I. Consideraciones previas
La actividad de fomento de las Administraciones Públicas puede llevarse a cabo a través de distintos cauces.
El instrumento de fomento más significativo cuantitativamente lo constituyen las subvenciones públicas, concepto éste genérico que incluye distintas actuaciones, de carácter y régimen muy diferente, fundadas todas ellas en razones de interés público que, en todo caso, deben acreditarse:
- Trasferencias corrientes y de capital.
- Subvenciones corrientes y de capital, anuales o plurianuales, en dinero o en especie.
- Cuotas de socio, fundador o partícipe, de asociaciones o fundaciones, públicas o privadas.
- Aportaciones patrimoniales en dinero, en bienes o en derechos a entidades, asociaciones, fundaciones o sociedades mercantiles de titularidad pública o mixta.
- Aportaciones a planes de obras o servicios públicos.
- Realización directa de inversiones o actividades de la competencia de otros entes o entidades.
El régimen jurídico de concesión, gestión, justificación y aportación es particular y específico en cada caso.
En el ámbito estricto de las subvenciones públicas, finalistas y condicionadas, incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 38/2003, General de Subvenciones (EDL 2003/120317), suelen plantearse distintas situaciones a cuyo análisis se dedican las presentes reflexiones:
1.- ¿Cómo se proyecta el principio de anualidad presupuestaria sobre la actividad de concesión o gestión de subvenciones públicas?
2.- El incumplimiento del plazo de realización o justificación de la actividad o inversión subvencionada, ¿da lugar a la pérdida del derecho a la subvención?
II. Régimen jurídico
En el proceso de otorgamiento, gestión, pago y fiscalización de subvenciones públicas ha de tomarse en consideración un conjunto de normas que podemos sistematizar en los ámbitos que seguidamente se indican:
a) Un primer ámbito normativo está integrado por las normas europeas, estatales y autonómicas específicas que se refieren a las subvenciones públicas:
- Ley 38/2003, General de Subvenciones.
- Reglamento de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (EDL 2006/98394).
- Las Entidades Locales de Galicia y los organismos y entes dependientes de las mismas también deben tomar en consideración lo establecido en los arts. 19.4 y 26 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia (EDL 2007/41937) y en los arts. 36 a 40 del Reglamento de la Ley citada, aprobado por el Decreto de la Xunta de Galicia 11/2009, de 8 de enero, EDL 2009/7730). Lo mismo ocurre en la CA de Cantabria en la que resulta de aplicación lo dispuesto en la Ley 10/2006, de 17 de julio de Subvenciones de Cantabria (EDL 2006/102821).
- En Castilla y León se ha aprobado y publicado la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León (EDL 2008/161228), en cuyo su ámbito de aplicación subjetivo no se incluye a las entidades locales. Esta situación también se da en la Ley 7/2005, de 18 de noviembre de Subvenciones de la Región de Murcia (EDL 2005/187577), en la Ley 11/2005, de 9 de noviembre, de Subvenciones de Navarra (EDL 2005/165465), en la Ley 5/2002, de 21 de junio, de Subvenciones de Baleares …
- Cuando la financiación procede de la UE ha de tenerse en cuenta la normativa europea y la nacional de trasposición: Tratado Unión Europea, Reglamento 1083/2006, que regula la gestión y aplicación de los Fondos Estructurales (EDL 2006/105449), Reglamento 1828/2006, de la Comisión, por la que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento 1083/2006 (EDL 2006/324917), Reglamento 1080/2006, de 5 de julio de 2006 (EDL 2006/105446), Reglamento 1698/2005 del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (EDL 2005/161692), el RD 1852/2009, de 4 de diciembre, por el que se establecen los criterios para subvencionar gastos en el marco de los Programas de desarrollo rural cofinanciados por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, etc.
b) En segundo término es necesario tomar en consideración las disposiciones generales sobre organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Administraciones públicas en general y de las Entidades Locales, en particular: LRBRL (EDL 1985/8184), ROF aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre (EDL 1986/12278)…
c) En tercer lugar, y puesto que las subvenciones públicas constituyen ingresos para las Entidades que las perciben y gastos para las beneficiarias, también se hace preciso tomar en consideración las normas presupuestarias, financieras y contables de las entidades Locales:
- Texto Refundido de la LRHL, aprobado por el RDLeg. 2/2004 (EDL 2004/2992).
- RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo Primero del Título VI de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos (EDL 1990/13243).
- Órdenes Ministeriales por las que se aprueban los distintos modelos de Instrucciones de Contabilidad Local.
d) El régimen jurídico sucintamente expuesto debe completarse con las normas aprobadas por las Entidades Locales en desarrollo y aplicación del régimen jurídico general, estatal o autonómico, que le resulten de aplicación. En este ámbito resulta imprescindible tener en cuenta lo determinado en el Reglamento Orgánico Municipal, en la Ordenanza General o específica de subvenciones a que se refiere el art. 17.2 de la Ley General de Subvenciones, en las Bases de Ejecución del Presupuesto de la Entidad Local (entre cuyo contenido obligatorio incluye el art. 9.2 del RD 500/1990 “las normas que regulan el procedimiento de ejecución del gasto…”, “desconcentraciones o descentralizaciones en materia de autorización o disposición de gastos…”, “regulación de los compromisos de gastos plurianuales) y en las Bases de convocatoria o en los convenios específicos oportunos.”
En el marco jurídico definido por las normas de aplicación citadas es dónde han de plantearse y resolverse las distintas cuestiones que atañen a la concesión, gestión, pago, control y/o reintegros de subvenciones públicas.
III. El principio de anualidad presupuestaria y el otorgamiento de subvenciones públicas
El principio de anualidad presupuestaria plantea diferentes cuestiones en relación con la gestión de subvenciones públicas:
1) ¿Es posible financiar actividades realizadas en un ejercicio presupuestario ya cerrado?
La eficacia retroactiva de los actos administrativos está regulada con carácter general en el art. 58.3 de la LRJAP, EDL 192/17271 (“Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de otros anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”).
En el ámbito particular de las subvenciones públicas ha de tomarse en consideración el concepto mismo de subvención que se recoge en el art. 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y, más concretamente la condición recogida en la letra b) de su apartado 1: “Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido”.
El art. 2.3.b) del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, aprobado por el RD 887/2006, de 21 de julio, también incorpora al ámbito de aplicación de la LGS: “los convenios de colaboración por los que los sujetos previstos en el artículo 3 de la Ley asumen la obligación de financiar, en todo o en parte, una actividad ya realizada o a realizar, por personas sujetas a derecho privado y cuyo resultado, material o inmaterial, resulte de propiedad y utilización exclusiva del sujeto de derecho privado”.
Al propio tiempo deben tomarse en consideración distintos principios generales de la actuación administrativa: la previsión contenida en el inciso final del art. 9.3 CE (EDL 1978/3879), que declara interdicta la arbitrariedad de los poderes públicos, la obligación de la Administración Pública de actuar con arreglo a los principios de objetividad y legalidad (art. 103 CE) y, en consecuencia, la necesidad de motivar el acuerdo de concesión de la subvención con carácter general y el acuerdo particular de otorgarle a ésta carácter retroactivo al financiar actividades ya realizadas, de conformidad con lo establecido en el art. 54.1.f.) LRJAP y en el art. 25.2 LGS.
Aún cuando es habitual subvencionar gastos ya realizados en el momento de la concesión (por ejemplo en el caso de calamidades o catástrofes para paliar sus consecuencias) , es absolutamente necesario, por razones de seguridad jurídica, acreditar en el expediente tramitado que no se vulneran los principios de igualdad y no discriminación y que la realización de la actividad no se ha llevado a cabo por algún interesado potencial por desconocer que la actividad podría finalmente resultar total o parcialmente financiada por la Administración Pública.
