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I. Introducción

La autonomía local consignada en los arts. 137, 140 (respecto de los Municipios) y 141 (en cuanto a las Provincias), de la Constitución Española, de 27 de diciembre de 1978 -CE- (EDL 1978/3879), está directamente concatenada a la percepción de unos recursos por las Haciendas Locales con los que cubrir los gastos derivados del ejercicio de las competencias que la Ley atribuye a las Entidades Locales.

Como señalaba la Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales -LRHL- (EDL 1988/14026), ya derogada por el RDLeg 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales -TRLRHL- (EDL 2004/2992), la suficiencia financiera de las Entidades Locales enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficientes, el principio de autonomía no pasa de ser una mera declaración formal.

En este contexto, no basta con alcanzar el principio de suficiencia financiera a que se refiere el art. 142 CE, según el cual “las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que a Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”, sino que ha de realizarse una eficaz gestión y distribución de los recursos, dentro de un marco jurídico que determine su atribución a unos u otros fines y los requisitos para llevar a efecto los gastos, articulándose los mecanismos pertinentes para controlar ex-ante y ex-post todas estas operaciones.

Este marco jurídico es el Presupuesto, del que me corresponde tratar en el presente artículo y sobre el cual, a efectos de comprensión del tecnicismo que invade su regulación legal, invito al lector a extrapolar los conceptos de que se trate en el ámbito de su propia economía doméstica.

Por último, debe señalarse que esta regulación legal de los Presupuestos de las Entidades Loca­les trata de armonizar esta institución con la normativa general establecida por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria -LGP- (EDL 2003/127843), sin perjuicio de las peculiaridades de la vida local.

En esta órbita se mueve la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régi­men Local -LRBRL- (EDL 1985/8184), el TRLRHL y el RD 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla la Ley Reguladora de las Haciendas Locales en materia de Presupuestos (EDL 1990/13243), junto a los que debe tenerse en cuenta el RD 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley de Estabilidad Presupuestaria -REP- (EDL 2007/183870), en su aplicación a la entidades locales, pretendiéndose que la actividad económica y financiera Local, de importancia creciente, funcione coordinadamente con la actividad económica general.

En este contexto no debemos olvidar la delimitación del sector público local, que no sólo es importante a efectos de la adscripción de determinados entes a uno u otro ámbito territorial sino que, además, tiene consecuencias relativas al sometimiento al régimen presupuestario, de contabilidad y control público. Delimitación que se hace hoy más evidente y necesaria tras la entrada en vigor de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera -LOEPYSF- (EDL 2012/64550), que en su art. 11.1 nos señala que la elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Públicas y demás entidades que forman parte del sector público se someterá al principio de estabilidad presupuestaria.

II. Delimitación del sector público local

Como ya he dicho, la delimitación del sector público no sólo es importante a efectos de la adscripción de determinados entes a uno u otro ámbito territorial sino que, además, tiene consecuencias relativas al sometimiento al régimen presupuestario, de contabilidad y de control público.

Así, si tomáramos como referencia la CE, el sector público español estaría formado por el sector público estatal, las comunidades autónomas y los municipios y provincias, estableciéndose en su articulado un marco competencial para todos ellos.

Por otra parte, si nos atuviéramos a un criterio contable, el SEC 2010 (EDL 2013/102917) considera que el sector Administraciones Públicas está integrado por todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional. Así distingue dentro de este sector cuatro subsectores, a saber: administración central, comunidades autónomas, corporaciones locales y administraciones de la seguridad social.

Si nos centramos en el sector público local, el art. 3 LRBRL establece como integrantes del mismo:

• El Municipio.
• La Provincia.
• La Isla en los archipiélagos balear y canario.
• Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas.
• Las Áreas Metropolitanas.
• Las Mancomunidades de Municipios.

A su vez, dentro de la mayoría de entes locales se pueden constituir además los siguientes entes instrumentales:

• Organismos Autónomos.
• Entidades Públicas Empresariales.
• Sociedades Mercantiles.
• Entidades de derecho público no empresariales.
• Consorcios.
• Fundaciones.

