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Suspensión de cargos públicos

Avalada la suspensión de cargos públicos por incumplimiento de sus resoluciones

Noticia

EDJ 2016/196161El TC avala la posible suspensión temporal de aquellos cargos públicos que incumplan sus resoluciones en el ejercicio de sus funciones. Las nuevas medidas previstas para velar por tal cumplimiento no desnaturalizan la jurisdicción constitucional, no modifican el sistema de control de las CCAA por el Estado ni vulneran los principios de separación de poderes y legalidad penal.Emiten votos particulares la Vicepresidenta Dña. Adela Asua Batarrita, y los Magistrados D. Fernando Valdés Dal-Ré y D. Juan Antonio Xíol.


"...NOVENO.- La Constitución no contiene previsión alguna en materia de ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Sin embargo, es obvio, que esta falta de previsión no puede interpretarse, en el modelo de jurisdicción constitucional diseñado por el constituyente en los términos antes indicados, como un desapoderamiento al Tribunal Constitucional de la potestad de ejecutar y velar por el cumplimiento de sus resoluciones. El Tribunal Constitucional ha sido configurado en el texto constitucional como un verdadero órgano jurisdiccional que tiene conferido en exclusiva el ejercicio de la jurisdicción constitucional, de modo que, en cuanto cualidad inherente a la función de administrar justicia, también de la justicia constitucional, ha de postularse del Tribunal la titularidad de una de las potestades en que el ejercicio de la jurisdicción consiste, cual es la de la ejecución de sus resoluciones, pues quien juzga ha de tener la potestad de obligar al cumplimiento de sus decisiones. Si ello no fuera así, el Tribunal, único en su orden, carecería de una de las notas esenciales del ejercicio de la función jurisdiccional y con ello de la potestad necesaria para garantizar la supremacía de la Constitución (art. 9.1 CE), en tanto que supremo intérprete y garante último de la misma (art. 1.1 LOTC).

Cuestión distinta a la de la titularidad de la potestad de ejecución de sus propias resoluciones es la de la forma o el modo en que se pueda articular dicha ejecución, que, por razones de efectividad o, incluso, de oportunidad, puede llegar a reclamar el auxilio de otros órganos públicos, así como la de los instrumentos o medidas puestas a su disposición para garantizar el cumplimiento y la efectividad de aquellas resoluciones. Como el Abogado del Estado señala en sus alegaciones, estas son cuestiones que el constituyente ha dejado a disposición del legislador orgánico del Tribunal Constitucional ex art. 165 CE. Así pues, en principio, sin perjuicio de las tachas que puedan llegar a dirigirse o merecer sus concretas previsiones o los singulares instrumentos o medidas destinados a garantizar la efectividad de las resoluciones del Tribunal Constitucional, la regulación de la ejecución de sus resoluciones es materia que encuentra cobertura en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, reserva a cuya amplitud y vocación de plenitud ya nos hemos referido.

La redacción originaria de la LOTC, en su Título VII, que lleva por rúbrica “De las disposiciones comunes sobre procedimiento”, materia ésta expresamente incluida en el ámbito de la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, contenía tres preceptos relacionados con la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional. El primero, siguiendo un orden numérico, cuyo contenido reproduce el vigente art. 87.1 y 2 LOTC, proclamaba ya que todos los poderes públicos están obligados “al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva”, y preveía también que los Jueces y Tribunales debían prestar “con carácter preferente y urgente al Tribunal Constitucional el auxilio jurisdiccional que éste necesite” (art. 87 LOTC). En materia propiamente de ejecución, el art. 92 LOTC establecía que “(e)l Tribunal podrá disponer en la sentencia, o en la resolución, o en actos posteriores, quien ha de ejecutarla y, en su caso, resolver las incidencias de la ejecución”. El contenido de este precepto se recoge en la actual redacción del apartado primero del art. 92.1 LOTC, con los añadidos de que “(e)l Tribunal Constitucional velará por el cumplimiento efectivo de sus resoluciones” y que puede adoptar “las medidas de ejecución necesarias”. Por último, se contemplaba la posibilidad de imponer multas coercitivas “a cualquier persona, investida o no de poder público, que incumpla los requerimientos del Tribunal dentro de los plazos señalados y reiterar estas multas hasta el total cumplimiento de los interesados, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad a que hubiera lugar” (art. 95.4 LOTC).

La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, de reforma de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, además de modificar la cuantía de las multas coercitivas establecidas en el art. 95.4 LOTC (art. (v)eintinueve), introdujo un párrafo segundo en el art. 92 LOTC, que reproduce el vigente art. 92.1 LOTC, en el que, en coherencia con la nueva redacción que dio al inciso final del art. 4.1 LOTC, faculta al Tribunal para “declarar la nulidad de cualesquiera resoluciones que contravengan las dictadas en el ejercicio de su jurisdicción, con ocasión de la ejecución de éstas, previa audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano que las dictó” (art. (v)eintiocho).