El principio de anualidad presupuestaria recogido en los arts. 163 y 176 LRHL, y en los arts. 3 y 26 del RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo I del Título VI de la LRHL, se refiere a obligaciones para la Entidad Local derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario. Por lo expuesto pueden formularse las siguientes conclusiones:
1ª.- Es posible subvencionar actividades ya realizadas, cumpliendo los requisitos y condiciones establecidos en las normas de aplicación general y en las normas municipales aprobadas al efecto.
El acto administrativo requiere, además de la motivación general del acuerdo de conceder la subvención oportuna, la motivación particular correspondiente al hecho excepcional de destinarse a financiar actividades ya realizadas.
Asimismo resulta necesario, por la excepcionalidad citada, acreditar que no se vulneran los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación de los potenciales beneficiarios.
2ª.- El principio de anualidad presupuestaria no se vulnera si el gasto que la subvención comporta se gestiona íntegramente en el ejercicio en que se presupuesta, sin perjuicio de que resulten de aplicación las excepciones legalmente previstas al mismo: gastos anticipados, gastos plurianuales, incorporación de remanentes de crédito, reconocimientos extrajudiciales, etc.
2) ¿Se pueden otorgar subvenciones públicas como gastos anticipados?
A la tramitación anticipada de subvenciones se refiere el art. 56 del Reglamento de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que es del siguiente tenor literal:
1. La convocatoria podrá aprobarse en un ejercicio presupuestario anterior a aquél en el que vaya a tener lugar la resolución de la misma, siempre que la ejecución del gasto se realice en la misma anualidad en que se produce la concesión y se cumpla alguna de las siguientes circunstancias:
a) Exista normalmente crédito adecuado y suficiente para la cobertura presupuestaria del gasto de que se trate en los Presupuestos Generales del Estado.
b) Exista crédito adecuado y suficiente en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado que haya sido sometido a la aprobación de las Cortes Generales correspondiente al ejercicio siguiente, en el cual se adquirirá el compromiso de gasto como consecuencia de la aprobación de la resolución de concesión.
2. En estos casos, la cuantía total máxima que figure en la convocatoria tendrá carácter estimado por lo que deberá hacerse constar expresamente en la misma que la concesión de las subvenciones queda condicionada a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el momento de la resolución de concesión. En los supuestos en los que el crédito presupuestario que resulte aprobado en la Ley de Presupuestos fuera superior a la cuantía inicialmente estimada, el órgano gestor podrá decidir su aplicación o no a la convocatoria, previa tramitación del correspondiente expediente de gasto antes de la resolución, sin necesidad de nueva convocatoria.
3. En el expediente de gasto que se tramite con carácter previo a la convocatoria, el certificado de existencia de crédito será sustituido por un certificado expedido por la oficina presupuestaria del Departamento Ministerial en el que se haga constar que concurre alguna de las circunstancias mencionadas en el apartado 1 de este artículo.
4. Los efectos de todos los actos de trámite dictados en el expediente de gasto se entenderán condicionados a que al dictarse la resolución de concesión, subsistan las mismas circunstancias de hecho y de derecho existentes en el momento en que fueron producidos dichos actos.
Este precepto se encuentra incluido en el Capítulo I del Título I de dicho Reglamento y, en consecuencia, no es de “carácter básico”, en los términos establecidos en la Disposición Final Primera del Reglamento citado. De tal modo que ha de estarse a lo dispuesto en el apartado 2 de dicha Disposición Final Primera, que expresa lo siguiente:
2. Las disposiciones exceptuadas en el apartado anterior resultarán únicamente de aplicación en el ámbito de la Administración General del Estado, de las entidades que integran la Administración Local y de los organismos y demás entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de las mismas.
