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El coronavirus ha alterado nuestras vidas, incluido el ámbito jurídico. Ejemplo de ello son la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo y la posterior legislación.

El coronavirus y el derecho: consideraciones sobre el cómputo de plazos administrativos y contenciosos

Tribuna Málaga
Plazos administrativos procesales

    Quien suscribe expresó en redes sociales las dudas interpretativas sobre el cómputo de los plazos fijados por meses vencidos durante el estado de alarma (p. ej. recurso de reposición o de alzada) y sobre cómo reanudar su cómputo tras el alzamiento de la alarma, lo que dio lugar a un enriquecedor contraste de pareceres jurídicos.

Este artículo determina el cómputo de los plazos administrativos fijados por días hábiles o naturales y los fijados por meses (los más comunes frente a otros como los fijados por horas o por años) que hayan vencido en pleno estado alarma, de su reanudación tras el alzamiento del mismo. Me centro en los plazos administrativos stricto sensu que atañen a los administrados y en los plazos procesales contenciosos-administrativos.

Precisiones        

La Disposición Adicional Tercera del RD 463/2020 determinaba la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos,  cuyo cómputo se reanudaría en el momento en que pierda vigencia el citado Real Decreto o las prórrogas del mismo. Esta disposición adicional determinaba una suspensión de plazos y no su interrupción porque, una vez alzado el estado de alarma, los mismos se reanudarán, no se reiniciarán.

En cuanto a los plazos procesales contenciosos-administrativos, la Disposición Adicional Segunda del RD 463/2020 los suspende, reanudándose su cómputo en el momento en que pierda vigencia el referido real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo. Quedan exceptuadas de la citada suspensión los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en los artículos 114 y siguientes LJCA , ni la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas en el artículo 8.6 de la citada ley.

Siguiendo el hilo argumental de los plazos administrativos, el informe de 20 de marzo de 2020 de la Subdirección General de Servicios Consultivos de la Abogacía del Estado establece que “los conceptos ‘término’ y ‘plazo' no son sinónimos, refiriéndose el ‘término’ al señalamiento de un determinado día; y el ‘plazo’ al periodo de tiempo existente entre un día inicial y un día final, pudiéndose realizar la actuación de que se trate en cualquiera de los días que conforman el referido plazo”. Tampoco son sinónimos los conceptos de “suspensión” e “interrupción”: el primero implica que el plazo se detiene en un momento determinado, “se congela en el tiempo” por algún obstáculo o causa legal, reanudándose, tras desaparecer el mismo, en el estado en el que quedó cuando se produjo la suspensión; la “interrupción” de un plazo implica que, una vez que tiene lugar el acto interruptivo, el plazo vuelve a contar desde cero, volviendo a nacer y quedando sin efecto el tiempo hasta entonces transcurrido.

 El cómputo de los plazos fijados por días

El cómputo es claro con los plazos fijados en días tanto hábiles como naturales (p. ej., diez días para unas alegaciones) y que se hayan visto interrumpidos por el estado de alarma ya que aplicando el artículo 30.3 de la Ley 39/2015, una vez alzado el estado de alarma, ya que restarán los días hábiles o naturales que faltasen para completar el plazo dado.

 El complejo cómputo de los plazos fijados en meses

Son los plazos fijados en meses, es decir, los cómputos de los plazos “de fecha a fecha” (artículo 30.4 de la Ley 39/2015).  Para el caso de que en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo fina el último día del mes.

La ambigüedad radicaba en la reanudación de los plazos fijados por meses al amparo de la citada Disposición Adicional Tercera. Era mayoritaria la teoría de que, una vez levantado el estado de alarma, la reanudación de su cómputo contaba los días restantes como naturales hasta completar el mes. Es decir, los días que dure el estado de alarma desaparecen. Indicativo resultaba que en el citado informe de 20 de marzo de 2020 de la Subdirección General de Servicios Consultivos de la Abogacía del Estado se consignaba un solo ejemplo que se correspondía con un supuesto de plazos fijados por días pero no por meses.

Por la prudencia a la hora del cómputo de los plazos para los plazos fijados en meses había quien era proclive a presentar los escritos de alegaciones o similares o los recursos administrativos el primer día hábil siguiente al alzamiento del estado de alarma.

Quien suscribe publicó en redes que una solución viable y clara en el cómputo de la reanudación de los plazos de los recursos administrativos vencidos durante el estado de alarma (por  aplicación analógica el artículo 128.2 LJCA referido al plazo de interposición de los recursos contenciosos cuando vence el mismo en el inhábil mes de agosto) y consistía en que el plazo de vencimiento  fuese el mismo día en que se produjo la notificación en el mes siguiente al alzamiento del estado de alarma y si en dicho mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

El plazo para interponer recursos en vía administrativa tras la promulgación del Real Decreto Ley 11/2020.