La reforma de la Ley Orgánica 15/2015, cuyo art. único, apartado Tres, se recurre en el presente proceso en la nueva redacción que da al art. 92.4.b) y c) y 92.5 LOTC, tiene como finalidad, como explicita su preámbulo y ya se ha señalado, introducir “en sede constitucional, instrumentos de ejecución que dot(e)n al Tribunal de un haz de potestades para garantizar el cumplimiento efectivo de sus resoluciones”. En concreto, el art. 92.4 b) (suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento) y c) LOTC (ejecución sustitutoria, pudiendo requerir la colaboración del Gobierno de la Nación), recogen sendas medidas que forman parte del elenco de las contempladas en el citado art. 92.4 LOTC, que el Tribunal Constitucional, previa sustanciación del trámite de audiencia legalmente previsto, puede adoptar en los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones. Del contenido literal e íntegro de este elenco de medidas se ha dejado constancia en el fundamento jurídico 2.

También en el mismo fundamento jurídico hemos reproducido el contenido del art. 92.5 LOTC, objeto igualmente de este proceso constitucional, que atribuye al Tribunal Constitucional, de oficio o a instancia del Gobierno, la facultad de adoptar “las medidas necesarias para asegurar” las resoluciones que acuerden la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnadas.

DÉCIMO.- Llegados aquí, no es posible compartir, con base en las genéricas alegaciones en las que los Letrados del Gobierno Vasco fundan la impugnación conjunta del art. 92.4 b) y c) y 92. 5 LOTC, la denunciada desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado por la Constitución, con la consiguiente alteración de la posición y funciones de este Tribunal, de la que hacen derivar la vulneración de los arts. 161, 164 y 165, en relación con el art. 117.3, CE.

a) Modelo de jurisdicción constitucional que el constituyente, como ya se ha indicado, no ha querido que fuese cerrado ni petrificado, confiriendo al legislador orgánico del Tribunal Constitucional (arts. 161.1.d), 162.2 y 165 CE) una amplia habilitación, en los términos expuestos, para la determinación última de los distintos elementos que lo configuran. En la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, cuya amplitud y vocación de complitud impide una interpretación restrictiva de su ámbito material, encuentran cobertura, con carácter general, la regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en particular, de las medidas previstas para garantizar su cumplimiento y efectividad. Las concretas medidas contempladas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC constituyen, al igual que el resto, instrumentos o potestades puestos a disposición del Tribunal por el legislador para garantizar el debido y efectivo cumplimiento de sus sentencias y demás resoluciones, al que están obligados todos los poderes públicos, incluidas las Cámaras legislativas (ATC 170/2016, de 6 de octubre, FJ 2). La finalidad perseguida con ellas, como también con las medidas ahora impugnadas, tiene un fundamento constitucionalmente legítimo, cual es el de “garantizar la defensa de la posición institucional del Tribunal Constitucional y la efectividad de sus sentencias y resoluciones, protegiendo su ámbito jurisdiccional frente a cualquier intromisión ulterior de un poder público que pudiera menoscabarla” (ibidem), que es lo mismo que decir, preservar la supremacía de la Constitución, a la que todos los poderes públicos están subordinados (art. 9.1 CE), y cuyo supremo intérprete y garante último es este Tribunal en el ejercicio de su función jurisdiccional.

Así pues, sin perjuicio de las consideraciones que puedan hacerse en su momento respecto a otras posibles vulneraciones constitucionales que se alegan en el recurso, ha de descartarse que el legislador orgánico del Tribunal Constitucional con la introducción de las medidas previstas en el art. 92.4.b) y c) y 92.5 LOTC se haya excedido, por las razones que el demandante aduce en este motivo de inconstitucionalidad, en la habilitación que el constituyente le ha conferido con la reserva de ley orgánica del art. 165 CE, siendo precisamente este precepto constitucional, el que da cobertura a aquellas medidas.

De igual modo, no puede afirmarse que estas medidas que el legislador, en su libertad de configuración, pone a disposición del Tribunal en el precepto impugnado para los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones alteren, por sí mismas, con base en los razonamientos ofrecidos en este primer motivo de inconstitucionalidad, las funciones del Tribunal Constitucional, quien continúa ejerciendo en exclusiva la función jurisdiccional encomendada ex costitutione mediante el conocimiento de los procesos constitucionales atribuidos bien por el constituyente (arts. 53.2, 95.2, 161.1 y 2 y 163 CE), bien por el legislador orgánico ex arts. 161.1.d) y 165 CE, sin que, por consiguiente, pueda apreciarse tampoco una alteración de la posición institucional del Tribunal Constitucional. Es justamente en ejercicio de su función jurisdiccional a través de los correspondientes procesos constitucionales, de la que es un componente esencial la potestad de ejecución, cuando el Tribunal, con respeto a los requisitos y garantías establecidos por el legislador, puede llegar a adoptar las medidas legalmente previstas, entre ellas las contempladas en el citado art. 92.4.a) y b) y 92.5 LOTC, para garantizar la efectividad y el cumplimiento de sus resoluciones, de modo que no resultan alteradas ni sus funciones ni su posición institucional.

b) Por otra parte, ningún precepto constitucional impide explícitamente, ni una prohibición de tal índole cabe inferir de los principios que informan nuestro modelo de jurisdicción constitucional, que el legislador orgánico ex art. 165 CE pueda establecer un proceso incidental que tenga por objeto velar por la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal y pueda poner a disposición de éste instrumentos o medidas destinados a dicha finalidad, así como que aquel proceso pueda dirigirse y que estos instrumentos o medidas puedan adoptarse en hipótesis en relación con altos órganos del Estado y de las Comunidades Autónomas cuando sean los destinatarios del cumplimiento de aquellas resoluciones.