No obstante, respecto de las CCAA con competencias asumidas en materia de régimen local, el reglamento se aplicará a las entidades que integran la Administración local en el ámbito territorial de las referidas CCAA, de acuerdo con lo establecido en el apartado 1 de esta Disposición. Es necesario insistir en este apartado en la necesidad de recoger el régimen presupuestario y contable de los “gastos anticipados” en las normas de régimen local o, en última instancia, determinar dicho régimen en las normas propias de dichas Entidades Locales (Reglamentos u ordenanzas de la Entidad Local o Bases de Ejecución del Presupuesto Local), en iguales o parecidos términos a los recogidos en la normativa estatal.
3) ¿Es posible la tramitación de subvenciones plurianuales?
De acuerdo con el régimen jurídico sucintamente expuesto podemos dar respuesta a la cuestión formulada en los siguientes términos:
1.- Las Entidades Locales pueden otorgar subvenciones corrientes y de capital a entidades públicas o privadas sin ánimo de lucro a través de acuerdos debidamente motivados adoptados por el órgano competente, con los límites y condiciones establecidos en el ordenamiento jurídico vigente: art. 57 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, art. 174 LRHL, arts. 79 a 88 RD 500/1996, e Instrucciones de Contabilidad.
2.- En el expediente oportuno deben recogerse, entre otros, los siguientes extremos:
- La motivación del acto o acuerdo de concesión (art. 9.3 CE y art. 54.1.f LRJAP).
- En aquellos casos en los que de acuerdo con los arts. 87 a 89 del Tratado Constitutivo de la UE (EDL 1992/14446) deban comunicarse o declararse la compatibilidad con el mercado común y la libre competencia debe acreditarse esta compatibilidad. A estos efectos resulta muy esclarecedor el Reglamento 800/2008, de 6 de agosto de 2008 (EDL 2008/127724), por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los arts. 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías).
- Acreditación de la existencia de crédito adecuado y suficiente en el Presupuesto del ejercicio corriente y verificación del cumplimiento de los “Límites de compromiso” de ejercicios posteriores (o, en su caso, excepción expresa por el órgano competente de tales límites) y determinación cuantitativa y cualitativa de los importes imputables a ejercicios futuros, con el obvio condicionamiento de la eficacia de cada anualidad a la entrada en vigor del presupuesto del ejercicio correspondiente.
- Tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas de aplicación.
- Emisión de los informes preceptivos: del Jefe del Servicio correspondiente (arts. 272 y 274 ROF), de fiscalización previa en los términos establecidos por la corporación local, etc.
- Aprobación del gasto por el órgano competente con el contenido orientativo que seguidamente se expresa:
a) Objeto y finalidad concreta de la subvención: definición jurídica y técnica.
b) Presupuesto detallado de ingresos y gastos de la actividad a que se destina.
c) Importe de la aportación de la Entidad Local y porcentaje que represente sobre el total de la actividad objeto de fomento, en su caso (coeficiente de financiación). En ningún caso el importe de la subvención local podrá ser de tal cuantía que, en concurrencia con subvenciones o ayudas de otras administraciones o entes públicos, nacionales o internacionales, supere el coste de la actividad justificada por el beneficiario.
d) Medios mediante los que los beneficiarios han de dar publicidad a la subvención concedida por la Entidad Local (folletos, carteles informativos, placas conmemorativas…) y forma de acreditar el cumplimiento de la obligación de información citada con motivo de la justificación de la realización de la actividad.
e) Forma y plazo de realización de las actividades o inversiones, forma y plazo de la justificación documental, plazo y condiciones para acreditar su realización y consecuencias asociadas al incumplimiento total o parcial de cada uno de los plazos indicados. Plazo de adscripción de los bienes a la finalidad objeto de financiación y forma de acreditar la inscripción de tal condición en el Registro Público correspondiente.
f) Forma, plazo y requisitos para el pago de la subvención o posibilidad de realizar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.
g) Infracciones en caso de incumplimiento de las obligaciones del beneficiario y sus correspondientes sanciones.
h) El sometimiento del beneficiario a los procedimientos de control o auditoria que realicen por sus propios medios o a través de empresas colaboradoras la Entidad Local, el Tribunal de Cuentas y cualesquiera otros órganos de control interno o externo, nacional o europeo.
i) Circunstancias que, como consecuencia de la alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, podrán dar lugar a la modificación de la subvención otorgada.
j) Información a los interesados de la existencia del Registro Público de Subvenciones, contemplando el derecho de los interesados a la protección de datos de carácter personal.
k) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones o ayudas para la misma finalidad.
l) Vigencia temporal.
m) Normativa a considerar como aplicable supletoriamente en los aspectos no contemplados en el acuerdo o convenio correspondiente.
