DERECHO LOCAL

Criterios sobre abono de la paga extraordinaria y de la paga adicional del complemento específico correspondiente a los servicios efectivamente prestados por personal funcionario durante el periodo comprendido entre el 1 de junio y el 14 de julio de 2012

Tribuna 01-03-2013

Se plantea en las siguientes reflexiones la procedencia de atender la petición efectuada de manera mancomunada por los miembros de una Junta de Personal constituida en cualquiera de nuestras Administraciones Públicas, adoptando la forma de recurso administrativo de reposición, y, cuyo ámbito objetivo es la supresión de la paga extraordinaria y pagas adicionales que habrían de haberse abonado con ocasión del pago de la nómina del mes de diciembre de 2012.

A estos efectos, alegan los recurrentes que el acto de reducción salarial de las retribuciones de los funcionarios supone una clara vulneración de derechos consolidados y una quiebra total y absoluta de los principios de irretroactividad de la disposiciones restrictivas de derechos individuales y de seguridad jurídica proclamados en el art. 9.3 de la Constitución Española de 1978 -CE- (EDL 1978/3879), así como, del principio de confianza legítima. Ello en base, a que el art. 2 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad (EDL 2012/139425), que suprime la paga extraordinaria y la paga adicional del complemento específico o pagas equivalentes del mes de diciembre, no tiene en cuenta las previsiones de los arts. 22 y 26 de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 2012 (EDL 2012/123275), que fija las cuantías concretas y fechas de devengo de cada una de las paga extraordinarias que corresponden a los empleados públicos, resultando que el percibo íntegro de la paga extraordinaria del mes de diciembre de 2012 correspondería al personal que hubiera prestado sus servicios durante la totalidad de los 6 meses inmediatamente anteriores al mes de diciembre (1 de junio de 2012 a 30 de noviembre de 2012), reduciéndose el importe en proporción a los días de servicio no prestados; de modo que, en otro caso, se habría efectuado una aplicación incorrecta de la norma conforme a la interpretación literal que de las mismas se predica en artículo 3 del Código Civil (EDL 1889/1), y, en vulneración de los principios constitucionales alegados.

Asimismo, alegan los recurrentes que existe vulneración del art. 33.3 CE, puesto en relación con lo dispuesto en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 1950 (EDL 1950/74), interpretado a la luz del art. 10 CE, toda vez que el salario constituye el patrimonio del funcionario respecto de la actividad laboral que desarrolla, y se configura como un derecho consolidado dentro de la relación bilateral y sinalagmática de prestación de sus servicios a la Administración, en virtud de la cuál obtiene aquél.

I. Legitimación subjetiva de los actores y procedencia de su impugnación mediante recurso administrativo

La primera de las cuestiones que nos planteamos es la legitimación de los actores para articular sus pretensiones mediante la interposición de un recurso administrativo. Conforme al art. 40.1 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- (EDL 2007/17612), las Juntas de Personal y los Delegados de Personal, en su caso, tienen, entre otras, competencias para recibir información sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones; disponiendo el apartado 2 del mismo que, "Las Juntas de Personal, colegiadamente, por decisión mayoritaria de sus miembros y, en su caso, los Delegados de Personal, mancomunadamente, estarán legitimados para iniciar, como interesados, los correspondientes procedimientos administrativos y ejercitar las acciones en vía administrativa o judicial en todo lo relativo al ámbito de sus funciones".

A este respecto, por todas, la Sentencia del TSJ Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 10 de diciembre de 2012 (EDJ 2012/308702), reconoce sin lugar a dudas la legitimación de los miembros de la Junta de Personal para recurrir acuerdos de la Administración referentes al círculo de sus competencias, y especialmente al régimen de retribuciones de los funcionarios.