En este extremo, resulta necesario precisar, frente al planteamiento que se desliza en la demanda, que al Tribunal, como ya hemos señalado, no sólo le corresponde decidir las controversias que se susciten en los procesos constitucionales que ante él se promueven, sino también, en cuando componente esencial de la función jurisdiccional que tiene atribuida ex costitutione, la titularidad de la potestad de ejecutar sus resoluciones, velando por el cumplimiento y la efectividad de las mismas, sin la cual aquella función jurisdiccional devendría huera. En fin, hemos de concluir el examen de las alegaciones de los Letrados del Gobierno Vasco en las que fundan la impugnación conjunta del art. 92.4 b) y c) y 5 LOTC insistiendo, una vez más, en que todos los poderes públicos, y por ende sus titulares, están obligados al debido cumplimiento de las resoluciones de este Tribunal (art. 87.1 CE), lo que es consecuencia de su sumisión a la Constitución (art. 9.1 CE) (AATC 141/2016, FJ 2; 170/2016, FF JJ 2, y 8), sin que el contenido de las disposiciones, resoluciones o actos emanados de los poderes públicos, cualquiera que sea, pueda menoscabar la integridad de las competencias que la Constitución encomienda a este Tribunal, que ejercerá cuando proceda (ATC 170 /2016, FJ 8, con cita de los AATC 189/2015, de 5 de noviembre, FJ 3 y 141/2016, FJ 7).

c) Los Letrados del Gobierno Vasco concluyen este primer motivo de inconstitucionalidad aduciendo respecto de cada una de las medidas del art. 92.4.b) (suspensión en sus funciones de autoridades o empelados de la Administración responsable del incumplimiento), c) (ejecución sustitutoria, pudiendo requerir la colaboración del Gobierno de la Nación) y 5 LOTC (adopción de medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de resoluciones que acuerden la suspensión de disposiciones, actos o actuaciones impugnados y concurran circunstancias de especial trascendencia constitucional) que vulneran el principio de separación de poderes, a lo que añaden, en relación con las medidas contempladas en el art. 92.4.c) y 92.5 LOTC, que pueden llegar a afectar a la actividad de las Cámaras parlamentarias, que gozan de la prerrogativa de la inviolabilidad.

Ha de rechazarse, antes de nada, la posible existencia de la vulneración de la Constitución denunciada sobre la base de imputaciones genéricas, como las efectuadas al respecto en la demanda, supuestamente atentatorias de principios constitucionales, como en este caso el principio de división de poderes, pues la invocación genérica de tales principios no puede sustentar en un recurso de inconstitucionalidad la pretensión de que este Tribunal invalide normas con rango de ley (STC 238/2012, FJ 6 a) y jurisprudencia allí citada). Respecto a la hipotética incidencia que pudiera tener en la actividad de las Cámaras parlamentarias las medidas que con base en el art. 92.4.c) y 92.5 LOTC pudieran llegar a adoptarse en orden a obtener el debido cumplimiento de resoluciones del Tribunal Constitucional, hemos de reiterar que el control de constitucionalidad que hemos de llevar a cabo en este proceso es un control abstracto, que tiene por objeto exclusivamente contrastar los preceptos impugnados, en los que se incluyen medidas que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal para garantizar con carácter general la efectividad de sus resoluciones, con los mandatos y principios constitucionales supuestamente vulnerados, al margen, por lo tanto, de su aplicación a casos concretos y de la viabilidad o no de las posibles medidas que se pudieran llegar a adoptar en los distintos procesos constitucionales. Será con ocasión de la aplicación concreta de alguna o algunas de estas medidas a fin de velar por el efectivo cumplimiento de la resolución recaída en un determinado proceso constitucional, cuando procederá examinar entonces su viabilidad.

No obstante, sin intención de formular ningún pronunciamiento preventivo sobre hipotéticas aplicaciones de los preceptos recurridos, que, según reiterada doctrina constitucional, ni debemos ni podemos efectuar (STC 85/2016, de 28 de abril, FJ 4), no resulta ocioso traer a colación que este Tribunal tiene declarado que “la autonomía parlamentaria no puede erigirse en razón para soslayar el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional”, sin que la admonición a cumplir sus resoluciones suponga “en modo alguno una restricción ilegítima” de aquella autonomía “ni comprometa el ejercicio del derecho de participación de los representantes políticos garantizado por el art. 23 CE”, pues “es la consecuencia obligada de la sumisión a la Constitución de todos los poderes públicos (art. 9.1 CE)”. En este sentido, hemos señalado también que la interpretación de las disposiciones reglamentarias de las Cámaras, que no pueden contradecir el imperio de la Constitución como norma suprema, ha de cohonestarse con el debido cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que vienen obligados todos los poderes públicos (art. 87.1 LOTC), de modo que aquella interpretación no entre en contradicción con los pronunciamientos del Tribunal Constitucional (ATC 170/2016, FF JJ 6, 7 y 8).

