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FISCAL

Avance de la fiscalidad medioambiental y retorno de la parafiscalidad

Tribuna
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La primavera nos ha deparado dos nuevas normas de interesante contenido fiscal: la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular y el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Ucrania.

Comenzando por este último, muy centrado en las circunstancias económicas y sociales del momento actual dominado por la guerra de Ucrania, las medidas de naturaleza fiscal pueden calificarse como coyunturales y colaterales en general dentro de la estructura del sistema tributario. Así, rebajas y exenciones de algunas Tasas Portuarias, aplazamientos en el pago de cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, exención del Canon de utilización de los bienes del dominio público a los establecimientos acuícolas de plataforma continental, habilitación de la devolución mensual del Impuesto sobre Hidrocarburos correspondiente al gasóleo profesional, cálculo del Canon de utilización de aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias, se prorroga hasta el 30 de junio de 2022 la suspensión del Impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica y se mantienen hasta la misma fecha los tipos reducidos del IVA y del Impuesto especial sobre la electricidad que estableció el Real Decreto-Ley 29/2021.

Mayor sustancia jurídico-tributaria supone la introducción por el Real Decreto-Ley de la exención en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de  cantidades percibidas por los familiares de las víctimas del accidente del vuelo GWI9525, acaecido el 24 de marzo de 2015 (accidente deliberado de un vuelo de GERMANWINGS en los Alpes franceses), como Disposición Adicional quincuagésima primera de la Ley 35/2006, pero a estas alturas del uso de los Decretos leyes en materia tributaria y dada la naturaleza plenamente justificada de la exención que se reconoce, nos sentimos dispensados de cualquier crítica de índole técnica.

Si tiene mayor interés la nueva experiencia de prestación patrimonial de carácter público no tributario regulada en este Real Decreto-ley, a soportar, en este caso, por los operadores al por mayor de productos petrolíferos que no colaboren a financiar las ayudas establecidas para reducir el impacto de la escalada de los precios de estos productos, mediante la realización de un descuento en las ventas de determinados productos. Aparte de la singularidad que supone el establecimiento de la prestación como elemento coactivo (se pone pero se quita al mismo tiempo) para soportar un deber de colaboración, no vemos en su construcción los requisitos exigibles derivados de la Disposición Adicional Primera de la Ley General Tributaria: conexión con el art. 31. 3 de la Constitución, responder a fines de interés general, principio de legalidad, naturaleza retributiva, etc… La Administración no tributaria ha descubierto esta figura en los últimos tiempos pero no debería utilizarla para cualquier cosa,  pese a los apoyos recibidos del Tribunal Constitucional, sino con buena técnica jurídica para evitar la inseguridad jurídica (como ha dicho MENÉNDEZ MORENO, A., en ningún caso se puede predicar fundadamente el cumplimiento del principio de seguridad jurídica sin comprobar la corrección de la técnica jurídica empleada) que supone encubrir la obtención de recursos cuasitributarios bajo fórmulas liberadas de esa consideración. En otros tiempos esto se llamó PARAFISCALIDAD y debería seguir excluida de nuestras prácticas fiscales.

La confusión se hace más evidente en el art. 11.3 de la Ley 7/2022, según el cual “…las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa, o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.” La disyuntiva no es real y lo que, en definitiva se pone de manifiesto es el carácter tributario de una prestación que por el hecho de serlo se ve liberada de ciertas reglas en su configuración que sí tendría que cumplir una tasa si se opta por esa fórmula. Así que nos reafirmamos en el riesgo de parafiscalidad que estas figuras de naturaleza ambigua y sin contornos claros (proteica categoría según la calificación de CARBAJO VASCO, D.) introducen en nuestro sistema tributario.

Siguiendo con la Ley 7/2022, el título VII desarrolla dos nuevos impuestos en el marco de los residuos,  que la Ley llama eufemísticamente  instrumentos económicos, cuya finalidad es reducir la generación de residuos y mejorar la gestión de aquellos residuos cuya generación no se pueda evitar”, o sea impuestos indirectos especiales con fundamento en el principio clásico de respuesta tributaria a la producción de “costes sociales” por las actividades económicas, como creo que entenderían  ARIAS VELASCO, CORREAS GARCÍA, SALGADO PEÑARREDONDA, SOLANA VILLAMOR o ESCOBAR LASALA, mis maestros en esta compleja materia.  Desde luego hay un avance en fiscalidad ambiental y especial, pero también cabe constatar que sigue por hacer la reforma global de la fiscalidad enérgica y medioambiental y, por supuesto, la conversión de carga tributaria del trabajo en fiscalidad medioambiental, largo tiempo prometida en las reflexiones tributarias de la Unión Europea. La Ley 7/2022, por ejemplo, que se ocupa de los aceites usados en su artículo 29, no ha considerado oportuna la incorporación del impuesto especial que ya estuvo elaborado en el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente en 1995.