Esta clasificación es la recogida en el art. 2 LOEPYSF.

Todos ellos ejercen la mayor parte de su actividad habitualmente como consecuencia de las competencias que las distintas normas les otorgan. Concretamente, el art. 25 LRBRL, en su redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local -LRSAL- (EDL 2013/248308), atribuye al municipio competencias en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.

e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.

f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.

h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

j) Protección de la salubridad pública.

k) Cementerios y actividades funerarias.

l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.

m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.

n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial.

ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

Por su parte, la nueva redacción del art. 36 del citado texto señala que son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las siguientes:

a) La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada a que se refiere el apartado a) del número 2 del art. 31.

b) La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. En todo caso garantizará en los municipios de menos de 1.000 habitantes la prestación de los servicios de secretaría e intervención.

c) La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal y el fomento o, en su caso, coordinación de la prestación unificada de servicios de los municipios de su respectivo ámbito territorial. En particular, asumirá la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes, y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando éstos no procedan a su prestación.

d) La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito.

e) El ejercicio de funciones de coordinación en los casos previstos en el art. 116 bis.

f) Asistencia en la prestación de los servicios de gestión de la recaudación tributaria, en periodo voluntario y ejecutivo, y de servicios de apoyo a la gestión financiera de los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.

h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.

i) La coordinación mediante convenio, con la Comunidad Autónoma respectiva, de la prestación del servicio de mantenimiento y limpieza de los consultorios médicos en los municipios con población inferior a 5.000 habitantes.

Además de estas competencias propias, los entes locales podrán tener:

• Competencias atribuidas o delegadas, que se ejercerán en los términos de la delegación.
• Competencias compartidas o concurrentes, que son las ejercidas conjuntamente por la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma y la Administración Local a través de la constitución de entes instrumentales de carácter público o privado.
• Por último, mediante acuerdo, los Entes Locales podrán asumir o colaborar en la realización de obras o en la gestión de servicios del Estado, incluidos los de la Seguridad Social, a través de cualquiera de las formas de gestión previstas en las leyes, y, en todo caso, mediante consorcio o convenio.

Como comentamos, sea cual sea la organización a la que hagamos referencia, la actividad de estos entes se centra en el desarrollo de las distintas competencias que les son atribuidas y se materializa en una fenomenología económico-financiera propia encaminada a ofrecer el correspondiente servicio. Así, estos entes para funcionar necesitan de unos bienes y servicios que pueden adquirir en el mercado, apareciendo las correspondientes obligaciones. A partir de estos bienes se obtienen otros bienes y/o servicios que cederán a los ciudadanos, con o sin contraprestación, según los casos. Además, recibirán otros ingresos sin contraprestación, vía impuestos. Todos estos ingresos se materializan en derechos de cobro.

Para llevar a cabo dicha actividad, estas organizaciones deben relacionarse con personas, empresas, entidades financieras y otras organizaciones públicas, es decir, con un mundo externo a la propia organización. Dicha relación se produce tanto cuando se acude al mercado de capitales o de factores productivos como cuando se presta el servicio que le es propio.

Lo anterior implica intercambios de forma continua entre la organización y dicho mundo externo, intercambios tanto en términos reales (factores y bienes y servicios) y en términos monetarios (dinero y medios de pago), que definen la doble realidad económico-financiera que se produce en cualquier unidad económica, ya sea pública o privada.

Como consecuencia, por una parte, de las actividades realizadas en el interior de estos organismos públicos y, de otra, de sus relaciones con el mundo exterior, se produce en los mismos una circulación de valores que podría esquematizarse de la siguiente forma:

1. Financiación. Aportaciones realizadas por diversos agentes del mundo externo al ente público que permitirán obtener los recursos necesarios para su funcionamiento.

2. Inversión. Aplicación de los recursos en la compra de los factores necesarios para desarrollar la actividad económica (mano de obra, maquinaria, edificios, suministros, materiales, etc.) que se deriva del cumplimiento de las competencias que le son atribuidas.

