La defensa del Estado de Derecho se ha convertido en uno de los principales objetivos de la Unión Europea

Democracia militante y crisis del Estado de Derecho

Tribuna
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El articulo que publicamos a continuación constituye un a modo de capítulo 0 del Manual “Los ángulos muertos del estado de Derecho” que, coordinado por Manuel Aragón Reyes, será objeto de inminente edición y pública presentación en el salón de Pasos Perdidos del Senado el próximo 2 de junio de 2025.

 

I. Introducción

La crisis del Estado de Derecho es uno de los grandes asuntos de actualidad política y jurídica, tanto en España como en la Unión Europea (UE). Precisamente, en el ámbito de la Unión Europea, donde el Estado de Derecho es un valor fundacional (art. 2 del Tratado de la Unión Europea), su defensa se ha convertido en uno de los principales objetivos de la Unión, como consecuencia de la erosión que sufre en algunos Estados Miembros que han adoptado políticas iliberales. Para hacer frente a este desafío, la Comisión Europea ha implementado diversas medidas, algunas de ellas de gran complejidad jurídica y alto coste político: desde diálogo e intercambio de buenas prácticas, procedimientos de sanción (art. 7 TUE) e incluso limitación de los fondos de la UE en caso de incumplimiento del Estado de Derecho (Reglamento 2020/2092 sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión). Sin embargo, éstas no parecen haberse demostrado plenamente eficaces.

España no es ajena a esta crisis del Estado de Derecho, y se ve inmersa en un contexto de degradación institucional que provoca importantes disfuncionalidades en los órganos constitucionales y en las relaciones entre los diferentes poderes públicos, minando los contrapesos que establece la Constitución y generando desconfianza y desafección hacia la democracia en los ciudadanos.

En realidad, esta es una crisis muy vinculada con la quiebra de las democracias y, en definitiva, de aquellos sistemas constitucionales incapaces de hacer frente a los desafíos que el populismo y extremismo presentan. La polarización política no ayuda a generar consensos, ni siquiera debates, sobre cuáles son las amenazas al Estado de Derecho y cómo deben abordarse. No favorece el hecho de que gran parte del daño lo provoquen aquellos a quienes encomendamos la representación pública y controlan el poder. En este contexto de confrontación y, en ocasiones también, desinformación, en los últimos años hemos sido testigos del enconamiento de las posturas políticas y, en consecuencia, se han incorporado al debate público propuestas como la limitación de financiación pública o incluso la disolución de partidos políticos por razones ideológicas que, desde nuestro punto de vista, pueden encuadrarse en lo que se conoce doctrinalmente como democracia militante.

Este es un concepto que, si bien nos retrotrae a épocas pretéritas -lucha contra el fascismo y el comunismo tras la II Guerra Mundial-, presenta un alcance político y jurídico muy profundo que va mucho más allá de la ilegalización de partidos políticos o la exclusión de determinados discursos extremistas, y que entendemos que puede aportar herramientas de interés para mejorar la situación del Estado de Derecho en nuestro país. Para evitar que la democracia militante sea utilizada interesadamente por quienes pretenden ahondar en la polarización y en la división partidista, resulta esencial aclarar las categorías conceptuales en las que se desenvuelve ésta en el s. XXI.

A lo largo de este trabajo, comenzaremos analizando la situación del Estado de Derecho en España -y en consecuencia de su democracia-, abordando cuáles son los factores que inciden en su crisis, para seguidamente analizar el concepto de democracia militante, sus principales herramientas y cuáles de éstas pueden resultar eficaces para revertir el proceso de erosión del Estado de Derecho en España, aportando soluciones concretas.

II. El Estado de Derecho español en la encrucijada

Mucho se ha comentado y debatido en los últimos años sobre la llamada “crisis del Estado de Derecho”, desvirtuando, en ocasiones, el concepto mismo al que se alude. Desde un prisma teórico, GARCÍA PELAYO entiende que es aquel

“cuyos poderes están delimitados y tasados por las normas jurídicas, de tal modo que se excluya la arbitrariedad de su ejercicio. Es decir, es aquel Estado en el que tanto las relaciones de los ciudadanos entre sí, como las de los poderes públicos con respecto a los ciudadanos y las de tales poderes entre ellos mismos, están delimitadas de la manera más clara y precisa posible por normas jurídicas controlables por Tribunales independientes”[1].

Desde un punto de vista práctico, el Estado de Derecho implica necesariamente la supremacía de la Constitución  (principio de constitucionalidad) y el imperio de la ley (principio de legalidad), condiciones indispensables para que un sistema pueda ser calificado como democrático.

A pesar de su carácter nuclear para todo sistema constitucional democrático, es difícil encontrar una definición precisa del Estado de Derecho en nuestro ordenamiento interno; debemos recurrir al Derecho de la Unión Europea, que sí nos ofrece una. En concreto, el art. 2 del citado Reglamento 2020/2092 lo define como un valor de la Unión Europea que “comprende los principios de legalidad, que implica un proceso legislativo transparente, democrático, pluralista y sujeto a rendición de cuentas; de seguridad jurídica; de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo; de tutela judicial efectiva, que incluye el acceso a la justicia, por parte de órganos jurisdiccionales independientes e imparciales, también en lo que respecta a los derechos fundamentales; de separación de poderes, y de no discriminación e igualdad ante la ley”.

Esta definición, más bien prescriptiva, muestra que una variedad de instituciones juega un importante papel en la arquitectura del Estado de Derecho, pero es la norma suprema del ordenamiento jurídico, la Constitución, la que guarda en última instancia máxima responsabilidad sobre el funcionamiento de éste. No hay ataque al Estado de Derecho que no lo sea a la Constitución. La existencia y el correcto funcionamiento del Estado de Derecho es una condición sine qua non de la democracia, un sistema político que no puede concebirse al margen de la Constitución y el Derecho[2]. No es posible entender ambos conceptos, Estado de Derecho y democracia, de forma independiente. De igual forma que no existe una democracia sin Estado de Derecho, también sería un oxímoron hablar del Estado de Derecho de un sistema autoritario.

Por lo tanto, cuando nos aproximamos a la crisis del Estado de Derecho en España, procede comenzar analizando en qué situación se encuentra la democracia española.

Esta es, a pesar de sus cuarenta y seis años de historia, un sistema político joven, pero consolidado. Ello no es óbice para que nuestra democracia sea ajena al contexto global de polarización política, auge del populismo y descrédito de las instituciones que están experimentando las democracias en el mundo. En este sentido, una primera percepción externa y subjetiva sobre el estado de la democracia en nuestro país nos puede conducir a concluir que ésta se encuentra en crisis, dado el nocivo clima político y la desafección ciudadana existente. Sin embargo, si acudimos a los informes internacionales sobre calidad de la democracia nos encontramos con unos resultados alejados de esta impresión. Veamos qué reflejan tres de los principales indicadores sobre calidad de la democracia a nivel internacional:

En primer lugar, el Democracy Index[3], elaborado por The Economist, manifiesta en su última publicación (2024) que España es una democracia plena, al obtener una puntuación de 8,13[4]. España se sitúa como la vigésimo primera democracia en el mundo, siendo una de las últimas de las democracias plenas. Obtiene las mayores puntuaciones en las categorías de “proceso electoral y pluralismo” (9,58) y “libertades civiles” (8,82); en materia de “participación política” alcanza un rendimiento inferior (7,22).

En segundo lugar, el informe Freedom in the World[5] elaborado por Freedom House también constata que la democracia española presenta un rendimiento altamente satisfactorio. En todo caso, advierte sobre ciertos factores que no le han permitido alcanzar la máxima puntuación de calidad democrática. En materia de funcionamiento del gobierno el informe alerta sobre la dificultad que presenta el sistema para garantizar gobiernos estables y duraderos desde el año 2015; también señala la persistente corrupción -en especial de la financiación de los partidos políticos-; y, por último, advierte de determinadas deficiencias en el ámbito de transparencia de la Administración.

En materia libertades civiles, Freedom House alerta del peligro que supone para la independencia de los medios la consolidación de la propiedad privada, así como la falta de transparencia de la propiedad de los medios digitales. Por otro lado, entiende que la legislación que persigue el enaltecimiento del terrorismo, así como la jurisprudencia que se ha desarrollado a su amparo, supone una amenaza para la libertad de expresión. Por último, Freedom House defiende que se ha producido una leve erosión del Estado de Derecho por dos razones: el bloqueo en la renovación del Consejo General del Poder Judicial -cuyo mandato ha estado caducado desde el 2018 hasta 2024 ante la falta de acuerdo de los dos grandes partidos parlamentarios- y el desacuerdo para reformar la Ley Orgánica del Poder Judicial, que regula el proceso de nombramiento de sus vocales.

En tercer lugar, el Global State of Democracy Indices[6] manifiesta que el rendimiento de la democracia española es comparativamente inferior a los principales países de nuestro entorno, en especial Alemania, Francia e Italia. El índice destaca que la española es una democracia con un desempeño medio, habiendo mejorado en los últimos años de forma notable en el apartado de “ausencia de corrupción”. Sin embargo, el índice alerta de los múltiples desafíos que enfrenta el sistema, destacándose el proceso secesionista catalán, la creciente polarización política y la pujanza del extremismo, que amenaza derechos fundamentales.

En todo caso, con carácter general los principales indicadores internacionales califican nuestro sistema como una democracia de calidad que presenta aspectos de mejora, pero un rendimiento satisfactorio. Sin embargo, esta dista de ser la opinión mayoritaria de los ciudadanos.

En este sentido, los datos publicados por el Centro de Investigaciones Sociológicas y la Encuesta Mundial de Valores manifiestan el desinterés y la desconfianza presente en España hacia las instituciones democráticas[7]. En una misma línea, según datos del Eurobarómetro el 52% de los españoles se encuentra insatisfecho con el funcionamiento de la democracia. Una desafección hacia el sistema que se encuentra en la media de la UE, pero que adquiere notas preocupantes cuando se consulta a los más jóvenes[8]. En definitiva, la percepción ciudadana sobre la calidad de su democracia difiere notablemente de los resultados manifestados por los indicadores internacionales.