3.- Podrán concederse de forma directa las subvenciones a que se refiere el art. 22.2 LGS y los arts. 65 a 75 de su Reglamento de desarrollo.
(Como ya se indicó, en Galicia las Entidades Locales y los organismos y entes dependientes de las mismas también deben tomar en consideración lo establecido en los arts. 19.4 y 26 de la Ley 9/2007, de 13 de junio, de subvenciones de Galicia y en los arts. 36 a 40 del Reglamento de la Ley citada, aprobado por el Decreto de la Xunta de Galicia 11/2009, de 8 de enero).
No obstante, las subvenciones concedidas directamente a través del presupuesto General presentan particularidades significativas:
- Su motivación debe contenerse en el expediente presupuestario. Parece que la Memoria de la Alcaldía o Presidencia es el documento más adecuado para recoger tal motivación.
- Los extremos relevantes del régimen jurídico de la subvención (beneficiario, objeto y finalidad, presupuesto subvencionado, coeficiente de financiación…) debieran recogerse en las Bases de Ejecución del presupuesto.
- En todo caso, generalmente, se requiere un acto administrativo de concesión o de aprobación de un convenio en el que se concreten los elementos relevantes e imprescindibles de la relación jurídica “subvencional”, objeto y finalidad, presupuesto subvencionado, coeficiente de financiación, normas de gestión, plazo y condiciones de realización y justificación de la actividad o inversión subvencionada, régimen sancionador, función de control financiero, procedimiento de pago de la aportación pública, etc.
- La vigencia temporal del Presupuesto de las Entidades Locales impone una limitación temporal ineludible a “las subvenciones otorgadas por este cauce.” Así se recoge en el “informe circularizado de la IGAE de 24 de mayo de 2007” cuya conclusión segunda es del siguiente tenor literal: “El acto de concesión de una subvención es único y se realiza por el importe total aunque el gasto derivado del mismo sea imputable a ejercicios posteriores. Sin embargo, el carácter nominativo sólo se puede predicar de la parte imputable al ejercicio corriente, por lo que únicamente se puede realizar una concesión directa fundada en el epígrafe a) del artículo 22.2 LGS por la cuantía consignada nominativamente. Por el contrario, respecto de la cuantía imputable a las anualidades futuras, al corresponder a créditos de Presupuestos que aun no están aprobados, no gozan de los beneficios de la nominatividad, por lo que su concesión directa debería ampararse en otro de los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo 22 LGS. En caso contrario, toda la subvención se debería someter a los principios de publicidad y concurrencia habida cuenta que, como se ha señalado el acto de concesión es único.”
4.- Para determinar el órgano competente para la adopción del acuerdo de concesión de una subvención nominativa plurianual hemos de tomar en consideración varios aspectos relevantes, diferentes y diferenciados:
a) Órgano competente para conceder las subvenciones nominativas en las Entidades Locales.
b) Órgano competente para autorizar y comprometer gastos plurianuales por subvenciones nominativas dentro de los límites establecidos en el art. 174 TRLRHL.
c) Órgano competente para ampliar el número de anualidades y/o para modificar los porcentajes a que se refiere el apartado 3 del art. 174 TRLRHL.