Este aspecto ha sufrido un giro radical respecta al cómputo del plazo para interponer recursos en vía administrativa, al promulgarse  posteriormente el Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19.

La Disposición adicional octava del RDL 11/2020 establece una ampliación del plazo para recurrir en vía administrativa al considerar que el cómputo del plazo para interponer los mismos (o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan conforme a las Leyes en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado) sobre la base tratarse de procedimientos del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado,  se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación previa a la declaración del estado de alarma. Es una interrupción de dichos plazos frente a la anterior suspensión.

El número 2 de la DA 8ª del antedicho RDL establece las particularidades en el plazo para interponer recursos de reposición o reclamaciones económico administrativas y a los recursos de reposición y reclamaciones que, en el ámbito tributario, se regulan en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo.

Kit de urgencia sobre el cómputo de los plazos administrativos  y contenciosos  tras el coronavirus.

Hasta aquí la foto fija de la realidad en la materia a la fecha de este artículo, sin olvidar que  mientras dure la crisis del Coronavirus el BOE nos puede estar dando continuos sobresaltos.

Para terminar quiero realizar unas reflexiones sobre el cómputo de los plazos administrativos y contenciosos en relación a una amalgama de supuestos que se exponen sin ser lista exhaustiva, de contenido eminentemente práctico de cara a afrontar la realidad que se nos vendrá encima una vez vuelva la ansiada normalidad:

1.- Plazos fijados por días.

La reanudación del cómputo de los plazos fijados en días (hábiles o naturales) se hará restando los días hábiles o naturales que faltasen para completar el plazo dado.

2.- Plazos fijados por meses o años.

La reanudación del cómputo de los plazos fijados por meses o años, (incluidos los concernientes a recursos administrativos de los que no puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado), se hará contando los días restantes como naturales hasta completar el mes o el año. Es decir, los días que dure el estado de alarma desaparecen.

La prudencia (y el miedo a una extemporaneidad dolorosa por así entenderlo alguna Administración aislada), puede hacer conveniente la presentación de lo requerido el primer día hábil siguiente a que se promulgue el fin del estado de alarma.

3.-  El plazo para interponer recursos administrativos.

El cómputo del plazo para interponer los recursos administrativos (o para instar cualesquiera otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación, mediación y arbitraje que los sustituyan de acuerdo con lo previsto en las leyes en cualquier procedimiento del que puedan derivarse efectos desfavorables o de gravamen para el interesado), se computará desde el día hábil siguiente a la fecha de finalización de la declaración del estado de alarma, con independencia del tiempo que hubiera transcurrido desde la notificación de la actuación administrativa objeto de recurso o impugnación con anterioridad a la declaración del estado de alarma.

Este cómputo es igualmente aplicable a los recursos especiales de contratación (artículo 44 y ss Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) como a otros recursos administrativos y reclamaciones previstos en la legislación sectorial.

4.- Solicitudes de suspensión de la ejecución del acto administrativo en recurso administrativos interpuestos con anterioridad al estado de alarma.

En el supuesto de haber interpuesto con anterioridad a la declaración del estado de alarma un recurso administrativo y haber solicitado expresamente el recurrente al amparo del artículo 117.2 de la ley 39/2015 la suspensión de la ejecución del acto impugnado, y el plazo del mes necesario para considerar suspendida tal ejecutividad por aplicación del  ordinal 3 del citado precepto venza en pleno estado de alarma, la reanudación del cómputo del mismo se deberá hacer contando los días restantes como naturales hasta completar el mes, desapareciendo  los días que dure el estado de alarma.

5.- Solicitudes de ampliación de plazos instadas por el interesado al amparo del artículo 32 de la Ley 39/2015, aceptadas por la Administración con anterioridad al estado de alarma cuyo vencimiento se haya producido durante el mismo.

Las reglas de reanudación de cómputos para los plazos fijados por días o por meses son plenamente de aplicación a aquellos supuestos en los que los interesados hayan obtenido de la Administración al amparo del artículo 32 de la Ley 39/2015 una ampliación de los plazos establecidos que no excedan de su mitad, y el mismo venza en pleno estado de alarma.

6.- Posibilidad de solicitar ampliación de plazos al amparo del citado  artículo 32 de la ley 39/2015.