La insatisfacción ciudadana con el rendimiento de la democracia española está más que justificada. A pesar de que los informes internacionales anteriormente citados son optimistas respecto a nuestro sistema democrático, lo cierto es que en el funcionamiento del Estado de Derecho es posible advertir ciertas grietas -o ángulos muertos- que merecen preocupación y reflexión. La Constitución española de 1978 (CE) y el posterior desarrollo legislativo permitieron construir un Estado de Derecho sólido y garantista. Sin embargo, en tiempos recientes se advierte un deterioro institucional que ha alcanzado a los mecanismos que permiten su correcto funcionamiento.

Uno de los organismos que más preocupación ha mostrado en los últimos años por la situación del Estado de Derecho es la Comisión Europea. Ante la deriva iliberal por la que discurren ciertos Estados Miembros de la Unión Europea, que han planteado abiertos desafíos al Estado de Derecho y la arquitectura jurídica de la Unión, desde el año 2019 el Estado de Derecho ocupa un lugar central en la agenda política del Colegio de Comisarios. En efecto, la Comisión Europea ha puesto en marchas diversas iniciativas con tres objetivos claros: promover una cultura del Estado de Derecho, prevenir la aparición de problemas en este ámbito y responder eficazmente a los problemas graves y persistentes[9].

Una de estas políticas consiste en la publicación de un informe anual en el que analiza la situación del Estado de Derecho en los Estados Miembros y emite recomendaciones específicas y detalladas para cada uno de ellos. El último informe publicado sobre la situación del Estado de Derecho en España (julio 2024) lleva a cabo un análisis exhaustivo de la situación de éste en cuatro ámbitos: sistema judicial, marco de lucha contra la corrupción, libertad y pluralismo de los medios de comunicación y otras cuestiones institucionales relacionadas con el sistema de contrapesos institucionales.

El informe se abstiene de hacer una valoración global y general de la situación del Estado de Derecho en nuestro país, pero sí recoge la preocupación de una parte representativa de la sociedad civil sobre su deriva en los últimos años y la desafección ciudadana hacia ciertas instituciones clave como el poder judicial[10]. En todo caso, la Comisión Europea identifica amplio margen de mejora y centra sus principales recomendaciones de actuación en los siguientes ámbitos: el refuerzo del estatuto del fiscal general; la reforma del proceso de nombramiento de los vocales del Consejo General del Poder Judicial; la regulación de los grupos de interés; la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en lo relativo a la eficiencia de los asuntos de corrupción de alto nivel; el refuerzo de la normativa sobre conflicto de intereses de los altos cargos de la administración; y el avance en la mejora del acceso a la información.

Asimismo, en todo análisis sobre la situación del Estado de Derecho en España es preciso mencionar el informe que publica la Fundación Hay Derecho, una organización que nace precisamente con el objetivo de defender el Estado de Derecho en nuestro país. En su último informe publicado en 2024, que se refiere a los años 2022 y 2023, concluye que los grandes problemas estructurales del Estado de Derecho identificados en el periodo previo (2018-2021) persisten, que identifica, entre otros, como: la creciente irrelevancia del Parlamento y la degradación del proceso legislativo, la politización en los nombramientos de la cúpula judicial y fiscal o la degradación de los contrapesos institucionales como consecuencia de la politización de los órganos de control y garantía[11].

En definitiva, a pesar de que la Constitución diseña y protege un sólido Estado de Derecho, en los últimos años es posible advertir ciertas lagunas y quiebras. Así lo confirman también los indicadores de gobernanza del Banco Mundial, que muestran una acusada degradación del Estado de Derecho en España en el periodo 2000-2023. En concreto, el indicador del Estado de Derecho ha descendido de una puntuación de 1,41 (sobre 2,5) a 0,82; uno de los deterioros más acusados entre las democracias avanzadas.

II.1. Causas de la crisis del Estado de Derecho

Son tres los fenómenos característicos, pero no exclusivos, de nuestro sistema que nos permiten explicar la crisis del Estado de Derecho en España: la partitocracia, el auge del populismo y la crisis de los valores democráticos.

La partitocracia es el fenómeno característico del Estado Moderno[12], que también se ha denominado Estado de Partidos[13], y supone una amenaza grave a numerosos principios democráticos, entre ellos el Estado de Derecho. Aunque los partidos políticos juegan un papel esencial en las democracias, siendo instituciones indispensables para su correcto funcionamiento ya que permiten vehicular el principio representativo y garantizar el pluralismo político, presentan importantes disfuncionalidades en la actualidad. Por un lado, se han convertido en instituciones con escaso espíritu democrático. Carecen de un procedimiento reglado para la elección de los órganos de responsabilidad interna o para la adopción de las decisiones relativas a su funcionamiento, programa etc., lo que puede deberse, entre otras razones, a la falta de un mecanismo legal de supervisión y control de la previsión del art. 6 de la Constitución. Ello provoca un rechazo social hacia los partidos y, en consecuencia, hacia la política.

Por otro lado, los partidos políticos controlan todos los órganos decisorios en las instituciones constitucionales, lo que les permite manipularlos en beneficio propio, gracias a la vulneración del principio de prohibición del mandato imperativo, al quedar los representantes públicos vinculados bajo estricta jerarquía y disciplina a los órganos de dirección de los partidos a los que pertenecen. Cuando los partidos políticos intentan controlar los principales órganos no representativos del Estado mediante el nombramiento de sus dirigentes están vulnerando los mecanismos de control y el sistema de contrapesos (checks and balances), cuyo correcto funcionamiento y equilibrio es esencial en democracia. Si los partidos logran su propósito -y si lo pretenden lo consiguen dado el amplio poder que constitucionalmente se les otorga- se produce una colonización del Estado, un fenómeno que, por ejemplo, es evidente en España, erosionándose gravemente el Estado de Derecho.

En segundo lugar, el auge del populismo también supone una amenaza directa al Estado de Derecho. El populismo es uno de los fenómenos políticos más prominentes y exitosos del s. XXI. A pesar de que no es un invento reciente, ni siquiera contemporáneo, en los últimos años ha conocido un auge que no había experimentado previamente, extendiéndose por democracias tan consolidadas como la francesa, alemana, italiana, inglesa o española. Una de las causas del éxito del populismo -que lo hace especialmente peligroso para la democracia- es la apropiación que ha hecho de categorías propias de la democracia constitucional como el poder constituyente, la mayoría o el pueblo[14].

Frente a quienes consideran el populismo como una ideología, sostenemos que se trata de una estrategia o técnica de la que se sirve un partido político para alcanzar el poder e imponer sus políticas ya que carece de principios políticos estructurales que guíen su actuación, lo que permite la existencia de movimientos populistas de derechas o izquierdas. Sus principales características -antielitismo, antipluralismo y antirepresentación- manifiestan su desprecio a la democracia y, en consecuencia, al Estado de Derecho. En la dialéctica amigo/enemigo populista la división de poderes y el principio de legalidad son meros obstáculos para los objetivos y aspiraciones del “pueblo”, una unidad homogénea, indivisible y virtuosa con idénticos intereses y aspiraciones, al que le otorga la consideración de única fuerza legítima en la sociedad[15].

Pero ambos fenómenos no sirven para explicar convincentemente el proceso de deterioro de la democracia y del Estado de Derecho que sufre nuestro país. También observamos una dejación en la protección de los valores democráticos y las reglas no escritas de la democracia, que tienen un papel esencial en la defensa de los principios del sistema.

La democracia despliega sobre la sociedad un conjunto de ideas, valores y propensiones a actuar comunes que atañen al concepto de ciudadano, de ley, de autoridad o de justicia, entre otros. Como no puede ser de otra forma, en el ámbito de una democracia estos conceptos expresan, con carácter general, una dimensión plural, tolerante y liberal muy diferente de la que manifestarían en el ámbito de un sistema autoritario. Dichos conceptos comunes son aceptados por los individuos, forman su identidad ciudadana y constituyen la cultura democrática. Estas creencias y valores son sustancialmente idénticos en todas las culturas democráticas, lo que permite que los ciudadanos de muy diferentes Estados compartan un ideario o ethos común[16].

Aunque aceptemos, siguiendo a IGNATIEFF, la premisa de que existen determinadas virtudes morales -tolerancia, perdón o reconciliación- que son compartidas por toda la humanidad independientemente de la cultura en la que se inserten[17], es necesario que los valores se transmitan entre generaciones mediante el ejemplo y la educación. Sólo de esta forma aseguraremos que se mantengan los presupuestos necesarios para que la democracia pueda progresar. La cultura democrática exige el desarrollo de individuos responsables que asuman y hagan propios los valores e ideales democráticos y que prediquen con el ejemplo, o al menos lo intenten, el ejercicio de los valores cívicos. Se requiere fondo y forma. De nada sirve proclamar los valores democráticos si no se practican. Tal y como advierte SAVATER, los individuos y las instituciones con comportamientos irresponsables pueden desembocar en el fanatismo y el totalitarismo[18], del que se aprovechan el populismo y el autoritarismo para prosperar.

Los valores democráticos y las actitudes cívicas forman parte de un acervo no escrito cuya existencia resulta esencial en todo sistema democrático para asegurar su permanencia. Una buena Constitución democrática no asegura la democracia ni la consolidación del Estado de Derecho, su efectiva implantación debe ir acompañada del cumplimiento del conjunto de reglas no escritas a las que nos acabamos de referir. El respeto de estas reglas resulta mucho más importante para la supervivencia y continuidad de la democracia que la propia Constitución[19].  En una misma línea se pronuncian LEVITSKY y ZIBLATT, para quienes “las democracias cuentan efectivamente con reglas escritas (constituciones) y con árbitros (los tribunales). Pero éstas funcionan mejor y sobreviven durante más tiempo en donde las constituciones escritas están apuntaladas por reglas no escritas del juego. Dichas reglas o normas sirven como guardarraíles de la democracia e impiden que la pugna política cotidiana desemboque en un conflicto donde todo vale[20]. Estos autores logran identificar y definir el contenido de dichas reglas no escritas: la tolerancia mutua y la contención institucional.