La jurisprudencia del TS ha examinado recientemente la naturaleza de las impugnaciones efectuadas por empleados públicos que habían visto aplicada en sus nóminas las medidas aprobadas por Resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se daban instrucciones para la aplicación de la reducción de retribuciones del Real Decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo (EDL 2010/61517), por el que se adoptaban medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, siendo aplicable la doctrina expuesta en la misma a la cuestión que examinamos por adoptar idéntica naturaleza; habiéndose admitido por el Alto Tribunal que la reclamación presentada contra la falta de pago adopta el carácter de recurso potestativo de reposición contra el acto de la administración de aprobación del gasto que no incluía la parte de retribuciones cuestionadas, constituyendo la posterior nómina, no más, que la plasmación de dicho gasto, que actúa como recibo o mera justificación del acto administrativo de pago.

Así, el TS, Sala 3ª, en Sentencia de 28 de junio 2012 (EDJ 2012/159186), indica que:

"PRIMERO.- La presente cuestión negativa de competencia se plantea entre la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (P.O. num. 163/11) y el Juzgado Central de lo Contencioso- Administrativo num. 1 (P.A. num. 682/11), para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Benita, funcionaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social, contra la desestimación por parte del Director Provincial de Guadalajara del Instituto Nacional de la Seguridad Social del recurso de reposición interpuesto contra las nóminas de los meses de junio y siguientes de 2010.

SEGUNDO.- (...) Por otro lado, el acto administrativo impugnado se concreta en unas nóminas mensuales que, como tales, reflejan los haberes que han de percibir el funcionario recurrente, y sucesivas, que resultan afectadas por la Resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, por la que se dan instrucciones para la aplicación de la reducción de retribuciones del Real Decreto-Ley 8/2010, de 20 de mayo EDL 2010/61517 por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, las nóminas impugnadas consisten en un acto de aplicación de dicha Resolución, y, en definitiva, un acto administrativo dictado por un Secretario de Estado en materia de personal, ..., mereciendo además la materia litigiosa la calificación de personal al ser lo impugnado la actuación administrativa que determina la cuantía de sus haberes individuales, sin perjuicio de que pretenda fundar su invalidez en la ilegalidad de las normas aplicadas en aquellas actuaciones de carácter individual, (...)

TERCERO.- (...) la resolución desestimatoria del recurso de reposición, en su Fundamento de Derecho primero, aclara, como cuestión previa, y en lo que aquí interesa, que "siendo, en definitiva, el objeto del recurso, la nómina desde un punto de vista formal y, en consecuencia, el correspondiente acto administrativo de aprobación y compromiso de gasto salarial que se entiende no ajustado a las retribuciones aprobadas en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Se ha de partir, por tanto, de que las peticiones esgrimidas por el funcionario/a conllevan -aunque no quede identificado en el escrito- la impugnación de las nóminas y del acto administrativo de aprobación y compromiso de gasto salarial de la que traen su causa tales documentos de pago. (...)

CUARTO.- A lo expuesto debe añadirse que no puede entenderse que lo impugnado en el recurso contencioso-administrativo sea la Resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda".

Asimismo, el TS, Sala 3ª, en su sentencia de 12 de abril de 2012 (EDJ 2012/69803), establece que:

"SEGUNDO.- (...) el acto administrativo recurrido emana de Secretario de Estado, dado que a través de la impugnación de la nómina se están cuestionando las medidas económicas acordadas por la Resolución de 25/mayo/2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, que dictan instrucciones en relación con las nóminas de los funcionarios públicos de la citada anualidad y reduce con efectos de 1/junio/2010 las cuantías de sus retribuciones, en aplicación de las previsiones del Real Decreto-ley 8/2010 EDL 2010/61517 , de 20/mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

TERCERO.- Como ya se ha indicado, la actuación impugnada eran las nóminas de los meses de junio, julio, agosto y septiembre de 2010, de una funcionaria de carrera perteneciente al Cuerpo Técnico Auxiliar de Informática y adscrita a la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, Unidad Provincial de Informática del INSS de Valencia.

El recurso administrativo interpuesto por la recurrente contra las citadas nóminas fue considerado como recurso de reposición (...)