Con base en los razonamientos expuestos, ha de ser desestimada la denunciada desnaturalización del modelo de jurisdicción constitucional diseñado en la Constitución, y, por consiguiente, la vulneración, que a ella se anuda, de los arts. 161 y 165 CE. E igual suerte han de correr la lesión del art. 164 CE, puesto que, además de carecer de argumentación alguna, este precepto nada dispone sobre la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional; y, en fin, la infracción del art. 117.3 CE, cuyas previsiones se refieren al alcance de la función jurisdiccional de los órganos que integran el Poder Judicial, del que aquél, como resulta del propio texto constitucional y tiene declarada una pronta y reiterada doctrina constitucional, no forma parte (ATC 83/1980, de 5 de mayo, FJ 2).

UNDÉCIMO.- Como segundo motivo de inconstitucionalidad de orden sustantivo, los Letrados de Gobierno Vasco imputan al art. único, apartado Tres, de la Ley Orgánica 15/2015, en la redacción que da al art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, la vulneración del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), así como del régimen constitucional y estatutario en materia de aforamiento (arts. 24, 71 y 72 CE y 26.2 y 32 EAPV). En este sentido se argumenta en la demanda que las medidas contempladas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC no son meras medidas coercitivas o cautelares, sino que tienen verdadero carácter punitivo. En particular, reviste tal carácter la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento (art. 92.4 b) LOTC), que es claramente una medida ineficaz, en cuanto por definición la suspensión imposibilita que la autoridad o empleado público suspendido pueda desplegar actividad alguna encaminada a ejecutar la resolución judicial, lo que revela, a su vez, que se trata en realidad de una medida destinada a castigar o sancionar la conducta de la autoridad o empleado público concernidos. Dado el carácter sancionador de las medidas del art. 92.4. b) y c) y 92.5 LOTC, el precepto no satisface las exigencias de previsibilidad en la definición de las conductas y de las sanciones que requiere la garantía material del principio de legalidad penal (art. 25.1 CE). Además, la suspensión de funciones constituye también una pena privativa de derechos (arts. 39 y 43 CP), que puede ser impuesta por el Tribunal Constitucional como respuesta al incumplimiento de sus resoluciones, con total inobservancia, por lo tanto, de la garantía del aforamiento que les pueda corresponder a las autoridades y empleados públicos.

El Abogado del Estado se opone a la estimación de este motivo de inconstitucionalidad, pues entiende que la suspensión de funciones prevista en el art. 92.4 b) LOTC no es una medida sancionadora, dado que no está diseñada para sancionar un comportamiento con carácter represivo, sino para evitar la persistencia en el incumplimiento de una resolución del Tribunal Constitucional. Se trata de una suspensión evitable, ya que el Tribunal no puede imponerla sino tras la constatación, con la tramitación del incidente en el que se da audiencia a las personas afectadas, de la voluntad incumplidora de su destinatario y sólo a la autoridad o el empleado público responsable del incumplimiento. La ausencia del carácter sancionador de la medida excluye, afirma el Abogado del Estado, la aplicación del principio de legalidad (art. 25 CE), así como la infracción de la normativa constitucional y estatutaria en materia de aforamiento, puesto que su imposición no implica una actividad de enjuiciamiento penal de sus posibles destinatarios.

DUODÉCIMO.- El motivo de inconstitucionalidad cuyo examen procede ahora afrontar se sustenta exclusivamente en el carácter punitivo de las medidas previstas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, lo que conllevaría la vulneración de las garantías de orden material que exige el principio de legalidad penal (art. 25.1 CE), así como la infracción de los preceptos constitucionales y estatutarios que regulan la figura del aforamiento.

Sin embargo, los Letrados del Gobierno Vasco sólo argumentan sobre el carácter punitivo de la medida de suspensión en sus funciones de autoridades o empleados públicos del art. 92.4 b) LOTC, sin que nada digan al respecto en relación con las contempladas en el art. 92.4 c) y 92.5 LOTC, de modo que únicamente aquella medida puede ser objeto de nuestro enjuiciamiento con base en el motivo de inconstitucionalidad aducido, al no haber satisfecho la demanda, conforme a una reiterada doctrina constitucional de la que ya hemos dejado constancia, la carga de ofrecer una fundamentación suficiente sobre la posible vulneración por las otras dos medidas de los preceptos constitucionales y estatutarios invocados, no siendo admisibles impugnaciones globales carentes de un razonamiento desarrollado que las sustente.