“La tolerancia mutua alude a la idea de que, siempre que nuestros adversarios acaten las reglas constitucionales, aceptamos que tienen el mismo derecho a existir, competir por el poder y gobernar que nosotros”[21]. Esta regla no es más que una expresión obligada del principio de pluralismo político que vertebra todas las democracias. Es una regla que presenta dos planos: el institucional y el individual o personal. Su institucionalización se manifiesta de diversas maneras como, por ejemplo, a través de las reglas parlamentarias; las “formas”, en las que se respeta a cada grupo político y diputado, otorgándole una importancia proporcional en función de los resultados electorales cosechados. Desde un punto de vista personal requiere un comportamiento respetuoso y cívico por parte del político o la institución, especialmente cuando se trata de la relación entre el gobernante y el opositor. Implica reconocer “que nuestros rivales políticos son ciudadanos decentes, patrióticos y que cumplen la ley, que aman el país y respetan la Constitución tanto como nosotros”[22]. Tradicionalmente, la tolerancia mutua ha sido una regla muy presente en las democracias parlamentarias y en muy raras ocasiones se ha vulnerado. Sin embargo, en los últimos años, caracterizados por la fragmentación parlamentaria, la irrupción de numerosas fuerzas políticas extremistas y la polarización social, esta regla no siempre se ha respetado.

Por otro lado, la contención institucional consiste en “evitar realizar acciones que, si bien respetan la ley escrita, vulneran a todas luces su espíritu”. La contención institucional tiene por objeto evitar el uso abusivo de los cargos de responsabilidad. Al igual que la tolerancia mutua, nos encontramos ante una norma moral, no jurídica, por lo que su incumplimiento no conlleva ninguna sanción. Ambas se asemejan a la costumbre jurídica, ya que constan de un elemento objetivo y otro subjetivo[23]. Su seguimiento y cumplimiento depende exclusivamente de la actitud cívica y del valor moral del responsable público. A diferencia de la anterior, esta regla sólo atañe a aquellos que ocupan puestos de responsabilidad institucionales y no se manifiesta en el plano individual.

Lo contrario de la contención son las llamadas “tácticas duras constitucionales”, esto es, explotar las prerrogativas institucionales para unos fines particulares. En los últimos años se ha abierto la veda al uso de un poder irrestricto que distancia, aún más si cabe, la realidad política de la realidad constitucional. Las prácticas habituales de los dirigentes políticos y de los partidos obvian el ordenamiento jurídico, así como los usos y costumbres de la política.

Algunos ejemplos en los que se manifiesta el incumplimiento de la contención institucional son el abuso del decreto ley como forma de legislar en detrimento del procedimiento legislativo ordinario; las acciones destinadas a sortear el control parlamentario al poder ejecutivo; y el nombramiento (o el bloqueo) indiscriminado de los jueces encargados de dirigir el órgano de gobierno de la judicatura. En definitiva, el incumplimiento de la regla de contención institucional se manifiesta con el abuso de los poderes legales y constitucionalmente atribuidos[24] que, si bien en la mayoría de los casos no suponen un incumplimiento normativo, sí deterioran los usos y costumbre de la democracia y, por supuesto, implican una degradación del Estado de Derecho.

En España podemos encontrar numerosos ejemplos de vulneración de la contención institucional. En materia legislativa, se ha hecho un uso abusivo del Real decreto-ley - figura prevista en el art. 86 de la CE en supuestos de “extraordinaria y urgente necesidad”- utilizándose, en muchos casos, para suplantar la potestad legislativa del Parlamento[25]. Sin duda, el Gobierno de la Nación puede recurrir a esta figura constitucional cuando considere que concurren los requisitos de legalidad y oportunidad, pero si se convierte en un recurso ordinario se está vulnerando el espíritu con el que fue incluido en la Constitución.

Otro ejemplo de incumplimiento de la contención institucional lo encontramos en la falta de acuerdo entre los grandes partidos políticos para renovar a los vocales del Consejo General del Poder Judicial. El desacuerdo político se prolongó durante seis años (2018-2024), lo que ha provocado un serio deterioro de la legitimidad y la reputación de las instituciones implicadas, perjudicándose el Estado de Derecho, tal y como se alertó desde la Comisión Europea y otros organismos independientes[26].

Por otro lado, en los recientes nombramientos de los magistrados del Tribunal Constitucional también se ha pervertido la necesaria contención institucional, ya que, aunque se han respetado los requisitos legales previstos en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, los criterios políticos han primado en la elección de los candidatos. Que la polarización política se haya trasladado al Tribunal Constitucional es especialmente preocupante, dado el relevante papel que constitucionalmente tiene atribuido este órgano. En este sentido, el Tribunal Constitucional corre el riesgo de convertirse en un poder irrestricto que actúe, por un lado, como un poder contramayoritario -una convención constitucional perpetua-, y, por otro, como una sala de apelaciones del Poder Judicial que anteponga el criterio político al jurídico.

Con carácter general, todos los comportamientos que suponen una infracción de la regla de contención institucional cumplen escrupulosamente con la legalidad, por lo que carecen de sanción. Si aun cumpliendo la legalidad los partidos políticos pueden provocar un deterioro del Estado de Derecho y, en consecuencia, de la democracia, ¿cuáles son los instrumentos de defensa con los que cuenta ésta para hacer frente a estos comportamientos? Ante esta pregunta conviene reflexionar sobre la democracia militante, un mecanismo de protección de la democracia de gran actualidad en el que podemos encontrar algunas respuestas de interés.

III. La democracia militante: ¿una solución a la crisis del Estado del Derecho en España?

¿Puede una democracia defenderse de sus enemigos? ¿Puede permitirse la democracia ser intolerante con quienes pretenden desvirtuar el Estado de Derecho? ¿Debe una democracia tolerar todas las ideologías y creencias incluidas aquellas que no respetan la separación de poderes o la libertad ajena? Es en el marco de este debate donde opera la democracia militante. En un contexto de crisis del Estado de Derecho, piedra angular de la democracia, resulta lógico plantearse cómo debe protegerse la democracia de quienes atacan o pervierten uno de sus pilares básicos.

El concepto de democracia militante aparece por primera vez en el ámbito académico en el año 1937 en un trabajo de KARL LOEWENSTEIN, titulado “Militant Democracies and Fundamental Rights”, en el que el autor se refiere a la necesidad que tiene la democracia de adoptar una posición activa de defensa frente al extremismo y, más en concreto, el fascismo[27].

Su teoría tendría una gran influencia en el constitucionalismo posterior, especialmente en Alemania. En este país la democracia militante se desarrolló como una reacción frente a la pasividad pusilánime de la democracia de la República de Weimar -marcada por un fuerte positivismo jurídico neutral- que colapsó ante el empuje de un fascismo que alcanzó el poder legalmente. Con este aprendizaje histórico y jurídico, el país inició un proceso de constitucionalización de una democracia en el que legalidad y legitimidad, antaño diferenciadas, volvieran a vincularse para evitar que mayorías cambiantes pudieran hacer peligrar el ordenamiento jurídico y los derechos de las minorías[28]. De esta forma se convirtió en el primer país que consagró un modelo de democracia militante (streitbare demokratie) a través de la defensa constitucional. Son varios los instrumentos de defensa constitucional que podemos identificar en la Ley Fundamental de Bonn de 1949 (LFB). En primer lugar, el reconocimiento de la noción del abuso del derecho (art. 18); la previsión de declaración de inconstitucionalidad (art. 21.2) o privación de financiación estatal (art. 21.3) de todos aquellos partidos políticos que de acuerdo con sus objetivos o el comportamiento de sus seguidores pretendan destruir el libre orden democrático o hagan peligrar la existencia de la República Alemana; la cláusula de intangibilidad recogida en el art. 79.3; y, por último, otras herramientas de defensa constitucional de menor relevancia, como el derecho de resistencia de los ciudadanos (art. 20.4). En todo caso, el término democracia militante no aparece recogido en la LFB, sería posteriormente el Tribunal Constitucional alemán quien reconocería el principio de la democracia militante en su jurisprudencia, contribuyendo a la universalización del concepto.

La democracia militante parte de la premisa de que todo sistema democrático no puede ser superado o destruido a través de medios que éste ofrece y para ello se sirve preventivamente de instrumentos, principalmente jurídicos, que le permitan combatir el extremismo antidemocrático. Tradicionalmente, los sistemas militantes se han caracterizado por utilizar herramientas jurídicas para expulsar del sistema o limitar la acción de aquellos grupos políticos que representaran una amenaza al orden constitucional. Nos referimos a las herramientas clásicas de la democracia militante como la prohibición de partidos políticos o la limitación del discurso político extremista. Esto permite deducir que la democracia militante no sirve para protegerse de los ataques al sistema por medios violentos o extrajurídicos (revoluciones, rebeliones, sedición, golpes de Estado etc.)[29]. Tampoco alude a una democracia que defiende sus valores frente a quienes no los comparten, puesto que no existen las democracias puramente procedimentales, todas mantienen un sustrato ideológico presente en el ordenamiento jurídico y a nivel institucional, aunque esto se niegue directamente por el texto constitucional o la jurisprudencia.

En suma, la democracia militante es el sistema político democrático que ha introducido con carácter preventivo en su ordenamiento jurídico-constitucional instrumentos, principalmente normativos, para evitar que los movimientos extremistas y antidemocráticos puedan subvertir la democracia a través de los mecanismos y procedimientos que ésta ofrece.

