adaptar las dependencias habilitadas a esta finalidad en las diferentes construcciones o edificaciones.
En este sentido, debemos hacer referencia a las obligaciones de alojamiento adecuado de los animales de compañía que, por razones incompatibles con su calidad de vida tamaño o características de su especie, no puedan convivir en el núcleo familiar y que deberán disponer de un alojamiento adecuado, con habitáculos acordes a sus dimensiones que los protejan de las inclemencias del tiempo, de forma que se facilite un ambiente en el que puedan desarrollar las características propias de su especie y raza, todo ello según el art. 26.b) de la Ley 7/2023.
En similares términos debemos hacer referencia a la verificación de las condiciones conforme a las que las denominadas por la ley como entidades de protección animal, puedan disponer de un centro de protección para alojar a los animales, supuesto para el que deben poseer la correspondiente autorización o licencia para constituir núcleo zoológico legalmente establecido, conforme a lo dispuesto en el art. 44 de la Ley 7/2023, teniendo en cuenta, además, que estas entidades se encuentran obligadas a garantizar las condiciones de bienestar y condiciones higiénico-sanitarias de los animales alojados, mediante la correcta adecuación de los espacios habilitados con la adopción de las pertinentes medidas de seguridad.
Igualmente, las condiciones en las que se custodien las crías para su futuro destino como animales de compañía, deberán respetar, según su categoría, las condiciones de espacio y alojamiento recogidas en la normativa sobre núcleos zoológicos, tal y como requiere el art. 53.5 de la Ley 7/2023. De este modo, nos encontramos ante otro tipo de recintos cuyas condiciones constructivas y de mantenimiento deberán ser objeto de verificación por la Administración local, debido a que nos encontramos ante actividades sujetas a los controles sectoriales y ambientales requeridos para los servicios prestados a terceros, conforme a la normativa vigente. A su vez, el art. 56 de la Ley 7/2023 hace referencia a las condiciones que deben disponer los establecimientos en los que se realice la venta de animales de compañía, con la exigencia de instalar separaciones físicas entre las zonas de paso y las instalaciones de los animales, de forma que se restrinja al público el acceso a los mismos, pudiendo tener contacto directo exclusivamente bajo la supervisión del personal del establecimiento.
A lo expuesto, debemos añadir la verificación que las entidades locales deban realizar en lo que respecta a las obligaciones de transporte de animales a las que hacen referencia los arts. 59 y ss de la Ley 7/2023, actividad en la que se requiere expresamente que, además de las obligaciones derivadas de la aplicación de la legislación específica en la materia, su responsable debe garantizar el cumplimiento de las condiciones generales determinadas en esta norma, como medidas específicas de garantía del bienestar animal en estos tránsitos. En este sentido, corresponderá a la Policía Local la verificación de estas condiciones, al circular sobre vías de titularidad municipal en las que ejerce su competencia en materia de tráfico y seguridad vial, aparte de las que les correspondan conforme al resto de atribuciones que legalmente le corresponde.
Sobre esta cuestión, cabe resaltar la prohibición específica que el art. 60.5 de la Ley 7/2023, por la que se excluye el envío de animales de compañía vivos por correo, mensajería u otros servicios similares, exceptuando el transporte de animales realizado por las entidades dedicadas al transporte profesional de animales, que garanticen su cuidado durante el desplazamiento. A esta excepción se añade la del transporte de animales vivos aptos para ser enviados en contenedores herméticos, siempre que el transportista y el vehículo estén registrados como transportistas de animales, los contenedores sean adecuados para mantener parámetros óptimos durante 48 horas, sean impermeables y aislantes y contengan medios para mantener una temperatura óptima y se envíen con un protocolo de devolución al origen de máximo desde el inicio del envío. De este modo, la normativa estatal dispone que el transporte de animales de compañía deberá realizarse en habitáculos adaptados especialmente para ellos, salvo que viajen en el mismo espacio que su responsable, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa de seguridad vial sobre esta materia.
d. El empleo de animales en actividades culturales y festivas
Sobre la intervención de las entidades locales en el control, inspección y vigilancia de instalaciones en las que se alberguen o custodien animales sometidos a la nueva regulación sobre protección y bienestar animal, debemos hacer referencia a las obligaciones derivadas de los arts. 62 y ss de la Ley 7/2023, en relación con su participación en actividades culturales y festivas, eventos que normalmente requieren una actividad de control municipal, cuando no son directamente promovidas u organizadas por las propias autoridades locales.
De este modo, el art. 64 de la Ley 7/2023 establece las condiciones en las que los animales deben participar en ferias, mercados, exposiciones y concursos de similar naturaleza, conforme a las que deberán estar bien alimentados e hidratados, con acceso a agua fresca y comida cuando sea necesario, así como un espacio adecuado para refugiarse de las inclemencias climatológicas.
