La respuesta a la cuestión sometida a la consideración de los miembros del consejo de redacción, de gran relevancia e interés práctico, entraña una gran dificultad por existir múltiples y sólidos argumentos para sostener tanto la tesis favorable al denominado fuero territorial del Estado como la que propugna como competente el fuero del lugar de ubicación del Centro de Protección Específico donde se pretende ingresar al menor por la Entidad Pública.
Como señala con acierto el planteamiento de la cuestión objeto de análisis, la solución del problema exige dilucidar si el fuero de competencia territorial establecido por el novísimo art. 778 bis.2 LEC (EDL 2000/77463) es o no compatible con el denominado fuero territorial del Estado, recogido en el art. 15 de la Ley 52/1997, de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas -en lo sucesivo LAJEIP (EDL 1997/25086), el cual, conforme a lo establecido en su Disp. Adic. 4ª, es aplicable también a las Comunidades Autónomas. En otros términos, si el art. 778 bis.2 LEC es compatible, y por tanto complementario, del art. 15 LAJEIP, o si, por el contrario, ambos son incompatibles y recíprocamente excluyentes.
En favor de la tesis de la compatibilidad de ambos preceptos, y, por consiguiente, de la aplicación preferente del citado art. 15, cabe aducir, en primer lugar, que la circunstancia de haberse introducido en la LEC el nuevo art. 778 bis.2 LEC con posterioridad al establecimiento del fuero territorial del Estado no puede comportar, en ningún caso, la inaplicación de este último, ya que el art. 15 configura una especialidad en materia de competencia territorial para los procesos civiles en que las Administraciones Públicas son parte, determinando la competencia, “en todo caso”, de los “Juzgados y Tribunales que tengan su sede en las capitales de provincia”, según dispone el precepto. Y esa especialidad requiere, en cualquier caso, para su aplicación, de la existencia de una norma imperativa de competencia, que, en el presente supuesto, sería la contemplada en el art. 778 bis.2 LEC.
Igualmente cabe argüir, en pro del fuero territorial del Estado, que el art. 15 LAJEIP no ha sido derogado expresamente por la LO 8/2015, de 22 de julio, de Modificación del Sistema de Protección a la Infancia y a la Adolescencia -en lo sucesivo LO 8/2015 (EDL 2015/125943), y no es admisible entenderlo derogado tácitamente, en lo relativo a la competencia territorial para conocer del procedimiento de autorización judicial de ingreso de menores que nos ocupa, por el art. 778 bis.2 LEC, pues el hecho de que este último determine una competencia territorial distinta a la prevista en el art. 15 LAJEIP, es precisamente lo que otorga vigencia y aplicabilidad a lo previsto en el inciso final del tan repetido art. 15. Así cabe deducirlo del tenor literal del art. 15 cuando dispone que “Esta norma se aplicará con preferencia a cualquier otra norma sobre competencia territorial que pudiera concurrir en el procedimiento”. Lo dispuesto en el art. 778 bis.2 es justamente lo que atribuye virtualidad al art. 15. Entender lo contrario equivaldría a desvirtuar por completo el tenor literal del art. 15 LAJEIP habida cuenta de que la aplicación de esta norma requiere, por definición, de la existencia de una norma imperativa de competencia territorial que atribuya la competencia para conocer del proceso civil en que sea parte la Administración Pública a un Juzgado o Tribunal que no sean los de la capital de la provincia.
En tercer lugar, también es factible sostener que no debe darse preferencia al fuero territorial señalado en el art. 778 bis.2 LEC por el solo hecho de haber sido introducido por una Ley con rango de orgánica (La LO 8/2015), frente al fuero territorial del Estado, establecido por una Ley que tiene el carácter de ordinaria (la Ley 52/1997), pues, según la doctrina del Tribunal constitucional, la integración de las Leyes Orgánicas en nuestro ordenamiento jurídico se realiza a través del principio de competencia y no del principio de jerarquía normativa.