Conforme a esta conceptualización, la democracia militante representa la defensa de la voluntad del constituyente y del pacto constitucional. Es decir, surge como un concepto metajurídico que aspira a proteger y asegurar el compromiso político del pueblo soberano, esto es, el pacto constitucional que sirve de fundamento a la Carta Magna[30]. Asimismo, la democracia militante descansa en la idea de que el procedimiento democrático no asegura la justicia, ya que las mayorías ciudadanas (parlamentarias) e incluso los poderes constituidos pueden cometer errores.

Resulta indudable que el Estado de Derecho se encuentra en el ámbito objetivo de protección de la democracia militante, junto con el resto de los principios fundamentales que hacen posible que todo sistema político pueda ser considerado democrático -igualdad, libertad, pluralismo político etc.- y que encontramos en una Constitución democrática. El Estado de Derecho resulta esencial para el correcto funcionamiento de la democracia, además de operar como mecanismo de garantía y protección de los derechos fundamentales y libertades públicas. Así, la dimensión objetiva de los derechos fundamentales -aquella que postula que éstos intervienen como elementos objetivos del orden constitucional- implica la existencia de un deber general de protección y promoción de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos[31] que puede servir, a nuestro juicio, como justificación para el desarrollo de un modelo de democracia militante, ya que los derechos fundamentales cumplen una función legitimadora de todo sistema democrático.

Precisamente, la democracia militante alemana ha incluido al Estado de Derecho en su ámbito objetivo de protección. Así se manifiesta en la Ley Fundamental de Bonn, cuya cláusula de intangibilidad del art. 79.3 declara irreformable el principio del Estado de Derecho, consagrado en el art. 20.3 como “fundamento del orden estatal”. En este sentido, las cláusulas de intangibilidad o límites materiales sustantivos a la reforma constitucional son uno de los principales instrumentos jurídicos utilizados por las democracias militantes. Nuestro Tribunal Constitucional así lo reconoce cuando niega el carácter militante de nuestra democracia en base a la ausencia de dichos límites[32].

Aunque es cierto que estas cláusulas operan como un indicador fiable de una democracia militante ya que permiten identificar el núcleo constitucional sirviendo, además, como parámetro de la constitucionalidad de normas, fines y acciones, no debe establecerse una vinculación indisociable -tal y como hace nuestro Tribunal Constitucional- entre democracia militante y cláusulas de intangibilidad. Y es que también es posible desarrollar una democracia militante a partir de las cláusulas de abuso del derecho -que se encuentran juridificadas, entre otros, en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 17) y la LFB (art. 18)-, mediante el reconocimiento de límites materiales implícitos al poder de reforma, así como a través del desarrollo de una legislación antiextremista.

Por esta razón, y en contra del criterio de nuestro Alto Tribunal, entendemos que la ausencia de cláusulas de intangibilidad no descarta la posibilidad de desarrollar un modelo militante de democracia a través de normas jurídicas que, careciendo de rango constitucional, puedan suponer un límite al extremismo político. Este desarrollo legislativo de la democracia militante se puede producir por mandato del constituyente o por voluntad del legislador, en caso de que el texto constitucional no lo prohíba expresamente. En estos casos, la apreciación de la democracia militante no es sencilla, el tránsito hacia este modelo suele ser un proceso lento y, en ocasiones, difícil de apreciar.

En resumen, si la democracia militante protege necesariamente el Estado de Derecho -que se integra en el núcleo de cualquier Constitución democrática- ¿puede ser útil la democracia militante ante la crisis del Estado de Derecho que sufre España?

Antes de dar respuesta a esta pregunta, veamos si la democracia española presenta características o herramientas propias de los sistemas militantes.

III.1. La democracia militante en la Constitución de 1978

Para ello debemos acudir, en primer lugar, a nuestra Constitución de 1978.

Hemos señalado previamente que, a nuestro juicio, las cláusulas de intangibilidad operan como indicadores positivos de una democracia militante cuando protegen un principio nuclear del sistema. Pues bien, nuestra Constitución no incorpora ninguna cláusula de intangibilidad o límite material expreso a la reforma que identifique un núcleo indisponible o sustantivo. Tampoco existe ningún precepto que ampare explícitamente la exclusión de determinadas ideologías o principios políticos, por muy antidemocráticos que estos puedan ser. Ni siquiera incorpora el texto una cláusula de prohibición del abuso del Derecho, como por ejemplo sí hace la LFB (art. 18). En definitiva, desde un punto de vista del derecho positivo, nuestra Constitución no apuesta de forma clara y expresa por la democracia militante. En este sentido, nuestro TC entiende que la ausencia de un núcleo indisponible permite que cualquier proyecto sea compatible con la Constitución, “siempre y cuando no se defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos o los derechos fundamentales”[33].

Ello no obsta para que nuestra Constitución contenga una amplia carga sustantiva. En concreto, el texto fundamental apuesta por incluir, en sus Título Preliminar y Primero, una serie de valores y principios. En primer lugar, en su art. 1 consagra los principios básicos de todo sistema democrático liberal: el Estado social y democrático de Derecho y los valores de libertad, igualdad y pluralismo político. Asimismo, nuestro texto fundamental también regula el necesario funcionamiento democrático de los partidos políticos (art. 6), el principio de sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la CE y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1) y la dignidad de la persona como fundamento del orden político y de la paz social (art. 10). Una declaración de intenciones del texto constitucional que parece apostar, ideológicamente, por un sistema de valores y principios que deben regir todo el ordenamiento jurídico-constitucional. De hecho, así lo reconoce nuestro TC, en lo que parece una contradicción de su propia doctrina sobre el carácter militante de nuestra democracia, cuando señala que “nuestra Constitución también proclama principios, debidamente acogidos en su articulado, que dan fundamento de ser a sus normas concretas […] Principios todos que vinculan y obligan, como la Constitución entera, a los ciudadanos y a los poderes públicos (art. 9.1 CE)”[34].

En materia de partidos políticos, la Constitución dispone que su “creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la Ley” (art. 6). Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha entendido que por “respeto” no se entiende la necesaria adhesión ideológica al contenido constitucional[35].

Adicionalmente, el art. 9.1 de la CE -del que se ha tratado de deducir un principio general a favor de la democracia militante- establece el principio de sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos a la Constitución y al ordenamiento jurídico, el cual ha sido interpretado por nuestro Tribunal Constitucional como una mera sujeción jurídica a dichas normas[36], al entender que la sujeción a la que se refiere este precepto opera como un deber de lealtad para todos los ciudadanos de no actuar contra la CE -deber negativo- y un deber positivo de los titulares de poderes públicos de obrar conforme a ella, sin que ello implique una limitación de la libertad ideológica de los funcionarios o titulares de poderes públicos.

En este sentido, el acatamiento constituye una exteriorización del deber positivo que tienen los titulares públicos de actuar conforme a la Constitución[37]. La exigencia de juramento o promesa de acatamiento a la Constitución debe cumplir dos condiciones: que dicho deber se encuentre recogido en una norma con rango de ley y que dicho compromiso se limite a aceptar y respetar “las reglas del juego político y el orden jurídico existente en tanto existe y a no intentar su transformación por medios ilegales”[38]. El TC ha precisado que dicho acatamiento no supone una limitación de su libertad ideológica: “El acatamiento a la Constitución, como instrumento de integración política y de defensa constitucional, exige una clara manifestación formal de voluntad, pero no entraña una prohibición de representar o perseguir ideales políticos diversos de los encarnados por la Constitución, siempre que se respeten las reglas del juego político democrático y el orden jurídico existente, y no se intente su transformación por medios ilegales”[39].

En suma, el Tribunal Constitucional equipara los conceptos de sujeción y lealtad constitucional, alejando la posibilidad de considerar nuestra democracia como militante[40]. A nuestro juicio, resulta controvertido equiparar sujeción con lealtad constitucional, puesto que ésta tiene por objeto los valores esenciales del sistema democrático y proyecta su eficacia sobre todo el ordenamiento jurídico, en tanto que la sujeción lo es frente a las normas jurídicas como mandatos de obligado cumplimiento. Entendemos que no es lo mismo estar sujeto a una norma jurídica, ya sea de rango legal o constitucional, que mostrar lealtad constitucional hacia la Carta Magna[41].

Por lo tanto, no se puede alegar que el art. 9.1 de la CE consagre el principio de democracia militante, puesto que de lo que se trata es de un mandato de obediencia al derecho positivo en su conjunto, al poner en el mismo plano la Constitución y al ordenamiento jurídico. Se trata de un mandato, por otro lado, redundante, dado que toda norma jurídica aspira a ser cumplida, sin necesidad de consagrarlo al máximo nivel constitucional[42].

A pesar del amplio contenido valorativo de la Constitución, en especial en su Título Preliminar y Título Primero, el constituyente optó por evitar imponer límite alguno al poder de reforma, juridificando el poder constituyente y haciendo imposible distinguir entre ambos. En este sentido, el Título X de la Constitución se caracteriza por su marcada neutralidad ideológica y política. En este se priorizan determinados preceptos que, por considerarse más importantes o valiosos en la arquitectura constitucional, deben seguir un procedimiento agravado en caso de reforma. Sin embargo, ningún artículo constitucional queda excluido del alcance del poder de reforma e incluso se prevé la revisión total. Hay quienes han intentado vislumbrar el grupo de materias que sólo pueden reformarse por la vía del art. 168 como dicho núcleo central que pudiera servir de parámetro de constitucionalidad. No puede darse validez a esta teoría, en tanto que son preceptos constitucionales que no quedan fuera del ámbito de acción del poder de reforma y, por lo tanto, podrían ser expulsados del ordenamiento conforme al procedimiento previsto. El constituyente, en definitiva, se retracta de su apuesta ideológica inicial[43].

La ausencia en nuestra Carta Magna de preceptos en los que se regule expresamente la defensa constitucional sustantiva es una manifestación propia de las democracias jóvenes, con escasa tradición. En especial, cuando la democracia es la continuación de un sistema autoritario, el nuevo régimen liberal tiende a apostar por una tolerancia ilimitada, con el propósito de distanciarse política y jurídicamente del régimen anterior.