En el supuesto de que la subvención a otorgar se recoja nominativamente en el Presupuesto, el órgano competente para su concesión es, obviamente, el órgano competente para la aprobación del Presupuesto local en cuyo expediente se incorpora la subvención nominativa a todos los efectos. No obstante, ya se indicó la limitación temporal de la vigencia de los presupuestos locales y, por tanto, éstos no pueden incorporar compromisos de ejercicios posteriores a aquél en que resultan de aplicación.
En el caso de subvenciones concedidas por una norma con rango legal habrá de estarse al órgano y procedimiento de otorgamiento que resulte de aplicación de acuerdo con la normativa contenida en la misma. Para aquellas otras subvenciones que excepcionalmente se concedan directamente por razones de interés público, social, económico o humanitario u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria, el órgano competente no está expresamente delimitado para las Entidades Locales en las normas de aplicación. Por tal motivo resulta particularmente relevante determinar este extremo en las normas propias de la Entidad Local (reglamento orgánico, ordenanza de subvenciones o bases de ejecución del presupuesto).
En otro caso resultaría de aplicación la cláusula general, establecida en las letras f) y s) del art. 21.1.s) LRBRL, para los municipios de régimen general y en las letras f) y g) del art. 127 LRBRL en los municipios de “gran población”.
El órgano competente para autorizar y comprometer gastos plurianuales dentro de los límites establecidos en el art. 174 TRRL requiere tomar en consideración los preceptos ya indicados de la LRBRL, del ROF, del TRLRHL, del RD 500/1990 y de la normativa reguladora de las subvenciones públicas. En todo caso debe reiterarse la necesidad de que dentro del marco normativo expresado las corporaciones locales determinen estos extremos en el Reglamento orgánico, en la Ordenanza de Subvenciones y, en todo caso, en las Bases de ejecución del Presupuesto. Como ya se indicó, es contenido preceptivo de éstas determinar el órgano competente para autorizar y disponer gastos anuales y plurianuales (art. 9.2 RD 500/1990).
En otro caso, en materia de subvenciones resultarán de aplicación los criterios generales contenidos en el art. 88 RD 500/1990 (“Corresponde la autorización de gastos anuales y plurianuales al Pleno de la entidad. El Pleno podrá delegar dicha competencia de acuerdo con la normativa vigente”), que sólo han sido excepcionales expresamente para determinados contratos y concesiones administrativas (art. 21.1.ñ, 22.2.n y 127.1.j LRBRL y Disposición Adicional Segunda de la Ley de Contratos del Sector Público). Por último, el órgano competente para ampliar el número de anualidades y/o para modificar los porcentajes a que se refiere el apartado 3 del art. 174 TRLRHL es el Pleno corporativo en los municipios de régimen general (apartados 4 y 5 del art. 174 TRLRHL) y la Junta de Gobierno Local en los municipios acogidos al régimen contenido en el Título X LRBRL con arreglo a lo establecido en el art. 127.1.f) de este texto legal (“Corresponde a la Junta de Gobierno Local… la ampliación del número de anualidades y la modificación de los porcentajes de gastos plurianuales… todo ello de acuerdo con el presupuesto y las bases de ejecución”). En cualquier caso, se insiste en el comentario de que resulta necesario concretar el contenido del expediente, la tramitación y la determinación del órgano competente para autorizar y conceder subvenciones nominativas, anuales o plurianuales, en las Entidades Locales a través de aquellos instrumentos que expresan su capacidad de autorregulación normativa (reglamento orgánico, ordenanza de subvenciones y/o bases de ejecución del presupuesto), dentro del marco jurídico europeo, estatal y autonómico que les resulta de aplicación.
4) Otras excepciones al principio de anualidad presupuestaria
Además de las cuestiones analizadas pueden presentarse dos situaciones adicionales que implican excepcionar la aplicación del principio de anualidad presupuestaria, en los términos en que se define dicho principio en el art. 26 RD 500/1990:
- La imputación al ejercicio corriente de gastos legalmente comprometidos en ejercicios anteriores.
- La incorporación de remanentes de crédito, singularmente los financiados con ingresos finalistas.