Finalmente, es posible mantener que la “voluntas legislatoris” se inclina por el fuero territorial del Estado, ya que el Preámbulo de la LO 8/2015, en su apartado III, párrafo 2º, al aludir al nuevo procedimiento judicial de autorización judicial de ingreso de menores regulado en el art. 778 bis LEC, señala que: “El ingreso de un menor en estos centros, a solicitud de la Entidad Pública o del Ministerio Fiscal, requiere el debido control judicial, que se efectuará al exigir que se realice previa autorización del Juez de Primera Instancia del domicilio de la Entidad Pública…”, en clara referencia al Juez de Primera Instancia de la capital de la provincia, donde, salvo raras excepciones, suele tener su sede la Entidad Pública, que, por definición de la Disposición Adicional Primera de la propia LO 8/2015, es la Entidad Pública de protección de menores competente territorialmente.
Pero, aun reconociendo que no pueden calificarse de endebles o inconsistentes los argumentos en pro del fuero territorial del Estado que acaban de exponerse, son, en mi opinión, más sólidas y consistentes, las razones que avalan como juzgado territorialmente competente para conocer del procedimiento de autorización judicial de ingreso de menores con problemas de conducta en Centros de Protección Específicos el fuero del lugar donde radique el Centro. Entre esas razones cabe señalar las siguientes.
En primer lugar, aunque parezca un argumento simplista, ha de considerarse competente territorialmente al Juzgado de 1ª Instancia del lugar donde radique el Centro por mero imperativo legal, al disponerlo así la literalidad del precepto contenido en el art. 778 bis.2 LEC, conforme al principio hermenéutico “in claris non fit interpretatio”.
En segundo lugar, el fuero territorial del lugar del Centro debe imponerse, en este caso, al fuero territorial del Estado porque el art. 778 bis.2 LEC ha sido introducido por una Ley con rango de Ley orgánica (la LO 8/2015), mientras el art. 15 LAJEIP lo ha sido por una Ley que tiene carácter de ordinaria (la Ley 52/1997), y, por tanto, lo dispuesto en la ley posterior y superior debe prevalecer sobre lo establecido en la ley anterior e inferior, sin que pueda quedar desvirtuada esta tesis por la doctrina del Tribunal constitucional sobre la integración de las Leyes Orgánicas en nuestro ordenamiento jurídico, que se realiza a través del principio de competencia y no del principio de jerarquía normativa, pues por razón de la materia a que se refiere el procedimiento objeto de regulación, que afecta a derechos fundamentales, y en concreto a la libertad del menor, de la que se le priva, al menos en parte, al acordarse su ingreso en un Centro, la incorporación de esta norma orgánica al ordenamiento jurídico debe hacerse dándole preferencia sobre cualquier otra norma ordinaria opuesta a aquella en base al principio de competencia, al regular materias relativas a derechos fundamentales afectadas por el principio constitucional de reserva de ley orgánica.