CUARTO.- A lo expuesto no obstan las razones por las que la Sala de Valencia se declara incompetente para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto, pues no puede entenderse que lo impugnado sea la Resolución de 25 de mayo de 2010, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, toda vez que en el escrito de interposición presentado por el recurrente se identifica como acto recurrido las nóminas del mes de junio, julio, agosto y septiembre de 2010, acompañándose copia de dichas nóminas en cumplimiento del requisito exigido en el artículo 45.2.c) de la Ley Jurisdiccional, y la resolución de los recursos de reposición interpuestos contra las mismas".

II. Legitimación de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de las pretensiones de los interesados

No por evidente, ya que estamos ante cuestiones que afectan a las retribuciones de funcionarios públicos, carece de interés apuntar la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para la resolución de los conflictos que nacieran con motivo de la cuestión planteada, a resultas de la pretendida finalidad de unificación de jurisdicción que lleva a cabo la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social -LJS- (EDL 2011/222121), ya que, no serán pocas las administraciones que pretenderán dar el mismo tratamiento a las retribuciones devengadas por el personal laboral a su servicio. Como punto de partida, el art. 8.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -LJCA- (EDL 1998/44323), dispone con carácter general que los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocerán de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones dependientes o vinculadas a las mismas; aclarando el art. 78 que son los losJuzgados de lo Contencioso-Administrativo los competentes para conocer en procedimiento abreviado sobre "cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas".

Por su parte, el art. 1 LJS prevé que los órganos judiciales del orden social conocen de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre materia laboral; precisando al respecto el art. 2 de la misma, que este orden es competente para conocer de las cuestiones suscitadas entre la administración y su personal cuando deriven de un contrato de trabajo, así como de los actos administrativos dictados en ejercicio de sus potestades y funciones en materia de Seguridad Social.

Llegados a este punto, se evidencia que las cuestiones de personal al servicio de las Administraciones Públicas que no deriven de un contrato de trabajo ni versen sobre la materia seguridad social, son conocidas por el orden contencioso administrativo, como es el caso de las pretensiones aducidas por los recurrentes que nos ocupan.

Es clarificadora la Sentencia nº 1194/2004 del TSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 20 de septiembre de 2004 (EDJ 2004/165130), que señala que:

"... Comenzaremos con el estudio de los argumentos de apelación invocados por la Corporación, en primer lugar la falta de jurisdicción, pero tal causa de inadmisibilidad ha de ser rechazada - como ya dijo el Juez de Instancia- pues al no ser la recurrente personal laboral o estatuario (como los médicos), sino personal funcionario de carrera, y lo que aquí se discute procede de su relación funcionarial, no entran en juego el artículo 2 y 3 de la Ley de Procedimiento Laboral EDL 1995/13689 art.2 EDL 1995/13689 art.3 EDL 1995/13689 que invoca, corroborando tal tesis el que los efectos de antigüedad no se solicitan a efectos de su inclusión en la Seguridad Social o Mutua laboral sino a efectos pasivos como empleada de una Administración Pública.

Así pues, en este punto no hemos sino de ratificar los pronunciamientos de la sentencia de instancia, que acertadamente dice que nos encontramos ante una plaza de personal funcionario de carrera de una Corporación Local, con reconocimiento de los efectos económicos y profesionales inherentes a la misma.

En conclusión, como dice el juzgador de instancia es competente esta jurisdicción puesto que se está impugnando un acto de una Administración Pública, en este caso una entidad Local, sujeto al derecho administrativo, que es la regulación propia de las cuestiones debatidas (artículo 1 de la LJCA EDL 1998/44323), sin que sea invocable la normativa propia del orden social.