Por su parte, el art. 65 de la Ley 7/2023 hace referencia a las exigencias que se introducen para la participación de animales en romerías, ferias y verbenas, belenes, cabalgatas, procesiones u otros eventos similares, en los que se deberá velar que los animales se encuentren en buenas condiciones físicas, atendiendo, entre otras cuestiones, a indicadores de comportamiento del animal o a signos que puedan evidenciar la necesidad de descanso, en particular si se encuentran sometidos a altas temperaturas.
Con este objetivo, en este artículo se introducen medidas específicas para garantizar que los animales alcancen este umbral de protección en eventos de esta naturaleza, como es la propia exigencia de una adecuada actividad inspectora, para revisar sus horarios de descanso, condiciones de salud y documentación, actuaciones que, en la práctica de los casos, recaen en la Administración local como responsable de las autorizaciones de estos eventos festivos o culturales.
En concreto, la norma estatal introduce algunos condicionantes que, por su especificidad, merece la pena destacar, como elementos a considerar expresamente a la hora de autorizar la celebración de este tipo de celebraciones y las instalaciones destinadas a los mismos, como son la prohibición del uso de animales en atracciones mecánicas o carruseles de feria, así como el uso de animales en exposiciones de belenes, cabalgatas o procesiones, en las que se mantenga al animal de forma incompatible con su bienestar, dadas las características propias de su especie, o inmovilizado durante la duración del evento. Por otra parte, se prohíbe igualmente el uso de animales en romerías y eventos feriados cuando se acredite que existe un exceso de temperaturas, así como en los que se haga uso de elementos pirotécnicos.
Es evidente que la verificación de estos condicionantes, si se pretende imponer de forma tan exigente como, en principio, se desprende de la redacción de la nueva norma, puede generar un serio problema para no pocos municipios españoles, debido a la generalidad con la que se extienden por todo el territorio nacional, romerías y ferias en las que se mezclan el uso de animales destinados al transporte como caballos y burros, en fechas donde el calor aprieta en muchas zonas de España y es costumbre el uso de elementos pirotécnicos. Por poner un ejemplo y, desde luego, sin ánimo de identificar o señalar a ninguna entidad local o municipio en concreto, toda persona que haya asistido a la Romería de El Rocío, en el término municipal de Almonte (Huelva) podrá compartir este razonamiento, extensible desde luego a otros eventos similares, en los que la compatibilidad de su celebración con esta exigencia normativa se antoja realmente compleja.
Por lo tanto, en este asunto como se ha indicado en otras cuestiones, debemos esperar al futuro desarrollo reglamentario para poder determinar el alcance previsto para estas medidas, cuya imposición con la mera redacción de la norma actual se estima realmente difícil, como ya por otra parte anticipa el propio texto legal en el punto octavo del art. 65 de la Ley 7/2023. No obstante, a este razonamiento, debemos añadir la conveniencia de que los Ayuntamientos más afectados por estas exigencias, por su situación geográfica, el carácter o naturaleza de sus fiestas populares, así como por cualquier otro motivo, puedan aprobar una regulación específica, que les permita compatibilizar en la medida de lo posible la celebración de sus eventos festivos con las condiciones de bienestar animal exigidas a partir de esta nueva normativa.
No es difícil imaginar que, debido al actual reconocimiento de la condición jurídica de los animales, como seres sintientes y tenedores de derechos, como se indica en el artículo primero de la norma que analizamos, las actuaciones penales en contra de las autoridades que no observen las medidas de protección en este tipo de eventos pueden multiplicarse exponencialmente, lo que requiere que, entre otras cuestiones, las entidades locales adopten una posición activa en esta materia, que acredite su compromiso con el bienestar y protección de los animales, incluso en estas situaciones donde la aplicación de la normativa actual sea tan complicada.
8. Las competencias municipales en los procedimientos sancionadores ante las infracciones cometidas frente a las disposiciones de la ley
Sin perjuicio de todo lo expuesto anteriormente, se puede afirmar que la materia sobre la que las entidades locales, fundamentalmente los municipios, ostentan una competencia más definida con respecto a la Ley 7/2023, de 28 de marzo, de protección de los derechos y el bienestar de los animales es en la correspondiente al ejercicio de la potestad sancionadora frente a las acciones u omisiones contrarias a sus disposiciones, tal y como expresamente le atribuye el art. 80.1 de la Ley 7/2023.
