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URBANISMO

Jerarquía de los planes, coherencia del planeamiento y principio de subsidiariedad

Foro Coordinador: Dimitry Berberoff Ayuda

Planteamiento

Una correcta planificación urbanística debería comportar una regularización integral de la ordenación territorial, a través del mecanismo escalonado que representa un conjunto de planes sometidos al principio de jerarquía.

La idea de la jerarquía, unida a la coherencia del planeamiento, dibujan un escenario regulatorio en el que las grandes directrices de la ordenación territorial y urbanística se van concretando ‑léase materializando- progresivamente sobre ámbitos espaciales más reducidos o diferenciados desde el punto de vista funcional.

A título indicativo, cabe remitirse a la reciente sentencia del Tribunal Supremo 206/2021, de 16 de febrero, rca. 8388/2019, cuando aborda desde el punto de vista de la congruencia entre planes, a qué nivel deben contemplarse ya ciertos parámetros, como el de reserva de suelo para vivienda de promoción pública, el deber de la cesión de suelo para viviendas o, en fin, la "demanda de recursos hídricos".

Evidentemente, la legislación urbanística aplicable en cada caso permite inferir sin excesivas dificultades el contenido mínimo u obligatorio que cada instrumento de planeamiento debe contener.

¿Cabría extraer la regla general de que lo no definido en un determinado plan urbanístico resulta ya vedado para el instrumento urbanístico inferior?

¿Consagrar esa regla general comportaría el riesgo de una hiperregulación en los ámbitos superiores y más generales del planeamiento urbanístico y territorial?

A partir de la práctica urbanística y de la jurisprudencia existente, ¿podría enunciarse algún criterio general que permitiera arrojar luz sobre cuándo y a partir de qué nivel del planeamiento deberían incorporarse aquellas previsiones urbanísticas que respondan a criterios de amplia discrecionalidad del planificador?

¿Podría el principio de subsidiariedad condicionar, en cierta medida, las respuestas anteriores?

Que la planificación del territorio deba ser “integral”, que la jerarquía de planes responda a los esquemas de una “técnica jurídica clásica”, que en el planeamiento general sea perceptible la impronta ideológica de sus autores, o que cada instrumento de ordenación -sea general o sea de desarrollo- tiene funciones propias y distintas que cumplir, son unas valiosas consideraciones previas, para un enfoque nítido de la cuestión estudiada.

El análisis desarrollado testimonia que una aplicación maximalista del principio de jerarquía impediría que la ordenación se acople a la evolución de las necesidades, surgiendo el riesgo de una hipertrofia si se exigiera que cualquier decisión a nivel de planeamiento debiera venir precedida de una habilitación contenida en el planeamiento “cabecera”.

Semejante concepción generaría una hiperregulación en los ámbitos superiores del planeamiento, que cercenaría las competencias propias del planeamiento inferior, languideciendo, además, los principios de competencia y de especialidad desde el momento que el plan superior podría dejar sin contenido el ámbito propio del plan inferior.

Planificar con acierto, en su justa medida y ejecutar lo programado, comporta un ejercicio de previsión, que requiere información precisa. Sin embargo, resulta necesaria una flexibilidad para, por ejemplo, permitir que, ante la falta de adaptación del planeamiento general a las nuevas previsiones legales, los instrumentos de desarrollo pudieran suplir esa carencia, de modo que, para algunos, no se puede afirmar que lo no definido en un determinado plan urbanístico resulte ya vedado para un instrumento urbanístico de menor rango, alertando otros, sin embargo, de los riesgos de la discrecionalidad en los últimos peldaños de la escala de planes.

Finalmente, se constatan opiniones encontradas sobre la funcionalidad del principio de subsidiariedad, entendido en el sentido de priorizar el nivel o instancia que esté en condiciones de prestar mejor y más eficazmente las competencias.

 

Este foro ha sido publicado en la "Revista de Urbanismo", en octubre de 2021.

 

Puntos de vista

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