El IMPUESTO ESPECIAL SOBRE LOS ENVASES DE PLÁSTICO grava la utilización en territorio español de envases que, conteniendo plástico, no son reutilizables, o sea, todo producto destinado a contener, proteger, manipular y distribuir y presentar mercancías, como los vasos de plástico o los rollos de plástico para embalar y evitar roturas en el transporte de productos.

Los envases se gravarán por la cantidad de plástico que contengan, definiéndose el hecho imponible como la fabricación, la importación o la adquisición intracomunitaria de los productos que forman parte del ámbito objetivo del Impuesto. También se sujeta expresamente la introducción irregular de dichos productos. Pero no se gravará la parte de plástico reciclado contenida en los productos al objeto de fomentar el reciclado. El hecho imponible se recorta con numerosos supuestos de no sujeción y exención de diversa justificación.

No tendrá la consideración de fabricante quién a partir de productos semielaborados, dé forma definitiva al envase o incorpore al mismo otros elementos de plástico previamente gravados por el Impuesto.

La base imponible estará constituida por la cantidad de plástico no reciclado, expresada en kilogramos, contenida en los productos objeto del Impuesto y el tipo impositivo se fija en 0,45 euros por kilogramo.

Aunque la Ley contiene elementos de reglamentación general, se puede intuir que la aplicación práctica del Impuesto y su gestión conllevarán problemas de prueba, que no dejarán de complicar el marco de relaciones entre los contribuyentes y la Administración, por lo que será muy de agradecer una cuidadosa y rápida reglamentación de la Ley y la publicitación de los criterios administrativos que se vayan emitiendo.

El IMPUESTO SOBRE EL DEPOSITO DE RESIDUOS EN VERTEDEROS, LA INCINERACIÓN Y LA COINCINERACIÓN DE RESIDUOS pretende estimular la reutilización y reciclado en materia de residuos gravando, precisamente, la entrega de residuos para su eliminación en vertederos o para su eliminación o valorización energética en instalaciones de incineración o de coincineración. Se trata de una contribución a la economía circular, penalizando las opciones más desfavorables desde el punto de vista ambiental, de tratamiento de los residuos.

Su estructura, en consecuencia, es bastante sencilla. La base imponible estará constituida por el peso en toneladas métricas de los residuos, admitiéndose el régimen de estimación indirecta para su determinación. Los tipos se articulan en función del tipo de instalación de tratamiento y del tipo de residuo. Al contribuyente, sujeto pasivo ordinario, une este tributo la figura del sustituto del contribuyente que puede recaer en los gestores de los vertederos.

El hecho de que esta figura impositiva ya se viniera aplicando en varias Comunidades Autónomas da lugar a la regulación de normas compensatorias, previsión de acuerdos de cesión y mantenimiento transitorio de competencias de gestión, dado que resulta clara la finalidad de que sea un tributo cedido con competencias normativas de las Comunidades Autónomas si bien generalizado y armonizado, al revés de lo que ocurría actualmente. Es decir el tributo se configura como impuesto estatal aplicable en todo el territorio español.

Hay que decir que la contribución a la fiscalidad medioambiental que supone esta Ley es modesta pero cualitativamente importante, ya que España lleva un importante retraso en el desarrollo de este ámbito fiscal respecto a los países de la Unión Europea y habrá de recuperar el tiempo perdido más tarde o más temprano.

Fuera de carta medioambiental, hay que anotar que la Ley 7/2022, ha dejado el regalo de la base cero en el autoconsumo y del tipo cero de las donaciones a las entidades sin fin de lucro acogidas a la Ley/49/2022, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de las Entidades sin Fines Lucrativos, siempre que los bienes se destinen por las mismas a los fines de interés general que desarrollen. Nos congratulamos por ello, ya que el gravamen resultaba un factor disuasorio en muchas ocasiones de la generosidad con estas instituciones tan necesarias.