Sin embargo, el silencio explícito del constituyente no es óbice para que nuestra democracia pueda considerarse militante. Y es que resultaría contradictorio a la lógica constitucional reconocer que el poder constituyente habilitó al poder de reforma con la capacidad de crear una nueva Constitución, a expensas de la destrucción de la actual. Como bien nos recuerda ARAGÓN REYES, la democracia es una característica consustancial del concepto auténtico de Constitución, por lo que toda democracia constitucional ha de resistir jurídicamente a los envites de los poderes del Estado que pretendan destruir la propia democracia[44].

En este sentido, una importante corriente doctrinal sostiene que toda Constitución democrática esconde un núcleo intangible, indisponible al poder de reforma, al margen de que haya cláusulas de intangibilidad en el texto[45], lo que permite defender el carácter militante de toda democracia. En este núcleo se integrarían los principios que hacen posible que un sistema sea considerado democrático como, entre otros, el del Estado de Derecho previsto en el art. 1 de la CE. El problema es que su falta de reconocimiento jurisprudencial por parte del Tribunal Constitucional impide dotarles de efectividad, lo que los reduce a una mera construcción doctrinal carente de eficacia jurídica.

Todo ello no es un obstáculo, empero, para que la democracia española pueda dotarse de herramientas militantes que puedan ser eficaces para combatir la crisis del Estado de Derecho.

III.2. Las cláusulas de intangibilidad como mecanismo de protección del Estado de Derecho. Una propuesta de reforma constitucional

Si bien es cierto que la democracia militante no debe vincularse de forma indisociable con los límites materiales a la reforma constitucional, las cláusulas de intangibilidad sustantivas son normas jurídicas de garantía del orden constitucional que merecen la atención como mecanismo de protección del Estado de Derecho.

Podemos definirlas como normas constitucionales con las siguientes características básicas: operan como límites materiales al poder de reforma constitucional; el ámbito objetivo de estas normas, su contenido, es irreformable y se encuentra sustraído del ámbito de actuación del poder de reforma; y su finalidad es proteger algún valor o principio considerado esencial por el constituyente.

La inclusión de este tipo de normas en una Constitución descansa sobre dos premisas esenciales:

  1. En primer lugar, que el poder de reforma es un poder constituido, derivado del constituyente y, por naturaleza, limitado[46]. Es un poder delegado por el constituyente a un órgano o institución constitucional que debe actuar dentro de los límites que establece el poder originario. Por lo tanto, las cláusulas de intangibilidad operan como límites materiales al poder de reforma que intente alterar el orden constitucional básico, pero no suponen un obstáculo al poder constituyente que pretenda dotarse de una nueva Constitución[47]. En definitiva, la inclusión de estas cláusulas se basa en la idea de que una democracia no puede sobrevivir sin límites[48].

 

  1. Y, en segundo lugar, que los límites del poder de reforma podrán ser materiales, en tanto que cualquier reforma constitucional debe respetar la identidad y continuidad de la Constitución. El poder de revisión no puede suprimir o sustituir la Constitución. En todo caso, esta premisa no supone justificar la inamovilidad de cualquier precepto de la Constitución sino solo de aquellos que operan como vertebradores del orden constitucional o que resultan imprescindibles para definir el contenido constitucional.

El Estado de Derecho forma parte, como elemento esencial de todo sistema democrático, del núcleo intangible de una Constitución democrática. En consecuencia, resulta lógico defender la inconstitucionalidad de toda reforma del texto fundamental dirigida a desvirtuar el Estado de Derecho. El problema es que en ausencia de una norma constitucional que así lo disponga expresamente debe recurrirse a una construcción teórica, la llamada doctrina de los límites materiales implícitos, cuya efectividad y alcance son aún muy controvertidos. Por esta razón, algunos ordenamientos han apostado por introducir cláusulas de intangibilidad que protejan expresamente la esencia constitucional, de la que el Estado de Derecho es piedra angular.

El ejemplo paradigmático lo encontramos, como no podía ser de otra forma, en Alemania. La Ley Fundamental de Bonn incluye una cláusula de intangibilidad sustantiva en su art. 79.3 que prohíbe cualquier modificación de la Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la legislación, o los principios enunciados en los artículos 1 y art. 20. Nos encontramos ante una cláusula de intangibilidad abierta -del gusto de la Comisión de Venecia[49]- que remite a los principios recogidos en los arts.1 y 20, esto es, la dignidad humana y el respeto a los derechos fundamentales y los fundamentos del orden estatal, el carácter democrático y social del Estado, el principio de separación de poderes y la soberanía nacional. Esta cláusula de intangibilidad, también conocida como cláusula de eternidad, es la clave de bóveda del sistema democrático alemán que opera como una cláusula de garantía de la democracia frente al autoritarismo al identificar y elevar a la categoría de intangible un núcleo de materias que, en la práctica, son las que permiten que un sistema pueda ser calificado como democrático.

Pues bien, en el contexto actual defendemos la reforma de la Constitución española de 1978 para introducir una cláusula de intangibilidad sustantiva. Esto supone abrir un debate que aún no se ha abordado seriamente en España por parte de los partidos políticos. Habitualmente, la hiperrigidez del art. 168 se ha entendido como mecanismo suficiente para garantizar la supremacía de la Carta Magna sin vulnerar su carácter pluralista y abierto. Lo cierto es que el art. 168 falla en su misión de proteger aquellas materias consideradas de especial relevancia, que no son otras que los principios básicos de la democracia -entre los que se encuentra el Estado de Derecho- ya que permite, en última instancia, la destrucción de la Constitución[50]. Frente a esta paradoja el profesor TAJADURA TEJADA considera que este precepto debería ser suprimido y sustituido por una verdadera cláusula de intangibilidad[51].

Coincidimos plenamente en que es necesaria la inclusión de una cláusula de intangibilidad para asegurar la identidad constitucional, que se ve amenazada actualmente por los diversos desafíos que enfrenta nuestra democracia. Entendemos que el constituyente erró con el diseño del Título X, identificando poder constituyente y poder constituido, pero nuestro Tribunal Constitucional no ha enmendado dicha equivocación, ahondando en el indiferentismo ideológico del procedimiento de reforma ante los principios sustantivos que el propio texto consagra y que constituyen nuestra identidad constitucional, operando como base de nuestra democracia.

Esta identidad constitucional estaría conformada, a nuestro juicio, por los principios recogidos en el art. 1 (Estado social y democrático de Derecho, soberanía nacional y monarquía parlamentaria), la indisoluble unidad de la nación española y el art. 10.1. Una reforma sustancial de estos principios supondría un nuevo pacto constituyente que no puede articularse mediante el mecanismo de defensa de la Constitución que es el procedimiento de reforma. Por esta razón, defendemos la introducción de una cláusula de intangibilidad que excluya dichos principios del alcance del poder de reforma.

Pero, una vez incorporada dicha cláusula a la Constitución, ¿estamos realmente ante un mecanismo útil para defender el Estado de Derecho?

Una cláusula de intangibilidad sustantiva que impida la reforma del Estado de Derecho -y por tanto su perversión- presenta, a nuestro juicio, indudables ventajas. En primer lugar, dicha cláusula adquiriría un carácter supraconstitucional con notables consecuencias. Desde un punto de vista jurídico, operaría como parámetro de constitucionalidad de otras normas y conductas y, desde un punto de vista político, trasladaría a la sociedad el mensaje de que toda alteración del orden constitucional protegido daría lugar a una nueva legitimidad diferente sobre la que se sustenta la Constitución[52]. En segundo lugar, ofrecería seguridad jurídica, impidiendo que la interpretación de los principios protegidos por el constituyente -Estado de Derecho entre otros- quede al amparo de un Tribunal Constitucional, una institución que por su naturaleza política no está exenta de ser objeto de la manipulación y polarización propia de los partidos políticos. Por último, las cláusulas de intangibilidad operan como barrera y mecanismo de salvaguardia de la Constitución en tanto que preconfiguran los límites de acción posibles en democracia. Es decir, definen el ámbito dentro del que pueden operar jurídicamente los grupos políticos, lo que puede tener su utilidad como elemento disuasorio para los proyectos antidemocráticos y que pretendan desvirtuar el Estado de Derecho.

A pesar de ello, sería ingenuo creer que con su inclusión en la Constitución el Estado de Derecho queda eficazmente protegido frente a los ataques que pueda recibir. Evidentemente, son necesarios muchas otras herramientas, así como el desarrollo de una legislación rigurosa en todos los ámbitos en los que se extiende para protegerlo activamente.

En este sentido, la defensa de la Constitución y del Estado de Derecho no debe fiarse exclusivamente a los mecanismos jurídicos[53]. Si la democracia se defiende ejerciéndola y creando una consciencia constitucional[54], es necesario recordar qué significa este sistema político y cuáles son los valores sobre los que se sustenta. Es aquí donde entra en juego la educación cívica como un mecanismo útil de defensa del Estado de Derecho.

III.3. La democracia militante ante un nuevo paradigma. La educación cívica como mecanismo de protección del Estado de Derecho

Resulta dudoso que la democracia militante, sirviéndose exclusivamente de sus herramientas clásicas, pueda resultar eficaz para hacer frente a la crisis del Estado de Derecho. Las amenazas que enfrentó la democracia en la segunda mitad del s. XX -totalitarismo fascista y comunista- y que justificaron el desarrollo de este modelo hoy han variado, especialmente en lo que a estrategia se refiere. En la actualidad, los principales enemigos de la democracia, el populismo y el extremismo, amenazan al sistema de forma velada e indirecta. Así, los partidos políticos con fines antidemocráticos con mayor respaldo popular no suelen ofrecer un programa político claramente antisistema, sino que intentan camuflar su proyecto político extremista en el marco de la regeneración democrática -sintagma manido como pocos-. Esta estrategia no incluye golpes de Estado violentos, revoluciones armadas u otros asaltos al poder en los que el uso de la fuerza tenga un carácter protagónico, sino una erosión institucional constante y disimulada, de la mano de una narrativa heroica y manipuladora.