13. Es doctrina constitucional reiterada que las garantías que la Constitución prevé para los actos de contenido punitivo no resultan, sin más, exigibles a los actos restrictivos de derechos (SSTC 34/2003, de 25 de febrero, FJ 2; 181/2014, de 6 de noviembre, FJ 5). Así, en relación con el principio de legalidad en materia penal este Tribunal tiene declarado que “los postulados del art. 25 CE no pueden aplicarse a ámbitos que no sean los específicos del ilícito penal o administrativo, siendo improcedente su aplicación extensiva o analógica (…) a supuestos distintos o a actos por su mera condición de ser restrictivos de derechos, si no representan el efectivo ejercicio del ius puniendi del Estado o tienen un verdadero sentido sancionador” (STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 9 y doctrina allí citada).

Como dijimos en esta última Sentencia, para determinar si una consecuencia jurídica tiene o no carácter punitivo habrá que atender, ante todo, a la función que tiene encomendada en el sistema jurídico. De modo que si tiene una función represiva y con ella se restringen derechos como consecuencia de un ilícito, habremos de entender que se trata de una pena o sanción en sentido material, pero si en lugar de la represión concurren otras finalidades justificativas deberá descartarse la existencia de una pena, por más que se trate de una consecuencia gravosa. Así, hemos negado la existencia de una función retributiva porque las medidas impugnadas tenían la finalidad de constreñir a la realización de una prestación o al cumplimiento de una obligación concreta (STC 239/1988, de 14 de diciembre, FJ 2), perseguían la simple aplicación del ordenamiento por la Administración competente (STC 181/1990, de 14 de noviembre, FJ 4) o, en fin, tenían como único objetivo restablecer la legalidad conculcada (STC 119/1991, de 3 de junio, FJ 3). No basta, pues, la sola pretensión de constreñir al cumplimiento de un deber jurídico (como ocurre con las multas coercitivas) o de restablecer la legalidad conculcada frente a quien se desenvuelve sin observar las condiciones establecidas por el ordenamiento para la ejecución de un determinada actividad. Es preciso que, de manera autónoma o en concurrencia con esas pretensiones, el perjuicio causado responda a un sentido retributivo, que se traduce en la irrogación de un mal añadido al que de suyo implica el cumplimiento forzoso de una obligación ya debida o la imposibilidad de seguir desarrollando una actividad a la que no se tenía derecho. En fin, el carácter penal o administrativo sancionador de la reacción del ordenamiento sólo aparece cuando, al margen de la voluntad reparadora, se inflige un perjuicio añadido con el que se afecta al infractor en el círculo de los bienes y derechos de los que disfrutaba lícitamente (STC 48/2003, FJ 9; en el mismo sentido, SSTC 331/2006, de 20 de noviembre, FJ 4; 121/2010, de 29 de noviembre, FJ 7; 39/2011, de 31 de marzo, FF JJ 2 y 3; 17/2013, de 31 de enero, FJ 12).

Debemos, en consecuencia, indagar la verdadera naturaleza de la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos prevista en el art. 92.4.b) LOTC a efectos de afirmar o descartar su carácter punitivo, para lo que sí es determinante, de conformidad con la doctrina constitucional referida, la función o finalidad que pretende conseguirse con aquella medida (STC, por todas, 181/2014, FJ 6; SSTEDH de 21 de febrero de 1984, caso Öztürk, serie A, num. 73 (53 y 70); de 22 de mayo de 1990, caso Weber, serie A, núm. 177 (31-33) y de 27 de agosto de 1991, caso Demicoli, serie A, núm. 210 (33)).

14. Los razonamientos en los que los Letrados del Gobierno Vasco sustentan el carácter punitivo de la medida de suspensión de funciones no son concluyentes para dilucidar su naturaleza. El que su adopción no permita la ejecución de la resolución jurisdiccional por la autoridad o empleado público suspendido en sus funciones y responsable del incumplimiento nada dice sobre el carácter punitivo de la medida. La constatación por el Tribunal de la voluntad deliberada y persistente de la autoridad o empleado público de no cumplirla es el presupuesto legal para la aplicación de la medida, con la que precisamente se pretende, no instar de nuevo a su cumplimiento por aquella autoridad o empleado público, sino remover el obstáculo que su manifiesta voluntad incumplidora supone para la efectividad de dicha resolución, de modo que el hecho de que la autoridad o empleado público suspendido no pueda en ejercicio de sus funciones llevarla a término no resulta revelador de su condición punitiva. Tampoco deviene determinante de esta condición su consideración como sanción en la legislación disciplinaria en materia de función pública o como pena en el Código penal, ya que justamente de lo que se trata ahora es de dilucidar si la concreta medida de suspensión de funciones, que el legislador orgánico ha puesto a disposición del Tribunal, tal y como aparece configurada en el art. 92.4.b) LOTC, tiene o no naturaleza punitiva. En otras palabras, lo que hemos de enjuiciar es su cuestionada viabilidad constitucional como potestad conferida al Tribunal para garantizar la ejecución de sus resoluciones. Parece evidente que, en principio, en modo alguno cabe descartar que una misma institución o medida pueda obedecer o atender a finalidades diferentes y pueda presentar, en consecuencia, una distinta naturaleza jurídica.