3. Producción. Transformación o adaptación de factores en el proceso productivo para obtener los bienes o prestar los servicios que constituyen su razón de ser.

4. Desinversión. Cesión de toda o parte de dicha producción a la ciudadanía, con o sin contraprestación, para recuperar, en su caso, parte del dinero invertido, iniciándose de nuevo el ciclo.

La actividad económico-financiera que se produce en las unidades económicas de carácter público, debe someterse a un marco económico y jurídico que las condicionan en su modo actuación. Uno de tales condicionamientos se concreta en el sometimiento al régimen jurídico público, en general, y al presupuestario que tiene efectos fundamentales en el sistema de información económico-financiera de las mismas.

III. El contexto actual

La situación que está viviendo nuestro país actualmente, con un Gobierno recién incorporado, sin mayoría y con la inminente prórroga presupuestaria, ha generado incertidumbre para resolver problemas como el control de déficit público y de la deuda, los objetivos de estabilidad presupuestaria y el techo de gasto para 2017, la actualización de los valores catastrales, así como el conjunto de medidas encaminadas para la contención del gasto público, como es la política de personal contenida cada año en los Presupuestos Generales del Estado, concretamente en el capítulo 1 del presupuesto, lo que ha venido a condicionar el contenido de los presupuestos de las entidades locales, ante el desconocimiento de cómo tener que abordar determinados aspectos que habitualmente vienen prefijados cada año por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

De este modo y de conformidad con el art. 169.2 TRLRHL, la aprobación definitiva y entrada en vigor de los Presupuestos Municipales debe realizarse antes del 31 de diciembre del ejercicio anterior al que deban aplicarse y, a la vista del calendario presupuestario que nos marca la ley de haciendas locales, en estos días los municipios deberán proceder a ultimar y aprobar sus presupuestos para que los mismos entren en vigor el 1 de enero de 2017.

Estamos hablando de sostenibilidad financiera, ahorro de costes, contención del gasto público a través del instrumento que nos habilita la LOEPYSF, la Regla de Gasto, regla que es muy beneficiosa para el cumplimiento de los objetivos que se han asignado al Reino de España, y fastidiosa para muchos gestores, muchos políticos, que limitan sus facultades al no poder gastar más de lo que permite el techo de gasto, lo que choca con las expectativas de sus mandatos que intentan ser solventes de cara a la ciudadanía para poder renovar sus respectivos mandatos.

Ante la inminente prórroga de los Presupuestos generales del Estado para 2017, teniendo en cuenta el Plan Presupuestario de 2017 elaborado por España y remitido a Bruselas, en el Acuerdo del Consejo de Ministros del viernes 2 de diciembre de 2016 se dio cuenta del informe de situación de la economía española (arts. 12.3 y 15.5 LOEPYSF). En dicho acuerdo se fijaron los objetivos de estabilidad presupuestaria para el subsector Corporaciones Locales, en línea con los últimos años, que contemplan un déficit del 0%.

En cuanto a los objetivos de deuda pública, se establece una senda decreciente en el 2,9 % del Producto Interior Bruto -PIB-. El cumplimiento de este objetivo ha generado posiciones contrarias y diferentes por parte de algunos compañeros, pues el criterio a la hora de calcular este objetivo es distinto y las implicaciones también lo son. Hay un sector que entienden que esta exigencia legal para las Entidades Locales se reconduce a cumplir el régimen legal de endeudamiento aplicable a las entidades locales, es decir, los límites que a tal efecto establece el art. 53 TRLRHL, mientras que otro sector entiende que el objetivo de la deuda en la LOEPYSF está definido a nivel de subsector local, es decir, subsector corporaciones locales, y, aunque tengamos nuestro endeudamiento en un 120% o en un 140%, no surgirá la necesidad de elaborar un plan económico-financiero -PEF- a no ser que el propio Ministerio así lo diga.