En este sentido, el ataque al Estado de Derecho se produce fundamentalmente a través del quebrantamiento de las reglas no escritas de la democracia –la tolerancia mutua y la contención institucional- que son las que, junto a la Constitución, permiten el buen funcionamiento de los sistemas democráticos. El deterioro de estas reglas es consecuencia directa de la actitud de los partidos políticos y de los responsables institucionales.

Las herramientas clásicas de las democracias militantes presentan poca utilidad para hacer frente a los ataques a estas normas convencionales. En consecuencia, de igual forma que las amenazas a la democracia evolucionan, los mecanismos de respuesta y de prevención de éstas deben adaptarse. Sin embargo, esto no significa que en un contexto de polarización y expansión del extremismo la democracia deba renunciar plenamente a las herramientas propias de los sistemas militantes, pero sí es necesario que se aborden otro tipo de políticas que protejan los valores democráticos sin lesionar derechos fundamentales y que, por tanto, supongan un menor coste político.

Nos referimos, por ejemplo, a la educación cívica-constitucional. Ésta es una herramienta de la democracia militante, puesto que persigue proteger su núcleo constitucional, que goza de importantes ventajas frente a las clásicas: carece del elemento punitivo presente en las herramientas tradicionales ya que no lesiona derechos fundamentales ni libertades públicas y, por tanto, presenta un menor coste social, careciendo del riesgo de empujar a la democracia por una pendiente resbaladiza. Además, la educación en valores constitucionales y democráticos dota al sistema de una narrativa que refuerza su legitimidad, tanto frente a las generaciones presentes como a las futuras, constituyendo un mecanismo de defensa constitucional cuya eficacia es comparable a la de las normas jurídicas establecidas.

Sin duda, la educación cívica implica un cambio de paradigma en la democracia militante, enfocándose más en la protección de los valores democráticos y las actitudes cívicas -elementos fundamentales e implícitos en cualquier sistema democrático para garantizar su continuidad- que en la prohibición de conductas o ideologías antidemocráticas. Sería ingenuo creer que la defensa de la Constitución democrática y del Estado de Derecho puede confiarse exclusivamente a instrumentos jurídicos, así como a una correcta regulación institucional; resultan insuficientes para ese propósito. Si la democracia se defiende ejerciéndose parece crucial identificar los valores y las actitudes cívicas que la integran para promoverlas mediante su inclusión en los planes educativos.

La educación cívica puede ser definida como “aquella que los jóvenes reciben en el ámbito escolar, cuyo fin es garantizar que se conviertan en ciudadanos activos y responsables, capaces de contribuir al desarrollo y al bienestar de la sociedad en la que viven. Aunque sus objetivos y contenido son sumamente variados, por lo general, la educación para la ciudadanía pretende orientar a los alumnos hacia (a) la cultura política, (b) el pensamiento crítico y el desarrollo de ciertas actitudes y valores, y (c) la participación activa”[55]. Para la Comisión Europea la educación cívica debe tener un alcance amplio que abarque la transmisión de conocimientos, la adquisición de capacidades analíticas y de pensamiento crítico y el desarrollo de valores y actitudes democráticos; así como la promoción de la participación de los jóvenes en la escuela o en la comunidad[56].

La Unión Europea entiende que la educación cívica es una herramienta indispensable para promover y defender el imperio de la ley y el Estado de Derecho, fundamentos de la democracia. Por esta razón, las instituciones europeas han instado a los Estados Miembros a convertir la educación cívica y en valores constitucionales en una prioridad de la política educativa[57]. Así, a nivel político, desde los años 80 se han sucedido las declaraciones que instan a avanzar en la educación cívica y, más concretamente, en la educación cívica europea[58]. Sin embargo, se observa una clara distancia entre los deseos políticos y la realidad práctica. En muchos Estados Miembros, entre los que se encuentra España, la educación cívica no se está implementando correctamente.

En nuestro país, la implantación a nivel nacional de una educación en valores cívicos y constitucionales comenzó ya en el s. XX y ha transitado siempre entre la polémica y acusaciones de adoctrinamiento, fundamentalmente por una razón: la falta de acuerdo partidista sobre el contenido de dicha materia, que no es más que un reflejo de la ausencia de consenso que existe en España sobre cualquier política educativa.

El punto de partida, y de conflicto, lo encontramos en la Constitución que, por un lado, impone al Estado el deber de garantizar una educación en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales (art. 27. 2)[59] y, por otro, garantiza el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación acorde a sus valores morales (art. 27.3), lo que representa un límite a los contenidos que la educación cívica pueda tener.

En todo caso, una interpretación integral del art. 27 de la CE claramente habilita a los poderes públicos a implantar una educación cívica cuyos contenidos deberán limitarse a “los elementos fundamentales incluidos en las constituciones: los principios y valores constitucionales en los que debe basarse la convivencia social, como la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político; los derechos y libertades fundamentales recogidos en el texto constitucional”[60]. En palabras del Consejo de Estado, la educación cívica deberá limitarse a la difusión de valores que estén consagrados en la Constitución o sean presupuesto o corolario indispensables del orden constitucional[61]. Esta opinión, que es la de la doctrina mayoritaria[62], sería recogida posteriormente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha delimitado el alcance de la educación cívica a la “transmisión de conocimientos del marco institucional del Estado” o la impartición de “instrucción o información sobre los valores necesarios para el buen funcionamiento del sistema democrático”[63], insistiendo en que el fomento de los valores constitucionales debe hacerse en todo caso desde la neutralidad y sin adoctrinamiento.

En un contexto actual de grave deterioro de la tolerancia mutua entre adversarios políticos y la contención institucional, que erosiona la calidad del Estado de Derecho, resulta esencial que los poderes públicos tomen consciencia de la necesidad de alcanzar un consenso básico en materia de política educativa y, más concretamente, de educación en valores constitucionales.

El problema lo encontramos en la falta de acuerdo entre partidos sobre los valores que sustentan la democracia y la necesidad de defenderlos, lo que provoca que la democracia carezca de una narrativa atractiva y seductora que sea capaz de hacer frente al relato populista que socava los principios democráticos y erosiona el Estado de Derecho. Ello obliga a que los representantes públicos, partiendo de la jurisprudencia y la doctrina mayoritaria, acuerden una asignatura curricular de educación en valores cívicos, homogénea para todo el territorio español. Pero ¿cómo hacerlo para evitar el rechazo partidista y social que ha venido sufriendo hasta ahora? Entendemos que resulta esencial partir de dos premisas: que su elaboración se base en un amplio consenso, fundamentado en un Pacto de Estado por la Educación Cívica, y que todo contenido se limite estrictamente a la Constitución, lo que permitirá acotar intromisiones ideológicas que sesguen el contenido y puedan ser acusadas de adoctrinamiento.

Los poderes públicos también deberían complementar la educación cívica con la alfabetización mediática, que ha sido definida por la UNESCO como la capacidad para acceder, analizar y evaluar el poder de las imágenes, los sonidos y los mensajes a los que nos enfrentamos día a día y que son una parte importante de nuestra cultura contemporánea, así como la capacidad para comunicarse competentemente disponiendo de los medios de comunicación a título personal[64]. Se trata de una herramienta novedosa que ha cobrado especial protagonismo en los últimos años para hacer frente a la desinformación de los ciudadanos que es consecuencia de la expansión descontrolada de internet como fuente principal de conformación de la opinión pública[65]. A ello hay que sumar, recientemente, la disruptiva aparición de la inteligencia artificial generativa que puede tener un relevante como papel como herramienta de manipulación social y desinformación, de la que se aprovechan el populismo y el extremismo para expandirse.

La lucha contra la desinformación cobra especial relevancia en la Red, donde el control de los contenidos publicados deviene especialmente complejo técnica y jurídicamente. La alfabetización mediática propone, al igual que la educación cívica, centrar la solución en el receptor de información, los ciudadanos, dotándoles de las herramientas necesarias para desarrollar un pensamiento crítico que les permita contrastar la información que reciben, discerniendo la verdadera de la falsa.

En resumen, la crisis del Estado de Derecho está estrechamente relacionada con la erosión de la cultura política liberal, que integra el conjunto de valores democráticos. Fortalecer el Estado de Derecho -y, en consecuencia, asegurar la continuidad de la democracia- pasa necesariamente por mejorar los instrumentos de protección con los que ésta cuenta y garantizar su cumplimiento. Y la educación cívica, junto a la alfabetización mediática, son herramientas esenciales para recuperar valores democráticos como la tolerancia mutua y la contención institucional. La Constitución no es una mera norma programática, exige respeto, pero esta consideración y obediencia puede alcanzarse a través de la educación y no sólo de la imposición.

IV. Conclusiones

La democracia no es capaz de ofrecer un relato que logre cohesionar a los ciudadanos frente a la creciente amenaza del populismo y el extremismo, los cuales se expanden debido a la incertidumbre -nota característica de nuestro tiempo-, la desinformación y la revolución tecnológica, que facilita la difusión masiva de sus mensajes.

España no escapa a este contexto. Aunque contamos con una democracia robusta, respaldada por un marco institucional y regulatorio adecuado, aún con áreas que requieren mejoras, en los últimos años se han evidenciado algunas fisuras, particularmente en el ámbito del Estado de Derecho, tal y como muestran los indicadores internacionales.

Son muchas las causas que pueden explicar este proceso, pero identificamos tres principalmente: la crisis de los partidos políticos, que degenera en partitocracia, el auge del populismo, y la degradación de los valores democráticos. Todas ellas convergen en una inquietante consecuencia: los mecanismos que posibilitan la supremacía de la Constitución y el imperio de la ley, la separación de poderes y el sistema de contrapesos se debilitan, erosionándose el Estado de Derecho. Además, observamos con preocupación cómo se están deteriorando rápidamente las reglas no escritas de la democracia: la tolerancia mutua y la contención institucional.