- El reconocimiento extrajudicial de créditos a que se refiere el art. 60.2 RD 500/1990.
En las cuestiones citadas, en materia de subvenciones no se aprecia ninguna singularidad respecto del régimen presupuestario y contable aplicable a gastos sometidos al régimen jurídico de los contratos de las Administraciones Públicas.
IV. Los plazos de realización y justificación de la actividad o inversión subvencionada
En el transcurso del tiempo tiene evidentes consecuencias en el ámbito de las relaciones jurídicas.
En el marco de la relación jurídica de las subvenciones resulta trascendente valorar las consecuencias asociadas al incumplimiento de los plazos de realización y/o justificación de la actividad o inversión subvencionada.
Para abordar la cuestión planteada se hace necesario tomar en consideración que la normativa reguladora de las subvenciones públicas distingue dos plazos distintos y diferenciados:
- El plazo establecido para la realización de la actividad subvencionada.
- El plazo determinado para la justificación, por parte del beneficiario, del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos recibidos.
Esta distinción es tan trascendente desde la perspectivas jurídicas, práctica, jurisprudencial, económica, de responsabilidades y desde el punto de vista presupuestario, que tanto la Ley 38/2003, General de Subvenciones, como su Reglamento de desarrollo, aprobado por el RD 887/2006, le dedican numerosos preceptos.
Interesa ahora destacar las previsiones normativas que seguidamente se citan:
El último párrafo del apartado 2 del art. 30 LGS establece que: “A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.”
El apartado 8 de este mismo precepto indica que: “El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta Ley.”
El art. 37 LGS distingue como causas independientes de reintegro:
“…b) Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.
c) Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.”
El apartado 2 de este art. 37 LGS establece que: “2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.”
El art. 44.2 de la LGS establece: “b) El cumplimiento por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras de sus obligaciones en la gestión y aplicación de la subvención.
c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras.”
Los arts. 56, 57 y 58 LGS definen y tipifican las infracciones leves, graves y muy graves y distinguen los actos separables indicados: realización de la actividad y justificación de la misma.
El Título II del Reglamento de la LGS se refiere al “Procedimiento de gestión y justificación de subvenciones”, y dedica su Capítulo I a la “subcontratación” y el Capítulo II a la “justificación de las subvenciones.” Particularmente relevante resulta el contenido de los arts. 70 y 89, que son del siguiente tenor literal:
Artículo 70. Ampliación del plazo de justificación.
1. El órgano concedente de la subvención podrá otorgar, salvo precepto en contra contenido en las bases reguladoras, una ampliación del plazo establecido para la presentación de la justificación, que no exceda de la mitad de mismo y siempre que con ello no se perjudiquen derechos de tercero.
2. Las condiciones y el procedimiento para la concesión de la ampliación son los establecidos en el artículo 49 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
3. Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, éste requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este Capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, correspondan.
Artículo 71. Forma de justificación.
1. La justificación de la subvención tendrá la estructura y el alcance que se determine en las correspondientes bases reguladoras.
2. Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección.
Artículo 89. Pérdida del derecho al cobro de la subvención.
1. Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones.
2. El procedimiento para declarar la procedencia de la pérdida del derecho de cobro de la subvención será el establecido en el artículo 42 de la Ley General de Subvenciones.
Artículo 92. Reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación.
1. Cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del art. 70 de este Reglamento.
2. Se entenderá incumplida la obligación de justificar cuando la Administración, en sus actuaciones de comprobación o control financiero, detectara que en la justificación realizada por el beneficiario se hubieran incluido gastos que no respondieran a la actividad subvencionada, que no hubieran supuesto un coste susceptible de subvención, que hubieran sido ya financiados por otras subvenciones o recursos, o que se hubieran justificado mediante documentos que no reflejaran la realidad de las operaciones.
3. En estos supuestos, sin perjuicio de las responsabilidades que pudieran corresponder, procederá el reintegro de la subvención correspondiente a cada uno de los gastos anteriores cuya justificación indebida hubiera detectado la Administración.