De esta manera, conocemos el objetivo de la deuda pública para el subsector entidades locales que queda fijado por el Consejo de Ministros en el 2,9 % del PIB, por lo que sabemos cuál es el objetivo global, pero debiera dilucidarse cuál sería el objetivo de la deuda de cada entidad individualmente considerada. Si bien hay compañeros que vienen considerando el límite de la deuda pública a los límites fijados para la autorización de operaciones de endeudamiento, conforme la Disp. Final 31ª de la Ley 17/2012, de Presupuestos generales del Estado para 2013 -LPGE 2013- (EDL 2012/260685), la realidad es que el objetivo de la deuda pública no queda definido para cada entidad local sino para el conjunto de las entidades locales, cuestión que debe determinarse con claridad por parte del Ministerio teniendo en cuenta las múltiples implicaciones que conlleva, entre otras, la obligación del interventor de emitir informe sobre el cumplimiento del objetivo de deuda con ocasión de la elaboración de los presupuestos generales de la entidad local.

Así, es opinión de quien suscribe el considerar que no es posible evaluar el cumplimiento de este objetivo por parte de la entidad local, pues estamos ante un indicador global del PIB para el conjunto de las entidades locales. Y no se da la necesidad (tal y como ha señalado D. José Joaquín Serrano Ortega, Subdirector General de Relaciones Financieras con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Función Pública) de elaborar un PEF como consecuencia del incumplimiento de este objetivo.

En el informe de situación de la economía española también se establece la tasa de referencia de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española. La variación del gasto computable nominal de las Corporaciones Locales no podrá superar dicha tasa de referencia en este periodo, siguiendo la LOEPYSF y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento:

Sobre este punto insistiré más adelante en la necesidad de evaluar el objetivo de la regla de gasto con ocasión de la elaboración del presupuesto.

El citado Consejo de Ministros del viernes 2 de diciembre de 2016 también aprobó el RD-ley 3/2016, de 2 de diciembre, por el que se adoptan medidas en el ámbito tributario dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y otras medidas urgentes en materia social (EDL 2016/215386). En el mismo se vuelven a actualizar los valores catastrales para 2017. Todos los años, a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado -LPGE-, se aprueban los coeficientes de actualización de los valores catastrales. No obstante, al no haberse podido tramitar la LPGE para 2017 a tiempo, se ha utilizado este cauce normativo para su aprobación en la medida en que la actualización de los valores catastrales tiene repercusión inmediata en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, impuesto que se devenga el 1 de enero de cada año natural.

En concreto, los coeficientes de actualización de valores catastrales quedan fijados para 2017 en los siguientes términos:

Estos coeficientes se aplicarán a los municipios incluidos en la Orden HAP/1553/2016, de 29 de septiembre (EDL 2016/160316), en los siguientes términos:

a) Cuando se trate de bienes inmuebles valorados conforme a los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario, se aplicarán sobre el valor asignado a dichos bienes para 2016.

b) Cuando se trate de valores catastrales notificados en el ejercicio 2016, obtenidos de la aplicación de Ponencias de valores parciales aprobados en el mencionado ejercicio, se aplicarán sobre dichos valores.

c) Cuando se trate de bienes inmuebles que hubieran sufrido alteraciones de sus características conforme a los datos obrantes en el Catastro Inmobiliario, sin que dichas variaciones hubieran tenido efectividad, el coeficiente se aplicará sobre el valor asignado a tales inmuebles, en virtud de las nuevas circunstancias, por la Dirección General del Catastro, con aplicación de los módulos que hubieran servido de base para la fijación de los valores catastrales del resto de los bienes inmuebles del municipio.