En tercer lugar, no cabe mantener, como lo hacen los partidarios de la aplicación del fuero territorial del Estado, que la voluntad del legislador era atribuir la competencia para el ingreso, en todo caso, a los Juzgados de las capitales de provincia, pese a que el Preámbulo de la LO 8/2015 da por supuesto que la autorización para el ingreso del menor corresponde al Juez de Primera Instancia del domicilio de la Entidad Pública, pues, de ser esa la voluntad última del legislador, no habría introducido la norma de competencia territorial del art. 778 bis.2 LEC ya que hubiera bastado con la norma general de atribución de competencia territorial del art. 15 LAJEIP. En este sentido, debe entenderse que la referencia del Preámbulo de la LO 8/2015 al Juez de Primera Instancia del domicilio de la Entidad Pública no es más que “lapsus cálami”, pues no puede presumirse que el legislador ignorara la existencia del art. 15 LAJEIP y por eso introdujera el 778.bis.2, sino que, a la inversa, ha de partirse del previo conocimiento del fuero territorial del Estado por parte del legislador, no obstante lo cual, estableció en el 778 bis.2 el fuero del lugar de ubicación del Centro. Esta entendimiento de la mens legislatoris es abonada por lo dispuesto en el propio art. 778 bis.6, párrafo 4º, que atribuye la competencia para el control periódico de los ingresos al Juzgado de Primera Instancia del lugar donde radique el Centro y dispone que, en caso de traslado del menor a otro centro de protección específico, “no será necesaria una nueva autorización judicial, pasando a conocer del procedimiento el Juzgado de Primera Instancia del lugar donde radique el nuevo centro”. Las previsiones del art. 778 bis.6, párrafo 4º LEC sobre competencia carecerían por completo de sentido si la competencia territorial para la autorización del ingreso correspondiera a los Juzgados de 1ª Instancia de la capital de la provincia, y, además, en caso de sostenerse la tesis del fuero territorial del Estado, eso significaría que un juzgado conociera del ingreso y otro distinto pudiera conocer del control periódico del ingreso, en caso de radicar el centro en lugar situado fuera del partido judicial de la capital de la provincia, lo que sería absurdo, pues debe controlar el ingreso, para evaluar la necesidad de mantener la medida de internamiento, el mismo juez que concede la autorización de ingreso, como se deduce con meridiana claridad de lo establecido en los párrafos 1º, 2º y 3º del apartado 6 del art. 778 bis, a tenor de los cuales en la misma resolución que autorice el ingreso se debe establecer la obligación de la Entidad Pública y del Director del centro de remitir informes periódicos al juzgado para que este pueda acordar lo procedente sobre la continuación o cese del ingreso.
En cuarto lugar, puesto que se trata de decidir una cuestión competencial que afecta a menores, es evidente que el interés superior del menor ha de ser, como principio inspirador, especialmente valorado para resolver la misma, por imperativo de lo dispuesto en el art. 2 de la LO 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor (EDL 1996/13744), de modo que ese interés superior prevalezca sobre cualquier otro. Y, en ese sentido, como señala el Preámbulo de la LO 8/2015 en su apartado II, párrafo 1º, ese interés superior “es un principio de carácter interpretativo, de manera que, si una disposición jurídica puede ser interpretada en más de una forma se debe optar por la interpretación que mejor responda a los intereses del menor”. Por tanto, a la hora de determinar el fuero competencial, la interpretación sistemática y conjunta del art. 778 bis.2 LEC y del art. 15 LAJEIP, en la medida que permite sostener dos interpretaciones contrapuestas, debe hacerse optando por la interpretación que mejor protege y responde a los intereses del menor que, en este caso, es que conozca del procedimiento de autorización de ingreso el Juez del lugar de ubicación del centro, por ser el que, por razones de inmediación, está en mejores condiciones para decidir no solo la autorización para el ingreso, sino también la continuación o cese de la medida o la posterior impugnación por el menor de las medidas de seguridad que le fueren impuestas o las restricciones a sus visitas, permisos de salida o comunicaciones a que se refieren los arts. 26, 34 y 35 de la LO 1/1996, en su redacción según LO 8/2015. La mayor proximidad del Juzgado del lugar de ubicación del centro acorta el tiempo y recorta la distancia que el menor tiene que recorrer para acudir al juzgado o del juez para desplazarse al centro y facilita enormemente la práctica de cualquier diligencia de prueba y actuaciones perentorias a realizar por el magistrado, el letrado de la Administración de Justicia o representante del Ministerio Fiscal.
Alguna Audiencia Provincial, como la de Madrid, Sec. 22ª, ya se ha pronunciado atribuyendo la competencia territorial al Juzgado de Primera Instancia del lugar donde radica el centro (AAP de Madrid, Sec. 22ª, de fecha 28 de enero de 2016, conflicto negativo de competencia 8/2016, ponente María del Pilar Gonzálvez Vicente).