La medida ahora controvertida forma parte del elenco de instrumentos que el legislador orgánico ha puesto a disposición del Tribunal en el art. 92.4 LOTC para los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones. Medidas, entre ellas la suspensión de funciones, que sólo pueden adoptarse, como ya se ha señalado, una vez advertido que una resolución dictada por el Tribunal en el ejercicio de su jurisdicción pudiera estar siendo incumplida y tras el trámite de audiencia que aquel precepto regula. Esto es, de advertirse tal incumplimiento, el Tribunal, de oficio o a instancia de una de las partes del proceso en las que hubiera recaído aquella resolución, “requerirá a las instituciones, autoridades, empleados públicos o particulares a quienes corresponda llevar a cabo su cumplimiento para que en el plazo que se les fije informen al respecto”. Si una vez recibido el informe o transcurrido el plazo fijado, “el Tribunal apreciase el incumplimiento total o parcial de su resolución, podrá adoptar cualesquiera de las medidas” que se recogen en el art. 92.4 LOTC, entre ellas, la suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos de la Administración responsable del incumplimiento (b)).

Esta medida de suspensión de funciones, como se explicita en la preámbulo de la Ley y resulta de una interpretación sistemática del precepto, sólo puede recaer sobre las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento de la resolución dictada por el Tribunal en el ejercicio de su jurisdicción, una vez advertido tal incumplimiento y si, sustanciado el trámite de audiencia previsto en el art. 92.4 LOTC, el Tribunal aprecia el incumplimiento total o parcial de la misma, a la vista de informe recibido de las autoridades o empleados públicos a los que corresponde llevar a cabo el cumplimiento de la resolución o transcurrido el plazo fijado sin que hubieran emitido dicho informe. Es obvio que sólo podrá aplicarse, cuando esté en la esfera de actuación de la autoridad o empleado público concernidos el cumplimiento de la resolución de que se trate y se acredite su voluntad deliberada y persistente de no atender al mismo. Así pues, el ámbito subjetivo de aplicación de la medida es exclusivamente el de las autoridades o empleados públicos responsables del incumplimiento, sin que pueda extenderse a autoridades, empleados públicos u otras personas ajenas a dicho ámbito de responsabilidad.

La suspensión, además, como se desprende del inciso final del art. 92.4.b) LOTC, sólo se puede acordar “durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”, de modo que la duración temporal de la medida queda circunscrita necesariamente a ese periodo, no pudiendo extenderse ni prolongarse más allá de ese lapso de tiempo; asimismo habrá de ajustarse, en la medida en que resulte factible, a las funciones que guarden relación directa con la ejecución de la sentencia.

Y, en fin, dado que la medida está orientada a “asegurar la observancia de los pronunciamientos del Tribunal”, hay que concluir que en su adopción no sólo habrán de respetarse los límites subjetivos y temporales ya señalados, sino que, además, únicamente podrá acordarse cuando resulte idónea para la finalidad para la que ha sido prevista por el legislador, esto es, para garantizar la efectividad y el cumplimiento de las resoluciones dictadas por el Tribunal en el ejercicio de su jurisdicción. Eso implica que deberá contraerse al ejercicio de aquellas atribuciones cuya suspensión resulte imprescindible para asegurar la ejecución de la resolución dictada. Asimismo, como el Abogado del Estado pone de manifiesto en su escrito de alegaciones, es una medida que habrá de levantarse tan pronto como cese la voluntad incumplidora de la autoridad o empleado público responsable del cumplimiento de la resolución.

15. La medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos del art. 92.4.b) LOTC es, desde luego, una consecuencia jurídica gravosa para la autoridad o empleado público al que se le aplique, pero ello no la convierte sin más en un medida punitiva, pues en otro caso habría que conceder “que toda consecuencia jurídica desfavorable (…) encerraría un componente sancionador” (STC 48/2003, FJ 9).

La función de la medida no es la de infligir un castigo ante un comportamiento antijurídico o ilícito, como podría ser la desatención de la obligación de todos los podres públicos y los ciudadanos de cumplir las resoluciones del Tribunal Constitucional, consecuencia de la sujeción de todos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). Para la exigencia de las responsabilidades penales que pudieran derivarse del incumplimiento de aquella obligación, el legislador ha previsto otro tipo de medida como es la deducción del oportuno testimonio de particulares (art. 92.4.d) LOTC), que el preámbulo de la Ley Orgánica 15/2015, manifestando la voluntad del legislador, refiere como medida distinta a la que ahora nos ocupa.