Pero dicha conclusión no podemos extenderla al caso de que fueren los representantes de personal laboral al servicio de la Administración los que reclamasen las cantidades no abonadas en nómina, ya que, como ha precisado el Tribunal Supremo, "la relación jurídica concertada por la Administración en concepto de empleador -y, desprovista, por tanto, de las prerrogativas inherentes al concepto del "imperium"- viene sometida al derecho laboral. Ello es lógico, pues, si la Administración abandona el derecho preeminente que tiene en su actuar administrativo, para adentrarse en la esfera laboral, acogiéndose así a las singularidades y peculiaridades del derecho social, debe estar sometido a iguales condiciones que los particulares, dejando a salvo aquellas connotaciones que deriven de su carácter público, dado que no sería coherente, y lindaría con lo abusivo, "aprovechar en su actuación de ambos derechos, cuanto le fuera más favorable", (...) b) (...) La normativa aplicable, pues, al supuesto que nos ocupa, es la laboral y, dentro de ello, el artículo 29.3 del estatuto de los Trabajadores que cifra el interés por mora en el pago del salario en el 10% de lo adeudado y a ello, no se opone el artículo 45 de la Ley General Presupuestaria -que consecuentemente no ha sido violado- que tiene como destinatario al acreedor de la Hacienda Pública, al que la Administración no hubiera pagado la cantidad debida, supuesto ajeno al caso litigioso en el que lo reclamado y debido es una deuda salarial derivada de una relación laboral o de empleo entre el actor y la Administración, incluida, consecuentemente, en el concepto de aplicación del artículo 29.3 citado" (Sentencia del TS, Sala 4ª, de 17 de abril de 1995; EDJ 1995/2238).

III. Cuestión de fondo: naturaleza y devengo de la paga extraordinaria y de la paga adicional del complemento específico o pagas equivalentes.

A) Naturaleza y devengo de la paga extraordinaria

La indudable naturaleza salarial de las pagas o gratificaciones extraordinarias, tanto en el ámbito del derecho laboral (art. 31 del Estatuto de los Trabajadores -ET-, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo; EDL 1995/13475) como en el ámbito de la Función Pública (art. 22 EBEP) han llevado a concluir a la jurisprudencia que responden al trabajo efectivamente realizado durante el periodo al que las mismas hagan referencia, ya sea este anual o semestral, en razón de lo que puede variar el periodo de cómputo pero no altera la naturaleza propia de estas pagas o gratificaciones extraordinarias.

En este sentido se ha pronunciado tanto el TS, asentando una reiterada doctrina (por todas, Sentencia de 21 de abril de 2010; (EDJ 2010/122410), como los TSJ (por todos, el de Madrid, Sala de lo Social, en Sentencia nº 1133/2012, de 14 de diciembre; EDJ 2012/313728), afirmando que:

"Las pagas extraordinarias constituyen una manifestación del llamado salario diferido. Se devengan día a día, aunque su vencimiento tiene lugar en determinados meses del año. Y su importe debe equipararse al salario regularmente percibido por el trabajador, salvo que por norma convencional de carácter prioritario se establezcan exclusiones, o bien, importes específicos."

El fundamento de esta línea de decisión radica en la naturaleza de estos complementos retributivos, que son salario diferido devengado día a día cuyo vencimiento tienen lugar, salvo pacto en contrario, en festividades o épocas señaladas; y, así se proclama con carácter general en el art. 33 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (EDL 1987/13505), al que se remiten las posteriores Leyes anuales de presupuestos, "Las pagas extraordinarias de los funcionarios del Estado se devengarán el primer día hábil de los meses de junio y diciembre y con referencia a la situación y derecho del funcionario en dichas fechas...". Esta cualidad de salario diferido de las partes proporcionales de las pagas extraordinarias se pone de manifiesto en la mencionada posibilidad de que sean prorrateadas (Sentencia del TS, Sala 4ª, de 6 de mayo de 1999; EDJ 1999/17063).

Este mismo fundamento es el empleado en la Recomendación efectuada por la Defensora del Pueblo en el ejercicio de la responsabilidad que le confiere el art. 54 CE, y al amparo del art. 30 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (EDL 1981/2305), en expediente nº 12086851 y dirigida a la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en los siguientes términos:

"Que se interpreten las previsiones del Real Decreto-ley (RDL 20/2012 de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competividad (BOE 14-07-2012) en lo referido a la supresión de la paga extraordinaria o equivalente del mes de diciembre de 2012, de acuerdo con la doctrina constitucional a que antes se ha hecho referencia, restringiendo su aplicación a la cuantía no devengada de la misma referida al momento en que se publicó la medida".