Las posibles soluciones a este fenómeno pueden encontrarse en diferentes ámbitos, también en la democracia militante, un sistema político que, aunque se asocia con la lucha antiextremista que caracterizó el desarrollo del constitucionalismo moderno, puede aportar respuestas de interés para un Estado de Derecho amenazado en el s. XXI.  En este sentido, la democracia militante presenta una significación mucho más profunda que la mera persecución de aquellos que manifiestan ideas antidemocráticas. Toda democracia aspira a defenderse y en todas las Constituciones democráticas es posible identificar un núcleo intangible, insuperable jurídicamente. Por esta razón, el debate no debe centrarse en si un sistema es militante o no -todos los son- sino cuál es el grado de militancia que despliega en función de los instrumentos a los que recurre.

En este trabajo hemos defendido que una herramienta jurídica propia de las democracias militantes que puede ser eficaz para combatir la erosión del Estado de Derecho es la reforma de la Constitución de 1978 para incorporar una cláusula de intangibilidad que impida cualquier revisión constitucional que le afecte. Bastaría con activar el procedimiento ordinario del art. 167 de la CE, el cual ya se ha utilizado con éxito en otras ocasiones en nuestro país. De esta medida no deben esperarse efectos instantáneos que reconduzcan la actual situación, pero sí servirá para que el Estado de Derecho se convierta en parámetro de legitimidad constitucional y se refuerce su posición como elemento nuclear de nuestro constitucionalismo democrático.

Sin embargo, la defensa del Estado de Derecho no debe reducirse al uso exclusivo de instrumentos jurídicos. Resulta imprescindible recuperar los valores democráticos que se plasman en las reglas no escritas de la democracia y que, como hemos defendido, juegan un papel crucial en el desarrollo de un Estado de Derecho sólido. Para ello, se requiere de una mayor educación cívica desde edades tempranas que adhiera a los ciudadanos al relato democrático y les dote de la capacidad crítica necesaria para desenvolverse en un contexto político complejo y cambiante, que se complemente con una alfabetización mediática que les proteja frente a la desinformación que inunda la Red.

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[2] TAJADURA TEJADA, J. (2021). “La defensa del orden constitucional en España y en Europa. Cuestiones teóricas y generales”. En CASTELLÁ ANDREU, J. (Dir.). La protección del orden constitucional en Europa. España, p. 36.

[3] The Economist Intelligence Unit. Democracy Index 2024. Disponible en:

https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2024/

[4] La puntuación máxima es de 10 puntos. Se consideran democracias plenas las que obtienen una puntuación superior a 8.

[5] Freedom House. Informe Freedom in the World 2024. Disponible en:

https://freedomhouse.org/country/spain/freedom-world/2024

[6] International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Global State of Democracy Indices.

Todos los índices disponibles en https://www.idea.int/democracytracker/gsod-indices/

[7] Conforme a los datos del último Barómetro postelectoral del CIS, publicado tras las elecciones generales de julio de 2023, en las que la abstención fue superior al 30%, al igual que en las inmediatamente anteriores, lo principales motivos que alegaron los electores para abstenerse fueron: a) la falta de confianza que le inspiraban los partidos políticos y los políticos en general (26,6%); b) el no sentirse representados por ningún partido político (15,3%); y c) el desinterés por la política (12,8%), véase Barómetro postelectoral del CIS de septiembre de 2023, vid. https://www.cis.es/documents/d/cis/3420mar%20(1)

[8] El 25,9 % de los jóvenes entre 18 y 26 años considera que, en algunas circunstancias, el autoritarismo puede ser preferible a la democracia, vid. https://elpais.com/espana/2024-09-02/un-26-de-los-jovenes-varones-prefiere-en-algunas-circunstancias-el-autoritarismo-a-la-democracia.html

[9] 2024. Comisión Europea. “Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las Regiones. Informe sobre el Estado de Derecho en 2024. Situación del Estado de Derecho en la Unión Europea”. Disponible en

https://commission.europa.eu/publications/2024-rule-law-report-communication-and-country-chapters_es, p. 2.

[10] Ibidem, pp. 10 y 33.

[11] 2024. Fundación Hay Derecho. “Informe sobre la situación del Estado de derecho en España 2022-2023”. Disponible en

https://www.hayderecho.com/wp-content/uploads/2024/09/Informe-del-Estado-de-derecho-2024.pdf

[12] Cfr. DE VEGA GARCÍA, P. (1994). “Estado Social y Estado de partidos: la problemática de la legitimidad”. Ius et Veritas, 5(8), p. 138.

[13] Este es un concepto recogido en la jurisprudencia constitucional, por todas la STC 3/1981.

[14] DE MIGUEL, J. (2021). “La defensa del orden constitucional en España y en Europa. Cuestiones teóricas y generales”. En CASTELLÁ ANDREU, J. (dir.). La protección del orden constitucional en Europa. España, p. 120.

[15] GALSTON, WILLIAM. (2018). “The Populist Challenge to Liberal Democracy”. Journal of Democracy 29, n.º 2, p. 11.

[16] AZURMENDI, M. (2002). “Migraciones, cultura democrática y multiculturalismo”. Estudios de derecho judicial, n.º 4, 2002, p. 100.

[17] Véase la obra de IGNATIEFF, M.: Las virtudes cotidianas. Orden moral en un mundo dividido. Ed. Taurus, Madrid, 2018.

[18]  Vid. SAVATER, F. Política para Amador. Ed. Ariel, 2014, pp. 137 y 138.

[19] TAJADURA TEJADA, J. (2021). “La defensa del orden constitucional en España y en Europa. Cuestiones teóricas y generales”. Op.cit., p. 42.

[20] LEVITSKY, S., ZIBLATT, D. Cómo mueren las democracias. Ed. Ariel, Madrid, 2018, pp.121-22.

[21] Ibidem, p. 122.

[22] Ibidem, p. 123.

[23] TAJADURA TEJADA, J. (2021). “La defensa del orden constitucional en España y en Europa. Cuestiones teóricas y generales”. Op.cit., p. 43.

[24] Lo que se ha denominado “extremismo constitucional creciente”, vid. LEVITSKY, S., ZIBLATT, D. Cómo mueren las democracias. Op.cit., p. 133.

[25] Sobre el uso abusivo del Real decreto-ley véase a SANZ GÓMEZ, R., SANZ GÓMEZ. S. (2020). “Análisis cuantitativo del uso del decreto ley en España (1979-2018)”. Revista de Estudios Políticos, 188, pp. 127-158. En el periodo 2018-2024 el uso abusivo de esta figura se ha acrecentado. En total, en dicho periodo se han aprobado 117 Reales decretos-leyes, 69 leyes ordinarias y 57 leyes orgánicas.

[26] Véase los informes citados sobre el Estado de Derecho en España de la Comisión Europea y el de la Fundación Hay Derecho.

[27] Éste no sería el único pensador que, en un momento histórico turbulento, se posicionó en contra de la neutralidad de la democracia. Ya antes que LOEWENSTEIN, CARL SCHMITT se había expresado en contra de la neutralidad de la democracia en su obra “Legalidad y legitimidad”. En ella señalaba que todas las constituciones reconocen principios fundamentales que pertenecen a un sistema constitucional inmutable: “Si una Constitución prevé la posibilidad de revisión constitucional no quiere proporcionar con ello un método legal de supresión de su propia legalidad, ni mucho menos un medio legítimo de destrucción de su legitimidad”. SCHMITT, C. Legalidad y legitimidad. Ed. Comares, Granada, 2006, pp. 57-58. También MANNHEIM desarrolló la idea, en los años 40, de que el liberalismo del laissez-faire era uno de los responsables del éxito del totalitarismo. Cfr. DE MIGUEL BÁRCENA, J. (2022). “Pasado y presente de la democracia militante (con especial referencia al caso español)”. R.V.A.P., n.º 122, p. 22. LOEWENSTEIN acuña el concepto, percatándose de que en distintas democracias europeas se estaban adoptando numerosas medidas para hacer frente al totalitarismo, cfr. THIEL, M. (Coord.) The “Militant Democracy” principle in modern democracies. Routledge Editorial, Nueva York, 2016, p. 385. El autor desarrolla esta teoría en contraposición a la de la democracia positivista, también llamada neutral, que se extendió durante el periodo de entreguerras. A esta teoría se acusó de haber vaciado de valores la democracia y de extender la idea del suicidio lógico de los sistemas democráticos, cfr. DE MIGUEL BÁRCENA, J. (2022). “Neutralidad y Derecho Constitucional”. UNED. Teoría y realidad constitucional, n.º 49, pp. 248 y ss.

[28] VON BEYME, K. (1983). “La protección del ordenamiento constitucional y del sistema democrático en la República Federal de Alemania”. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época), núm. 35, p. 75.

[29] Para hacer frente a estas amenazas los sistemas constitucionales se otorgan otro tipo de mecanismos defensivos ya sea en la Constitución o, especialmente, en el Código Penal.

[30] A diferencia de una concepción amplia de la democracia, la militante declarará ilícitas todas aquellas opciones políticas contrarias a los principios y valores constitucionales básicos, aunque los procedimientos que se empleen en su consecución sean correctos, cfr. DURO CARRIÓN, S. (2021). “Los valores y principios constitucionales como límites a la actuación de los poderes del Estado y la función pública”. Revista de Derecho Político, nº 111, p. 230.

[31] TAJADURA TEJADA, J. Los derechos fundamentales y sus garantías. Ed. Tirant Lo Blanch, Madrid, 2015, p. 55.