El legislador orgánico del Tribunal Constitucional, en ejercicio de la amplia habilitación que le confiere la reserva de ley del art. 165 CE, ha configurado en el art. 92.4 b) LOTC la medida de suspensión de funciones de las autoridades o empleados públicos como una medida para facilitar la plena ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional mediante la remoción de quien obstaculiza su debida observancia, esto es, la autoridad o empleado público que siendo responsable de su cumplimiento, sin embargo, se muestra renuente al mismo y persiste en esta actitud. Aquella remoción necesaria para que cese el obstáculo al cumplimiento de la resolución permitirá al Tribunal adoptar las medidas necesarias y pertinentes en cada caso para garantizar su efectividad. Así pues, por más que la medida de suspensión controvertida tenga una consecuencia gravosa para la autoridad o empleado público al que se le imponga durante el tiempo preciso para asegurar la observancia de los pronunciamiento del Tribunal, no responde a una finalidad propiamente represiva, retributiva o de castigo, características de las medidas punitivas, sino a la finalidad de garantizar la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que todos los poderes públicos y ciudadanos están obligados,

No hay, por tanto, componente punitivo alguno en la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos prevista en el art. 92.4.b) LOTC. Se trata, por el contrario, de una medida que el legislador ha concebido, en el ejercicio de su libertad de configuración, directamente vinculada a la ejecución efectiva de las resoluciones del Tribunal Constitucional, en garantía, por consiguiente, de uno de los componentes esenciales de su función jurisdiccional, que únicamente se puede adoptar previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que dispone el citado art. 92.4 b) LOTC. Al margen de la finalidad justificativa apuntada, no cabe apreciar en la configuración que el legislador orgánico ha hecho de la medida de suspensión en sus funciones de las autoridades o empleados públicos del art. 92.4.b) LOTC una pretensión de causar un perjuicio añadido en el círculo de sus bienes y derechos como consecuencia de la realización de una supuesta conducta ilícita.

Descartado el carácter punitivo de la medida de suspensión de funciones del art. 92.4.b) LOTC, han de desestimarse las denunciadas infracciones del art. 25.1 CE y de los preceptos constitucionales y estatutarios que regulan la figura del aforamiento.

16. El último motivo de inconstitucionalidad de orden sustantivo en el que los Letrados del Gobierno Vasco sustentan la impugnación del art. único, apartado Tres, de la Ley Orgánica 15/2015, en la nueva redacción que da al art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, consiste en la infracción de los arts. 143 y 155 CE. Argumentan que la Ley Orgánica 15/2015 supone una alteración del sistema de controles de las Comunidades Autónomas por el Estado proscrito por el Tribunal Constitucional, en cuanto no se ajusta al principio de autonomía el establecimiento de controles genéricos e indeterminados que implican una posición jerárquicamente subordinada de las Comunidades Autónomas respecto de la Administración del Estado (STC 76/1983, de 5 de agosto, FJ 12). En concreto, las medidas previstas en el art. 92.4 b) y 92.5 LOTC quedan configuradas como mecanismos equivalentes al previsto en el art. 155.2 CE, es decir, se convierten en realidad en presupuesto de aplicabilidad de este precepto constitucional. De otra parte, la medida contemplada en el art. 92.4 c) LOTC supone una actuación subsidiaria que implica una forma de control sobre la actuación de la Administración autonómica incompatible con el principio de autonomía, al sustituirse a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de su competencia.

El Abogado del Estado se opone también a la estimación de este motivo de inconstitucionalidad, pues entiende que las medidas recogidas en el art. 92.4. b) y c) y 92.5 LOTC no son controles que el Estado realiza sobre las Comunidades Autónomas con vulneración del principio de autonomía (art. 143 CE), sino medidas que se adoptan por el propio Tribunal Constitucional ante el incumplimiento de sus resoluciones, con el objetivo de satisfacer el mandato constitucional de sujeción de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE). No existe la alegada subordinación jerárquica entre el Estado y las Comunidades Autónomas por la posible adopción de aquellas medidas, ya que también el Tribunal puede acordarlas en relación con el Estado.

17. El enjuiciamiento de este motivo de inconstitucionalidad requiere distinguir, de una parte, el reproche que de manera conjunta se dirige a las medidas del art. 92.4. b) y c) y 92.5 LOTC por posible alteración del sistema de controles del Estado sobre las Comunidades Autónomas, en particular, del mecanismo previsto en el art. 155 CE; y, de otra, la queja que se formula en relación con el art. 92.4 c) LOTC, en cuanto puede implicar la sustitución de la Comunidad Autónoma por el Estado en el ejercicio de sus competencias.

a) Los Letrados del Gobierno Vasco parten del presupuesto de considerar equivalentes las nuevas medidas de ejecución que el legislador ha puesto a disposición del Tribunal Constitucional, en concreto las previstas en el art. 92.4.b) y c y 92.5 LOTC, y el mecanismo del art. 155 CE. Sin embargo, aquellas medidas y este mecanismo descansan en diferentes títulos legitimadores, sin perjuicio de que puedan resultar coincidentes algunas de las medidas que puedan llegar a adoptarse en uno y otro supuesto.

Como ya hemos tenido ocasión de señalar, en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE encuentran cobertura, con carácter general, la regulación de la ejecución de las resoluciones del Tribunal Constitucional y, en particular, las medidas impugnadas en este proceso constitucional, cuya finalidad no es otra que la de garantizar el debido y efectivo cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que están obligados todos los poderes públicos (ATC 170/2016, FJ 6), protegiendo su posición institucional y su ámbito jurisdiccional. Es al propio Tribunal Constitucional, titular de la potestad de ejecución, al que le corresponde adoptar en caso de incumplimiento de sus resoluciones, tras el trámite de audiencia previsto en el art. 92.4 LOTC, las medidas puestas por el legislador a su disposición que, resultando constitucionalmente procedentes o viables en atención a las circunstancias concurrentes en cada supuesto, considere conveniente en orden a garantizar la efectiva observancia de sus pronunciamientos.