En el mismo sentido se ha pronunciado en Resolución de la Defensora del Pueblo de 15 de octubre de 2012, con motivo de la solicitud de interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de Medidas para Garantizar la Estabilidad Presupuestaria y de Fomento de la Competitividad (EDL 2012/139425), apuntando que, al menos, una parte de la paga extra o gratificación extraordinaria suprimida corresponde a un periodo de trabajo que ya la ha devengado (página 17).

B) Naturaleza y devengo de la paga adicional del complemento específico o pagas equivalentes

Del mismo modo que no albergamos duda alguna sobre la procedencia del abono de la parte del salario diferido al que hemos aludido en el apartado anterior, tampoco debe ser objeto de duda la plena efectividad de la limitación efectuada por RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad, sobre la parte de salario correspondiente a la paga adicional del complemento específico o pagas equivalentes, distribuidas en catorce pagas anuales.

El punto de partida es el art. 34 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988 (EDL 1987/13505), que indica que las retribuciones complementarias de los funcionarios del Estado que se devenguen con carácter fijo y periodicidad mensual se harán efectivas por mensualidades completas y de acuerdo con la situación y derechos del funcionario referidos al primer día hábil del mes a que corresponden; resultando que, respecto al ejercicio de 2012, esta parte del salario estaba inicialmente configurada en el art. 26 D) de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2012 (EDL 2012/123275), en catorce pagas iguales de las que doce serían de percibo mensual y dos adicionales, del mismo importe que una mensual, en los meses de junio y diciembre, respectivamente, en la cuantía y estructura aprobado en el art. 26 D) de Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011 (EDL 2010/258404) (...cuya cuantía anual, no experimentará incremento respecto de la vigente a 31 de diciembre de 2010 consecuencia de la aplicación en, términos anuales, de las reducciones previstas en el artículo 28.Uno.B) de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre (...) experimentará una reducción de 5 por ciento respecto de la vigente a 31 de mayo de 2010).

Las tres leyes de presupuestos previas, de las que arranca la nueva configuración del complemento específico en catorce mensualidades, tanto la Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 (EDL 2009/282653), como la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 (EDL 2008/232733), como, por último, la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008 (EDL 2007/222334), establecieron una mejora salarial para el personal funcionario de las Administraciones Públicas distribuyendo la percepción del complemento específico en catorce pagas iguales de las que doce serían de percibo mensual y dos adicionales, que, expresada de una u otra forma, se hacía coincidir con los meses de junio y diciembre.

La situación y derechos del funcionario referidos al primer día hábil del mes de diciembre de 2012 respecto al complemento específico a paga equivalente era la establecidas por el RD-ley 20/2012, de 13 de julio, sin que el mismo haya supuesto vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e inderogabilidad de las normas privativas de derechos adquiridos, como examinamos en el apartado siguiente.

C) Vulneración de los principios constitucionales de seguridad jurídica e inderogabilidad de las normas privativas de derechos adquiridos

La doctrina jurisprudencial disipa cualquier duda respecto a la constitucionalidad de las recientes leyes estatales dictadas en el marco de la contención del gasto público que han supuesto un recorte de derechos económicos a los funcionarios públicos reconocidos inicialmente para toda una anualidad presupuestaria, asentando que afectan a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio del funcionario, por lo que no cabe hablar de derechos adquiridos de los que los funcionarios hayan sido privados sin indemnización (art. 33.3 CE), ni de una regulación que afecta retroactivamente a derechos ya nacidos.

Es ilustrativa la Sentencia del TS, Sala 3ª, de 5 de marzo de 2012 (EDJ 2012/49641), respecto a la reducción de retribuciones impuesta por el art. 1 RD-ley 8/2010, de 20 de mayo (EDL 2010/61517), mediante la modificación de los arts. 22, 24 y 28 de la Ley 26/2009, de presupuestos generales del Estado para 2010, de la que resaltamos la siguiente cita de la doctrina del TC:

"...conviene recordar al respecto que, como advertimos en la STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 6 a EDJ 1987/98), resulta inapropiado el intento de aplicar la controvertida teoría de los derechos adquiridos en el ámbito estatutario, toda vez que 'en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la ley ha de respetar (...) Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso (...), porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE)".