A estos efectos, el punto siguiente del mismo artículo, afirma que las autoridades municipales podrán imponer sanciones y adoptar las medidas previstas en esta ley, cuando las infracciones se hubieran cometido en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que ostenten competencia sobre la materia de acuerdo con la legislación específica. Por lo tanto, la relación que se establece en esta norma al objeto de definir la competencia municipal en el ejercicio de la potestad sancionadora presenta una doble consideración, puesto que se requiere que tanto el ámbito espacial como la materia sobre la que se ha cometido la irregularidad, se refieran o afecten a la entidad local correspondiente.
Bajo esta premisa se puede afirmar, en términos generales, que las entidades locales tendrán competencia para tramitar y resolver los correspondientes expedientes sancionadores incoados frente a infracciones cometidas sobre las disposiciones de esta norma legal, siempre que se realicen en zonas o espacios públicos de su titularidad, como en general sucederá en los núcleos urbanos y, por otra parte, en relación con las materias sobre las que ostentan una competencia más o menos directa, como serán el tratamiento y cuidado de los animales en la vía pública o espacios libres, su utilización irregular en ferias, verbenas o eventos similares, su transporte inadecuado, el abandono o cesión irregular, así como cualesquiera otras de naturaleza similar, cuya relación con la Administración local presente una adecuada conexión.
En otros supuestos, aunque se trate de actividades realizadas en entornos o ámbitos privados, es evidente que la normativa sectorial, incluida la presente Ley sobre bienestar animal, atribuye a las entidades locales la capacidad de actuación para prevenir y sancionar conductas contrarias a las disposiciones de esta regulación estatal, como serían los supuestos que se relacionan en el art. 74.o), de la Ley 7/2023 por el que se considera infracción grave el mantener de forma permanente perros o gatos en terrazas, balcones, azoteas, trasteros, sótanos, patios o vehículos.
Al contrario, otros tipos de infracciones se deben entender fuera del ámbito de actuación municipal, debido a que, con carácter general, se realizan en espacios privados y se relacionan con normativas sectoriales sobre las que las entidades locales no ostentan atribuciones directas, como sería la definida en el art. 75.h), de la Ley 7/2023 relativa al uso de la selección genética de animales de compañía que conlleve un detrimento para su salud.
En este sentido, el propio art. 80.2 de la Ley 7/2023, en su último inciso, establece que las ordenanzas municipales podrán introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta ley, por lo que se estima que esta opción será muy útil a la hora de definir los tipos de infracciones en los que se entiende procedente la actuación municipal, frente a los supuestos en los que, según la normativa sectorial aplicable, su intervención será improcedente o, cuanto menos, discutible.
Sobre esta cuestión se puede añadir una alusión a la diferente ubicación que en la ley tiene esta expresa habilitación de las ordenanzas municipales, frente a la que se realiza sobre la capacidad de la normativa reglamentaria aprobada por comunidades y ciudades autónomas, para introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas. Esta cuestión, aparentemente, parece una mera disfunción en la redacción del texto legal definitivamente aprobado (ciertamente existe más de una), ya que, aunque en el caso de las entidades locales se ubica en la regulación del procedimiento sancionador, en tanto que en las otras Administraciones, se localiza en la regulación correspondiente a las sanciones, su redacción es similar. Sin embargo, se debe apuntar que, en el caso de las comunidades y ciudades autónomas, esta alusión se completa con la exigencia expresa por la que esta reglamentación no podrá constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar su naturaleza y límites, debiendo contribuir a la más correcta identificación de las conductas, a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes o a la actualización de sus importes.
Por lo demás, se debe añadir a lo expuesto que, conforme dispone el art. 80.3 de la Ley 7/2023, la potestad sancionadora se ejercerá conforme a las disposiciones de la entidad local competente, en particular en lo referido a la adopción de medidas provisionales y a la prescripción de las infracciones y sanciones y a la caducidad de los procedimientos. Por lo tanto, debemos entender que la regulación de las cuestiones formales de los procedimientos sancionadores se determina conforme a la normativa aplicable a la entidad local encargada de su tramitación y resolución, tanto en lo que respecta a su régimen procesal, como en lo referente al órgano de la entidad encargado de la resolución del correspondiente expediente.
Es innegable que la entrada en vigor y posterior desarrollo de esta nueva regulación va a generar un aumento en la capacidad de actuación de las entidades locales sobre esta materia, tanto en lo que respecta a la inspección sobre las condiciones de custodia y tratamiento de los animales, como en lo que respecta al ejercicio de la potestad sancionadora derivada de actuaciones que, hasta la fecha, se consideraban usos tolerados en relación con los animales de compañía o domésticos. Esta realidad va a generar no solo la necesidad de dotar de mayores medios a los servicios municipales, sobre todo adscritos a esta actividad, así como a la Policía Local, sino también la exigencia de implementar medidas de capacitación específica de los profesionales a los que se asigne estas tareas, cuya importancia social va aumentando de forma progresiva.