Finalmente, cada año, con motivo de la aprobación de la LPGE, se regulan los gastos en materia de personal que afectan a los Presupuestos Municipales, a falta de más información y en lo que respecta a los gastos de personal, y visto el plan presupuestario de 2017 elaborado por el gobierno de España, en relación al impacto de la devolución de la parte de la paga extra del ejercicio 2012 que se ha realizado durante 2016, es muy similar al registrado en 2015 y, por tanto, no ha derivado un aumento del gasto con respecto al ejercicio anterior. Para el próximo año se estima que la remuneración de gastos de personal incorpora en su nivel de incremento el derivado de nuevas incorporaciones derivadas de ofertas de empleo público anteriores:

“Como resultado de lo anterior se estima que la remuneración de los asalariados, en términos relativos al PIB, disminuirá del 11% en el 2016 al 10,6% en el 2017.”

Fuera de dichas apreciaciones, el plan presupuestario de 2017 no contempla ninguna subida salarial en lo que respecta al capítulo 1 de gasto de personal, a diferencia de lo que establecía la LPGE 2016 (EDL 2015/186942), que contemplaba un incremento máximo del 1%.

Realizadas las consultas al Ministerio, el mismo ha venido a indicar que la prórroga presupuestaria afecta a los créditos iniciales pero no a las normas contenidas en el mismo que tengan vigencia anual, como son las normas que establecen limitaciones a los incrementos retributivos. Por ello, se puede concluir que la prórroga de los PGE para 2017 implica que los créditos de personal queden congelados en las cuantías vigentes en 2016 sin que se prorrogue la subida del 1% para 2017. No obstante, puede que la LPGE 2017 contemple dicha subida, con lo que los municipios se verán abocados a modificar sus presupuestos para incluir las nuevas medidas que pudieran ser de aplicación, por lo que, para poder cubrir el posible incremento de los gastos de personal, habría que dotar la posible subida del 1% en el fondo de contingencia para financiar las posibles modificaciones presupuestarias que puedan producirse a lo largo del ejercicio.

Respecto a las entregas a cuenta en la participación en tributos del estado, a falta de la aprobación de los PGE para 2017, se consideran prorrogados los mismo créditos que quedaban recogidos en los estados de gastos de los presupuestos del ejercicio 2016 y, con respecto a la cesión de los impuestos estatales, se prorrogan los importes que se han satisfecho con cargo a los estado de ingresos del mismo ejercicio.

Finalmente, para poder prorrogar la medida contenida en la Disp. Adic. 6ª LOEPYSF, es necesario que se recoja expresamente esta medida en los PGE para el año 2017, tal y como se recogía en leyes anteriores, ya que la prórroga de esta disposición se agota en cada ejercicio. Por ello, a falta de regulación expresa, no se pueden realizar inversiones financieramente sostenibles con cargo al superávit obtenido en la liquidación del ejercicio 2016.

Como conclusión, habrá que esperar a las medidas que se contengan una vez se aprueben los PGE para 2017, por lo que las entidades locales se verán obligadas a modificar sus presupuestos para incluir, en su caso, las nuevas medidas que pudieran ser aprobadas.

IV. Los presupuestos de las entidades locales. Concepto, contenido y estructura

A) Concepto

Como señalan Garrison, Noreen & Brewer (“Contabilidad administrativa”. McGraw-Hill. 2007), en términos generales “un presupuesto es un plan detallado para adquirir y utilizar recursos financieros y de otro tipo durante un período especificado. Representa un plan para el futuro expresado en términos formales cuantitativos”. Sin embargo, si dicho concepto se aplica a las Administraciones Públicas se le ha de añadir que se trata de un instrumento de carácter normativo donde se refleja la voluntad política y económica de los órganos ejecutivo y legislativo.

Por tanto, tal y como señala Neumark (“Principios de la imposición”. Ministerio de Economía y Hacienda, 1994), el presupuesto público es un resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares, de las previsiones en principio obligatorias de los gastos previstos y de los posibles ingresos para cubrir dichos gastos.

En España, nuestra CE sí establece el régimen presupuestario para el Estado y las Comunidades Autónomas, pero nada establece para los Entes Locales. Ello no es óbice para que la LRBRL en su art. 112 y posteriormente el art. 162 TRLRHL recojan con ligeras variantes la definición contenida en el art. 32 LGP al señalar que:

“Los Presupuestos Generales de las Entidades Locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la Entidad y sus Organismos Autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspon­diente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local correspondiente.”