En el mismo sentido se manifiesta el TS, Sala 3ª, en su sentencia de 2 de marzo de 2012 (EDJ 2012/49644), respecto a la inexistencia de afectación a un derecho adquirido de los funcionarios y empleados.

IV. Postura de la Secretaría de Estado de Hacienda. Eficacia jurídica de los criterios informativos

La Secretaría de Estado de Hacienda ha publicado en la página Web del Ministerio de Administraciones Públicas unos Criterios para la aplicación del Título I del RD-ley 20/2012, de 13 de julio, en el ámbito de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, con carácter orientativo y meramente informativo y que, al respecto, de lo que nos ocupa, indican:

"Cuarto. Criterios aplicables al devengo de la paga extraordinaria y adicional o equivalente del mes de diciembre de 2012 como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 20/2012.

Como consecuencia de la supresión de la paga extraordinaria y paga adicional del mes de diciembre quedan derogadas, con efectos de 15 de julio y para 2012, por imposible aplicación respecto de dicha paga, cualquier norma referida al sistema de devengo de la misma.

Deben diferenciarse, a efectos del abono de la parte correspondiente de la paga extraordinaria de diciembre, aquellas circunstancias relativas a ceses, bajas, cambios de situación administrativa, etc., que den lugar a liquidación de haberes, que se produzcan entre los días 1de junio y 14 de julio de 2012 y aquellas que se produzcan con posterioridad a esta última fecha.

A. Circunstancias producidas entre el 1 de junio y el 14 de julio de 2012.

Durante este periodo subsiste la vigencia de las normas sobre el devengo de las pagas extraordinaria y adicionales de los funcionarios de la Administración General del Estado, y de aquellas otras administraciones públicas a las que resulten de aplicación, contenidas en los artículos 33 y 34 de la Ley 33/1987, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1988 EDL 1987/13505.

La vigencia de estos preceptos determina que las liquidaciones de la paga extraordinaria que se practiquen conforme a estas reglas son correctas y no deben ser objeto de reintegro.

B. Circunstancias producidas a partir del 15 de julio de 2012.

La paga extraordinaria y adicional del mes de diciembre se devenga el primer día hábil de dicho mes y con referencia a la situación y derecho del funcionario en dicho mes y comoquiera que la referida paga extraordinaria y adicional, han sido suprimidas desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley, no procede liquidación de las mismas por inexistentes.

Por lo tanto, todos los supuestos de cese y demás circunstancias contemplados en las disposiciones citadas que se produzcan a partir del día 15 de julio de 2012 no conllevarán liquidación de parte alguna de la paga extraordinaria de diciembre o paga adicional de complemento específico, como consecuencia de la supresión de las mismas y consiguiente derogación de las normas sobre su devengo. Por tanto, procederá el reintegro de las cantidades en concepto de paga extraordinaria y paga adicional de complemento específico que pudieran haberse acreditado en las nóminas de julio".

Respecto a la eficacia y fuerza jurídica de estos criterios, debemos conocer que a tenor del art. 12.2. a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (EDL 1997/22953), corresponde a los Ministros de cada Departamento ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica, y a los Secretarios de Estado (artículo 14) dirigir y coordinar las Direcciones Generales situadas bajo su dependencia, ejerciendo las competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de creación del órgano o que les delegue el Ministro, entre otras.

De este modo, a tenor del Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales (EDL 2011/297851), del Real Decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (EDL 2012/1840), y de la Resolución de 14 de junio de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, sobre delegación de competencias (EDL 2012/112708), corresponde a la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas:

"1. La Secretaría de Estado de Administraciones Públicas es el órgano al que le corresponde, bajo la superior dirección del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, la gestión, dirección e impulso de las atribuciones ministeriales relativas a (...) g) El régimen retributivo de la función pública, en coordinación con la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos".