Por su parte, el título legitimador para la adopción de “las medidas necesarias” a las que se refiere el art. 155 CE es el incumplimiento por una Comunidad Autónoma de “las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan” o su actuación “de forma que atente gravemente al interés general de España”. Es al Gobierno de la Nación, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma, y, en el caso de no ser atendido éste, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado, a quien le corresponde adoptar “las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general de España”.

Se trata, por consiguiente, de medidas que tienen un diferente título legitimador y que, por lo tanto, frente a lo que sostienen apodícticamente los Letrados del Gobierno Vasco, no pueden considerarse como mecanismos equivalentes. Las contempladas en el art. 92.4 b) y c) y 92.5 LOTC, que también pueden llegar a adoptarse en relación con el Estado y a cuya finalidad y fundamento constitucionalmente legítimo ya nos hemos referido, en modo alguno constituyen mecanismos de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas, estando exclusivamente orientadas a garantizar la efectividad y el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional, al que, es preciso insistir de nuevo, están obligados todos los poderes públicos. En otras palabras, el art. 155 CE regula una vía específica de coerción directa para el cumplimiento de obligaciones constitucionales y legales y para la protección del interés general de España, que se diferencia nítidamente de la regulación de las medidas de ejecución de que pueda disponer el Tribunal Constitucional en orden a la efectividad de sus resoluciones, que encuentra cobertura en la reserva de ley orgánica del art. 165 CE.

b) El art. 92.4.c) LOTC recoge la ejecución sustitutoria como medida que el Tribunal puede adoptar para instar al cumplimiento de las resoluciones recaídas en los procesos constitucionales. En ese caso, el precepto contempla la posibilidad de que el Tribunal pueda requerir la colaboración del Gobierno de la Nación a fin de que, en los términos fijados por aquél, adopte las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de sus resoluciones.

Como resulta del tenor del precepto, es el Tribunal quien, entre el elenco de medidas puestas a su disposición por el legislador para hacer frente a los supuestos de incumplimiento de sus resoluciones, puede decidirse, tras el trámite de audiencia del art. 92.4 LOTC, por la ejecución sustitutoria de la resolución de la que se trate y, de optar por esta medida, puede

requerir la colaboración del Gobierno de la Nación, colaboración que ha de desarrollarse en los términos que fije el propio Tribunal. Por lo tanto, no es el Gobierno quien discrecionalmente decide intervenir en la ejecución sustitutoria, ni quien decide qué medidas concretas implica la ejecución. El título legitimador de esta medida de ejecución no es, como parece desprenderse de la demanda, un supuesto título competencial del Estado, sino, como el resto de medidas previstas en el art. 92.4 LOTC, la garantía de la efectividad y cumplimiento de las resoluciones del Tribunal Constitucional. Así pues, ninguna tacha de constitucionalidad puede hacerse al legislador orgánico por haber recogido explícitamente en la LOTC la ejecución sustitutoria como medio de ejecución de las resoluciones jurisdiccionales del Tribunal Constitucional, que responde a un fin constitucionalmente legítimo y que sólo puede adoptarse ex art. 92.4 LOTC una vez constatada la voluntad deliberada y persistente de incumplir la resolución por quien está obligado a su cumplimiento.

Finalmente, tampoco cabe inferir del tenor del precepto impugnado que la ejecución sustitutoria implique necesariamente, como sostienen los Letrados del Gobierno Vasco, que el Estado sustituya a la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias con la consiguiente vulneración del principio de autonomía. Para desestimar esta alegación ha de tenerse en cuenta, de un lado, que se podrá recurrir a la ejecución sustitutoria cuando pueda resultar una medida de ejecución idónea y procedente para el cumplimiento de las resoluciones del Tribunal, lo que éste habrá de valorar en cada caso concreto atendiendo a las circunstancias concurrentes en el mismo; de otro lado, que la aplicación de esta medida, al igual que las demás instrumentos de ejecución del art. 92.4 LOTC, ha de cohonestarse y respetar siempre las previsiones constitucionales y nunca podrán dar lugar a la alteración de la posición institucional del Estado y de las Comunidades Autónomas, conforme a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, y sí sólo a la circunstancial adopción de las medidas necesarias y, por tanto, proporcionadas para la ejecución del fallo; y, en fin, que, como como con alguna reiteración hemos ya indicado, a este Tribunal no le corresponde pronunciarse en este proceso constitucional sobre hipotéticas aplicaciones del precepto legal recurrido, debiendo limitarse a contrastar su contenido con los preceptos constitucionales cuya vulneración se alega.

Por consiguiente, con base en las razones expuestas, ha de desestimarse también este último motivo de inconstitucionalidad..."