Las normas citadas acogen así la jurisprudencia que ha venido atribuyendo consecuencias diferentes para la no realización adecuada (en tiempo, forma y condiciones) de la actividad que para la justificación extemporánea de su realización o para la falta de la justificación previamente requerida.
De todo lo expuesto se pueden formular las siguientes consideraciones:
1ª.- La no realización o la realización parcial de la actividad subvencionada conlleva la pérdida de la subvención otorgada, total o proporcionalmente, lleva aparejada la tramitación del oportuno expediente sancionador, y, en su caso, del expediente de reintegro, si se hubiera abonado la subvención otorgada.
2ª.- La falta de justificación de la subvención otorgada o pagada en el plazo establecido al efecto impone a la Administración la obligación de requerir al beneficiario para que presente la justificación oportuna en el plazo improrrogable de quince días desde la notificación fehaciente del requerimiento.
La presentación de la justificación en el nuevo plazo que determina el requerimiento expreso exigirá verificar si la actividad se realizó adecuadamente en el plazo específico establecido para su ejecución y dará lugar a los expedientes sancionadores o de reintegro oportunos, si se acreditan las circunstancias habilitantes para uno y otro.
Si a través de la justificación aportada se acredita que la actividad se realizó total y correctamente (en tiempo, forma y condiciones) no procederá minoración ni reintegro alguno, sin perjuicio de las sanciones que pudieran corresponder por la justificación extemporánea, si estuviera tipificada en las normas reguladoras.
3ª.- La falta de justificación en el plazo adicional determinado por el requerimiento expreso llevará aparejada la pérdida del derecho al reconocimiento de la obligación y pago de la subvención si es postpagable o conllevará el inicio del expediente de reintegro, si se efectuó el pago de la subvención, y del expediente sancionador u otros por las demás responsabilidades definidas en la normativa general y de subvenciones.
4ª.- Es necesario tener presente en todo momento que: “La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública.
La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.
A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.” (art. 30.2 LGS).
Además, “La rendición de cuentas de los perceptores de subvenciones, a que se refiere el artículo 34.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se instrumentará a través del cumplimiento de la obligación de justificación al órgano concedente o entidad colaboradora, en su caso, de la subvención, regulada en el párrafo b del apartado 1 de este artículo.”
V. Consideraciones finales
De lo expuesto pueden obtenerse algunas conclusiones operativas, que de forma resumida y esquemática se exponen a continuación:
a) El régimen jurídico de las subvenciones públicas incluye las normas europeas, estatales y autonómicas que las regulan específicamente, todas aquellas otras normas que se refieren a la organización, funcionamiento y régimen jurídico de la Administración Pública otorgante y las destinadas a definir el régimen presupuestario, contable y de fiscalización de unas y otras.
b) Al régimen jurídico general indicado las entidades Locales han de añadir al Reglamento Orgánico municipal, la Ordenanza General o específica de subvenciones a que se refiere el art. 17.2 LGS, las Bases de Ejecución del Presupuesto Local, las Bases reguladoras de las convocatorias concretas, los convenios particulares, en su caso, donde han de regular aquellos aspectos concretos no previstos en la normativa general y común.
c) El principio de anualidad presupuestaria proyecta sus efectos sobre la actividad de otorgamiento y gestión de subvenciones públicas en sus distintas manifestaciones:
- Efectos retroactivos del acto de concesión.
- Tramitación anticipada de la convocatoria.
- Concesión de subvenciones plurianuales.
- Incorporación de remanentes de crédito.
- Imputación al ejercicio corriente de subvenciones legalmente comprometidas en ejercicios anteriores.
-Reconocimiento extrajudicial de créditos.
d) Los plazos de realización y justificación de la actividad o inversión subvencionada tienen consecuencias sobre el régimen de infracciones y sanciones y sobre el derecho mismo a la percepción de la subvención otorgada.
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