Nada impide (por no haberse previsto en los distintos Reales Decretos Leyes promulgados en el estado de alarma), que el administrado, a pesar del parón causado por este del estado, solicite a posteriori de su alzamiento ,y siempre antes del vencimiento del plazo de que se trate calculado con las referidas reglas de reanudación, la ampliación del plazo inicialmente otorgado.

Será la Administración la que deberá filtrar la existencia o no de las circunstancias esgrimidas por los interesados de cara a su concesión.

Recordar que según el artículo 35.e de la Ley 39/2015, es obligatorio para la Administración motivar los acuerdos de ampliación de plazos, siendo ello aplicable tanto a los casos de ampliación obedece a su propia iniciativa como a la iniciativa de los interesados (FD 6ª de la sentencia de 30 de septiembre de 2019 de la Sección 2ª de la Sala Tercera de Tribunal Supremo - ECLI: ES:TS:2019:3037).

7.- Prórrogas o ampliación de plazos previstos en la legislación sectorial cuyo vencimiento inicial se haya producido en pleno estado de alarma.

Cuando las distintas legislaciones sectoriales prevean expresamente la posibilidad de prórrogas o ampliación de plazos en determinadas actuaciones administrativas y el vencimiento del plazo inicial de dichas actuaciones acaezca en pleno estado de alarma, los interesados podrán solicitar las mismas una vez alzado el estado de alarma de acuerdo con las ya referidas reglas de cómputo.

Por poner un solo ejemplo, y dado el parón sufrido por la construcción en España al no ser considerada como actividad esencial, las licencias de obras se otorgan por lo general por un plazo determinado tanto para iniciar como para terminar los actos amparados por ella, con previsión en la mayoría de las leyes urbanísticas de prórrogas de los referidos plazos, prórrogas que indubitadamente quedan más que justificadas por la crisis del coronavirus (v.gr. artículo 158 Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo, de la Comunidad de Madrid; artículo 189 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de urbanismo de Cataluña; artículo 173 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía; artículo 216 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo del País Vasco; o el artículo 145 de Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia, entre otros).

8.- Los plazos procesales contenciosos-administrativos.

Quedan suspendidos reanudándose su cómputo en el momento en que pierda vigencia el referido real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo (DA 2ª del RD 463/2020). Ya hemos dicho que quedan exceptuadas de la citada suspensión los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales de la persona previsto en los artículos 114 y siguientes LJCA, ni la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas en el artículo 8.6 de la citada ley.

9.- En especial, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo.

El plazo general de dos meses para interponer el recurso contencioso-administrativo frente a un acto administrativo o disposición fijado en el artículo 46 LJCA  es claramente un plazo procesal y queda igualmente suspendido con las excepciones señaladas de los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales y la tramitación de las autorizaciones o ratificaciones judiciales previstas.

En el caso de las impugnaciones de las desestimaciones presuntas, con los requisitos que se señalan, el problema es menor dado que por aplicación entre otras de la STC 52/2014, de 10 de abril (ECLI:ES:TC:2014:52) las mismas no están sujetas al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA.

Veremos sin duda una aplicación quizás más generalizada del principio pro actione. En síntesis este principio viene a significar que, aunque el cómputo de los plazos procesales es cuestión de mera legalidad ordinaria, cuando lo que está en juego es la obtención de una primera decisión judicial los cánones de control de constitucionalidad se amplían como consecuencia de la mayor intensidad para evitar que determinadas aplicaciones o interpretaciones de los presupuestos procesales eliminen u obstaculicen injustificadamente el derecho de los administrados a que el Juez revise los actos administrativos que les afectan, controlando la legalidad de la actuación administrativa, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho(SSTC 158/2000, 10/2001, 294/1994, 76/1996, 179/2003, entre otras muchas).

10.- Los plazos para interponer recurso contencioso-administrativo en los supuestos de inactividad material y vía de hecho.

Igual naturaleza procesal podemos predicar de los plazos previstos en el citado artículo 46 LJCA en los supuestos de inactividad material y vía de hecho y, por tanto, también suspendidos por aplicación directa de la DA 2ª del RD 463/2020, reanudándose su cómputo en el momento en que pierda vigencia el referido real decreto o las prórrogas del mismo.

11.- Los plazos para resolver las peticiones formuladas antes de la declaración del estado de alarma, tanto del cumplimiento de la obligación de la prestación concreta o de ejecución de sus actos firmes (artículo 29 LJCA) como de la cesación de la vía de hecho.

En cambio los plazos que tiene la Administración para resolver las referidas peticiones deberán entenderse suspendidos por aplicación de la DA 3ª del RD 463 relativo a la suspensión de los plazos administrativos.