[32] “En nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de ‘‘democracia militante’’[…] esto es, un modelo en el que se imponga, no ya el respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento y, en primer lugar, a la Constitución. Falta para ello el presupuesto inexcusable de la existencia de un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional que, por su intangibilidad misma, pudiera erigirse en parámetro autónomo de corrección jurídica, de manera que la sola pretensión de afectarlo convirtiera en antijurídica la conducta que, sin embargo, se atuviera escrupulosamente a los procedimientos normativos”. STC 48/2003, FJ 7º.

[33] STC 48/2003, FJ 7º.

[34] STC 48/2003, FJ 7º.

[35] CASTELLÀ ANDREU, J. (2021). “La reforma de la Constitución y las cláusulas de intangibilidad como mecanismos de defensa de la Constitución”. En CASTELLÀ ANDREU, J. (dir.). La protección del orden constitucional en Europa. España, pp. 81 y ss.

[36] “La sujeción a la Constitución es una consecuencia obligada de su carácter de norma suprema, que se traduce en un deber de distinto signo para los ciudadanos y los poderes públicos; mientras los primeros tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos (arts. 30 y 31, entre otros), los titulares de los poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución, es decir que el acceso al cargo implica un deber positivo de acatamiento entendido como respeto a la misma, lo que no supone necesariamente una adhesión ideológica ni una conformidad a su total contenido, dado que también se respeta la Constitución en el supuesto extremo de que se pretenda su modificación por el cauce establecido en los arts. 166 y siguientes de la Norma Fundamental. Entendido así el acatamiento, como lo entienden acertadamente tanto el Ministerio Fiscal como la representación del Congreso, constituye un deber inherente al cargo público, una condición, en el sentido de requisito, con independencia de que se exteriorice o no en un acto formal”. STC 101/1983, FJ 3º.

[37] Cfr. MARRERO GARCÍA-ROJO, A. (2018). “Art.9.1. La sujeción a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. En RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M., y CASAS BAAMONDE, M.E. (dir.). Comentarios a la Constitución Española, Tomo I, p. 149.

[38] Por todas, la STC 74/1991, FJ 5º. Vid. RUIZ MIGUEL, A. (2018). “Art.16.1 y 16.2. La libertad de pensamiento”. En RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO FERRER, M., y CASAS BAAMONDE, M.E. (dir.). Comentarios a la Constitución Española, Tomo I, p. 419.

[39] STC 74/1991, FJ 4º.

[40] DURO CARRIÓN, S. (2021). “Los valores y principios constitucionales como límites a la actuación de los poderes del Estado y la función pública”. Op.cit., p. 233.

[41] Ibidem.

[42] Cfr. DE OTTO, I. Defensa de la Constitución y partidos políticos. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, p. 25.

[43] Vid. REVENGA SANCHEZ, M. (2005). “El tránsito hacia (y la lucha por) la democracia militante en España”. Revista de Derecho Político, n.º 62, p. 19 y vid. DE VEGA, P. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Ed. Tecnos, Madrid, 1999.

[44] El autor propone abandonar el concepto de democracia militante -que a su juicio es políticamente confuso y jurídicamente impreciso- para utilizar otro muy sugerente: “democracia resistente”, vid. ARAGÓN REYES, M. (2024). “Reforma constitucional y democracia militante”. En ARAGÓN REYES, M., SOLOZABAL ECHAVARRIA, J.J., REQUEJO PAGÉS, J.L. (dir.) El Estado constitucional democrático. Libro en homenaje a Javier Jiménez Campo. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, p. 33.

[45] Nos referimos a la doctrina de los límites materiales implícitos que hemos tratado en un trabajo anterior, vid. ANDRADE LUCENA, C. (2024). “¿Reformas constitucionales inconstitucionales? Una aproximación a la doctrina de los límites materiales implícitos en el ordenamiento español”. Asamblea. Revista Parlamentaria De La Asamblea De Madrid, (47), 17–48.

[46] Sobre la distinción entre el poder constituyente originario y derivado, nos remitimos al análisis realizado previamente en el epígrafe sobre la reforma constitucional y a DE VEGA, P. La reforma constitucional. Op.cit., p. 222. Por su parte, ROZNAI explica la distinción en base a la teoría de la delegación que entiende el poder de reforma como un poder delegado por el constituyente originario, vid. ROZNAI, Y. Unconstitutional Constitutional Amendments. The limits of amendment power. Oxford Constitutional Theory, Oxford, 2017, p. 117 y ss.

[47] Esta distinción también se ha visto plasmada a nivel constitucional en la LFB. La norma fundamental alemana incluye una cláusula de intangibilidad que impide alterar el carácter democrático de la misma. No obstante, también prevé en su art. 146 que la Constitución perderá su validez el día en que un texto constitucional sea elegido libremente por el pueblo alemán. Es decir, constitucionaliza el poder superior del poder constituyente para dotarse un nuevo texto constitucional.

[48] Como bien nos recuerda FERRAJOLI “cualquier concepción de la soberanía como potestas legibus soluta está en contradicción no sólo con la idea de democracia constitucional sino con la idea misma de democracia, que se ha revelado histórica y lógicamente incompatible con la existencia de poderes soberanos o absolutos, incluida la omnipotencia de la mayoría del pueblo o de sus representantes […] Para que un sistema político sea democrático es necesario que se sustraiga constitucionalmente a la mayoría el poder de suprimir o limitar la posibilidad de que las minorías se conviertan a su vez en mayoría”. Cfr. FERRAJOLI, L. (2008). “Democracia constitucional y derechos fundamentales: la rigidez de la constitución y sus garantías”. En FERRAJOLI, L., MORESO, J.J. Y ATIENZA, M. La teoría del derecho en el paradigma constitucional. Fundación Coloquio Jurídico Europeo, pp. 74 y ss.

[49] En su informe sobre la reforma constitucional la Comisión de Venecia recomienda el uso de cláusulas de intangibilidad abiertas, Comisión de Venecia, 2010. Comisión de Venecia. “Informe sobre la reforma constitucional”. Disponible en

https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)001-e, párrafo 209.

[50] Además, afirmar que todos los preceptos constitucionales amparados por el art. 168 tienen el mismo valor político sería colocar en pie de igualdad algunos principios (soberanía popular) o derechos (a la vida o la libertad de expresión) frente a otros preceptos (como el que regula la capitalidad del Estado) que, si bien son relevantes, no son vertebradores del régimen constitucional.

[51] Como bien recuerda el profesor, esto supondría "reconocer y llevar hasta sus últimas consecuencias un razonamiento que el positivismo o formalismo más extremo se resiste a aceptar: la existencia de una diferencia de rango entre las normas constitucionales. Esta diferencia obliga a distinguir las normas constitucionales ordinarias que pueden ser objeto de reforma, y las normas fundamentales que no pueden ser reformadas y están protegidas por ello por una cláusula de intangibilidad”, TAJADURA TEJADA, J. (2016). “La reforma de la Constitución (arts. 166-169)”. En FREIXES SANJUÁN, T. y GAVARA DE CARA, J.C. (Coord.). Repensar la Constitución. Ideas para una reforma de la Constitución de 1978: reforma y comunicación dialógica. Parte Primera. Ed. Boletín Oficial del Estado, Madrid, p. 275.

[52] CASTELLÀ ANDREU, J. (2021). “La reforma de la Constitución y las cláusulas de intangibilidad como mecanismo de defensa de la Constitución”. Op.cit., p. 92.

[53] Señala agudamente FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE que si fiamos toda la defensa de la democracia en mecanismos jurídicos estaríamos cayendo, nuevamente, en la llamada “ilusión de los juristas”, que aún sostiene que la caída de la República de Weimar y toma del poder por parte de los nazis se debió exclusivamente a una defectuosa regulación constitucional, FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE MAYORDOMO, P. (2024). “España, una democracia militante”. UNED. Revista de Derecho Político, n.º 119, p. 156.

[54] Ya señalaba DE OTTO que “el orden constitucional no se defiende mediante la ilegalización de sus enemigos, sino con su propio funcionamiento correcto sobre una base social, económica y política adecuada, con el desarrollo de la primacía del derecho, con la creación de una conciencia constitucional”, DE OTTO, I. Defensa de la Constitución y partidos políticos. Op.cit., p. 58.

[55] NUEVO LÓPEZ, P. (2021). “Educación y orden constitucional”. En CASTELLÁ ANDREU, J. (dir.). La protección del orden constitucional en Europa. España, p. 276.

[56] Comisión Europea (2012). “Citizenship education in Europe”. Disponible en

https://ec.europa.eu/citizenship/pdf/citizenship_education_in_europe_en.pdf , p. 97.

[57] Recomendación (2002)12 del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los Estados miembros sobre la Educación para la Ciudadanía Democrática, de fecha 16 de octubre de 2002.

[58] Vid. Parlamento Europeo (2022). “Informe sobre la aplicación de medidas de educación cívica”. Disponible en https://europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2022-0060_ES.html. El consenso institucional sobre la educación cívica se remonta, a nivel europeo, a la Declaración Solemne sobre la Unión Europea, firmada en junio de 1983, en el Consejo Europeo de Stuttgart.

[59] STS 342/2009, de 11 de febrero, Fundamento Jurídico 9.

[60] VIDAL PRADO, C. (2022). “La educación cívica como herramienta para construir y fortalecer la democracia y el Estado de Derecho”. Revista General de Derecho Público Comparado, pp. 22 y 23.

[61] Dictamen del Consejo de Estado 2234/2006.

[62] Para un análisis de la doctrina sobre los contenidos que deben incorporarse a la educación cívica, véase a VIDAL PRADO, C. El derecho a la educación en España. Bases constitucionales para el acuerdo y cuestiones controvertidas. Ed. Marcial Pons, Madrid, 2017, pp. 67-75.

[63] STS 342/2009, de 11 de febrero, FJ 4.

[64] DE MONTALVO JÄÄSKELÄINEN, F. (2024). “¿Cabe limitar en nuestro ordenamiento constitucional el discurso anticientifista?: anticientifismo y libertad de divulgación científica.”. Rivista AIC, nº: 4/2023, p. 434-35.

[65] Ibidem, p. 434.


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