Llegados a este punto, se puede afirmar que la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas ostenta atribuciones legales para dictar normas de carácter general con el objetivo de dirigir, gestionar o impulsar el régimen retributivo de los funcionarios, insertándose en el ordenamiento jurídico con efectos vinculantes para sus destinatarios conforme al principio de jerarquía normativa, pero sin que las mismas puedan tener carácter innovador del ordenamiento jurídico.

Muestra de ello es el examen que efectúa el TS, Sala 3ª, en Sentencia de 29 de noviembre de 2012 (EDJ 2012/294527), de la Disposición General contenida en la Resolución de 25 de mayo de 2010 de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos por la que se dictan Instrucciones en relación con las Nóminas de los Funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/84, constatando que dicha Resolución se limita a aplicar estrictamente lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 en la redacción dada por el RD-ley 8/2010, de 20 de mayo y en las precedentes por lo que respecta a sus normas de vigencia indefinida, así como en las restantes normas reguladoras del régimen retributivo del referido personal del sector público estatal con efectos de 1 de junio de 2010, sin que altere el régimen retributivo previo de sus destinatarios vigente a la fecha de su dictado (1 de junio de 2010), sino el posterior a su entrada en vigor.

Asimismo, mantiene esta postura la Sentencia del TS, Sala 3ª, de 25 de marzo de 2011 (EDJ 2011/51496), que resuelve el recurso interpuesto por el Abogado del Estado contra la SAN Sala de lo Contencioso-Administrativo de 17 enero 2008 (EDJ 2008/11420), en relación a la resolución de la Secretaría de Estado de Justicia por la que se regulaba la duración de la jornada general de trabajo para el cómputo anual y de las jornadas en régimen de dedicación especial para el personal al servicio de la Administración de Justicia, confirmando el Alto Tribunal lo dicho en la sentencia de instancia, y resolviendo que la regulación pretendida participa de la naturaleza de una disposición reglamentaria, por lo que la competencia para su aprobación corresponde al Ministro de Justicia y no al Secretario de Estado de Justicia.

En definitiva, la ausencia de cualquier atisbo de vinculación o eficacia jurídica de los criterios interpretativos publicados por la Secretaría de Estado de Administración Pública se basa, no ya sólo de la propia declaración efectuada por éstos, sino también, en la falta de competencia de la Secretaría de Estado para innovar el ordenamiento jurídico, de modo que el dictado de unos criterios orientativos, sin perjuicio de la mayor o menor utilidad práctica que pueda derivar de los mismos para los aplicadores de la materia "régimen retributivo de la función pública", no alteran los principios legales y jurisprudenciales asentados sobre devengo del salario y de las pagas extraordinarias del personal al servicio de las Administraciones Públicas, ya expuestos.

V. Conclusiones

La indudable naturaleza salarial de las pagas o gratificaciones extraordinarias, tanto en el ámbito del derecho laboral (art. 31 ET) como en el ámbito de la Función Pública (art. 22 EBEP) han llevado a concluir a la jurisprudencia que responden al trabajo efectivamente realizado durante el periodo al que las mismas hagan referencia, por lo que, al menos, una parte de la paga extra o gratificación extraordinaria suprimida por RD-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y fomento de la competitividad, corresponde a un periodo de trabajo que ya la ha devengado, esto es, la parte proporcional correspondiente a los servicios efectivamente prestados durante el periodo comprendido entre el 1 de junio de 2012 al 14 de julio de 2012.

De este modo, consideramos que a partir del mes de diciembre de 2012, la Administración está obligada a abonar a sus empleados la parte del salario diferido adeudado en concepto de paga extraordinaria devengada por la prestación laboral desarrollada durante el periodo comprendido entre el 1 de junio de 2012 al 14 de julio de 2012.

Este artículo ha sido publicado en el "Boletín Derecho Local", el 1 de marzo de 2013.