Por otro lado, se deberán fomentar programas de conocimiento de la nueva normativa y concienciación social sobre las nuevas exigencias derivadas de la tenencia de animales de compañía, ante el convencimiento de que la mera advertencia de la posibilidad de incurrir en una infracción administrativa castigada con una importante sanción, no es suficiente como para cambiar usos y costumbres sociales muy arraigadas en esta materia, pudiendo citar como ejemplo la de «dejar» al perro en la puerta de un establecimiento hasta que se haya terminado la gestión a realizar en su interior, y que ha sido noticia destacada con la entrada en vigor de esta nueva regulación. Es evidente que las personas que hasta ahora han realizado esta práctica no han pretendido, ni por asomo, realizar ninguna práctica en contra del bienestar del animal, simplemente han actuado conforme a los usos sociales existentes hasta la fecha, por lo que su modificación requerirá una actuación coordinada entre Administraciones, entidades sociales relacionadas con los animales y la propia ciudadanía en general, algo que va mucho más allá del mero ejercicio de la potestad administrativa sancionadora.
9. Conclusión
Como indica el título de este trabajo, solo se ha pretendido realizar una aproximación preliminar sobre el alcance que la nueva regulación estatal en esta materia va a tener sobre las entidades locales, teniendo en consideración que, como se ha apuntado en varias ocasiones a lo largo de su contenido, muchas de las cuestiones reguladas quedan pendientes de un desarrollo reglamentario que debe aclarar y matizar no pocos elementos de su aplicación práctica.
No obstante, a modo de conclusión se pueden destacar algunas cuestiones relevantes, que se antojan como los elementos de mayor trascendencia en relación con la actuación de las entidades locales en esta materia. En primer lugar, es preciso reiterar que la puesta en marcha de las medidas exigidas por esta nueva regulación va a requerir un esfuerzo adicional para las entidades locales, especialmente para los Ayuntamientos, al introducir nuevas exigencias en el tratamiento, gestión y custodia de los animales perdidos o abandonados, por encima de las que ya se imponían por la normativa sectorial existente hasta la fecha, y sin que, al menos de forma efectiva, se hayan dispuesto los medios financieros adicionales para garantizar la viabilidad de su prestación.
Ante esta realidad, es previsible que los municipios valoren como la solución más conveniente la de alcanzar fórmulas de gestión colectiva de estos nuevos requerimientos, tanto personales como materiales, para lo que se estima imprescindible la colaboración de comunidades autónomas y diputaciones provinciales, sobre todo en los entornos de poblaciones con menor capacidad de movilizar recursos propios para atender a estas nuevas demandas legales.
En segundo lugar, se puede destacar igualmente la relevancia que puede alcanzar el desarrollo de las disposiciones de esta norma en la promoción y celebración de festejos tradicionales, debido a que las condiciones en las que se desarrollan muchos de ellos no se adaptan a las exigencias de la nueva regulación, al menos conforme a la literalidad del texto que acaba de entrar en vigor. Por este motivo, se entiende imprescindible introducir elementos que ayuden a una adecuada interpretación de la forma en la que se deben imponer estas exigencias legales, como medida imprescindible para adecuar la celebración de este tipo de eventos a las nuevas determinaciones normativas, evitando así conflictos que, en el pero de los casos, pueden tener en la práctica derivaciones nada deseables.
Finalmente, en el mismo sentido, se debe realizar una labor de adecuación de la actividad social a las exigencias de la nueva normativa sobre bienestar y protección animal, al objeto de acompasar de forma progresiva los usos y costumbres de la ciudadanía a sus disposiciones, tratando de evitar una proliferación excesiva de los expedientes sancionadores mediante una adecuada labor de concienciación colectiva sobre esta materia, excluyendo evidentemente los que deriven de actuaciones indebidas e improcedentes con los animales, cuestión en la que deben participar de forma muy destacada las entidades locales, al ser las Administraciones más directamente relacionadas con la gestión de estos usos que, hasta la fecha, han sido socialmente tolerados.
Es evidente que la introducción de la actual regulación tiene un loable objetivo, como es el procurar el bienestar de los animales, si bien, en algunas cuestiones el texto que ha resultado aprobado puede y debe ser mejorado, tanto en lo que respecta a su interpretación como, fundamentalmente, a su posterior desarrollo y ejecución, con la finalidad de evitar que la implementación de sus medidas genere nuevos problemas que vengan a frustrar o, cuanto menos, a limitar la culminación de sus propuestas.
Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", en marzo de 2024.
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