De esta definición se pueden deducir, por lo pronto, dos consecuencias:

1ª. Que el presupuesto es una autorización y límite máximo en relación con los gastos a efectuar en el ejercicio económico a que se refieren (ya que el documento presupuestario limita los gastos de forma cuantitativa, cualitativa y temporalmente).

2ª. Que, respecto de los ingresos, sólo contiene una previsión de los mismos, sin establecerse limitación alguna en cuanto al montante de los que se vayan a recaudar o recibir, es decir un aumento de los ingresos no conlleva la necesidad de modificar los presupuestos, tratamiento diferente respecto a los gastos presupuestarios, pues un aumento de las necesidades que no estén previstas expresamente en el presupuesto implica necesariamente que el documento presupuestario se tenga que modificar.

El presupuesto es, por tanto, la expresión cifrada, conjunta y sistemática de:

1º. Las obligaciones que, como máximo, puede reconocer la entidad y sus organismos autónomos. Tiene carácter vinculante, tanto cualitativa como cuantitativamente.

2º. Los derechos que se prevén liquidar durante el correspondiente ejercicio. Se trata de una mera previsión.

B) Composición y contenido

Conforme al art. 164 TRLRHL (art. 5 RD 500/90), las Entidades Locales elaborarán y aprobarán anualmente un Presupuesto General en el que se integrarán:

a) El Presupuesto de la propia Entidad, en el que se integrarán, los créditos de sus órganos centralizados, de sus órganos territoriales de gestión desconcentrada y de aquellos órganos desconcentrados para la gestión de los servicios que carezcan de personalidad jurídica pro­pia (art. 6 RD 500/90).

b) Los de los Organismos Autónomos de­pendientes de ésta.

c) Los estados de previsión de gastos e ingresos de las Sociedades Mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad Local.

Añade el art. 165 TRLRHL (art. 8 RD 500/90) que el Presupuesto General atenderá al cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria y contendrá para cada uno de los Presupuestos que en él se integren (que necesariamente deben aprobarse sin déficit inicial):

a)  Los Estados de Gastos, en los que se incluirán, con la debida especificación, los créditos necesarios para atender al cumplimiento de las obligaciones.

b)  Los Estados de Ingresos, en los que figurarán las estimaciones de los distintos recursos eco­nómicos a liquidar durante el ejercicio. Estos recursos se destinarán a satisfacer el conjunto de las respectivas obligaciones de la Entidad Local y de cada uno de sus Organismos Autó­nomos y Sociedades Mercantiles, salvo en el caso de ingresos específicos afectados a fines determinados, es decir, aquéllos que, por su naturaleza o condiciones específicas, tengan una relación objetiva y directa con el gasto a financiar, salvo en los supuestos expresamente establecidos en las Leyes (art. 10 RD 500/90).

Por lo demás, los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los Presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la Ley lo autorice de modo expreso, y exceptuándose las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por Tribunal o autoridad competentes (art. 11 RD 500/90).

c) De igual modo, se deben incluir las Bases de Ejecución, es decir, las reglas que deben seguirse en la ejecución del Presupuesto, que suponen una autolimitación de la Entidad Local en esta materia, y que contendrán, para cada ejercicio, la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia Entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que puedan modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente de procedimientos y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el Presupuesto (art. 9.1 RD 500/90). En este sentido, el art. 9.2 RD 500/90 establece que las entidades locales regularán, entre otras materias, en las bases de ejecución del presupuesto las siguientes:

- Niveles de vinculación jurídica de los créditos. Esta vinculación jurídica obliga a la Entidad a destinar los créditos al fin específico en el que figuran en el Presupuesto, sin poder hacer cambios o traspasos de los mismos a otros fines no recogidos en el nivel de que se trate. En estos casos si se desea incrementar o transferir el crédito de una partida presupuestaria a otra u otras con diferente vinculación jurídica es necesario con carácter previo tramitar una modificación presupuestaria (consecuencia directa de la limitación cuantitativa, cualitativa y temporal de los créditos contenidos en el estado de gastos del presupuesto).

- Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables, con detalle de los re­cursos afectados. Cuando se habla de créditos ampliables, se hace referencia a aquellos que aparecen consignados en el Presupuesto con una cantidad determinada, pero, con previsión de su incremento en función de las efectivas necesidades a satisfacer en el ejercicio económico previa efectividad de los recursos afectados.

- Regulación de las transferencias de créditos, estableciendo, en cada caso, el órgano com­petente para autorizarlas.

- Tramitación de los expedientes de ampliación y generación de créditos, así como de incor­poración de remanentes de créditos.

- Normas que regulen el procedimiento de ejecución del Presupuesto.

- Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de obligaciones. La gestión del Presupuesto, en oca­siones, sobre todo en las grandes Entidades Locales, no puede atribuirse -por razones de operatividad- a un solo órgano de la Corporación, por lo que la Ley prevé que pueda delegar (permitir el ejercicio de la competencia, manteniendo la titularidad de la misma y, por consiguiente, las facultades de control sobre el órgano en que se delega) o desconcentrar (atribuir a otros órganos no sólo el ejercicio sino la titularidad de la competen­cia) estas facultades de autorización y disposición de gastos y reconocimiento y liquidación de obligaciones a las que se hará referencia al tratar de la ejecución del Presupuesto.

- Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación.

- Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la Entidad y justificar la aplicación de fondos recibidos.

- Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución del Presupuesto de Gastos en un solo acto administrativo.

- Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija.

- Regulación de los compromisos de gastos plurianuales. Los gastos plurianuales, como su propio nombre indica, son aquellos que no se efectúan sólo en el ejercicio económico (el año de vigencia del Presupuesto), sino que, refiriéndose a un supuesto determinado, se pretenden realizar a lo largo de varios ejercicios.

Las Bases de Ejecución del Presupuesto de cada ejercicio podrán remitirse a los Reglamentos o Normas de carácter general que, en su caso, se hayan dictado por el Pleno.

Por último, al Presupuesto General se unirán como anexos (arts. 166.1 TRLRHL y 12 RD 500/90):

a) Los planes y programas de inversión y financiación que, para un plazo de cuatro años, po­drán formular los Municipios y demás Entidades Locales de ámbito supramunicipal, con el contenido establecido en los arts. 13 y 14 RD 500/90.

b) Los programas anuales de actuación, inversiones y financiación de las Sociedades Mercan­tiles de cuyo capital social sea titular único o partícipe mayoritario la Entidad Local, que se confeccionarán de acuerdo con lo establecido en el art. 114 RD 500/90.

c) El estado de consolidación del Presupuesto de la propia Entidad con el de todos los Presu­puestos y estados de previsión de sus Organismos Autónomos y Sociedades Mercantiles, que se confeccionará en la forma establecida en los arts. 115 a 118 RD 500/90.

d) El estado de previsión de movimientos y situación de la deuda compresiva del detalle de ope­raciones de crédito o de endeudamiento pendientes de reembolso al principio del ejercicio, de las nuevas operaciones previstas a realizar a los largo del mismo y del volumen de en­deudamiento al cierre del ejercicio económico, con distinción de operaciones a corto plazo, operaciones a largo plazo, de recurrencia al mercado de capitales y realizadas en divisas o similares, así como de las amortizaciones que se prevén realizar durante el mismo ejercicio.

En concreto, respecto al Plan de Inversiones, que deberá coordinarse, en su caso, con el Progra­ma de Actuación y Planes de Etapas del Planeamiento Urbanístico, se completará con el Programa Financiero o de Financiación, que contendrá (arts. 166.2 TRLRHL y 14 RD 500/90):

a) La inversión prevista a realizar en cada uno de los cuatro ejercicios.

b) Los ingresos por subvenciones, contribuciones especiales, cargas de urbanización, recursos patrimoniales y otros ingresos de capital que se prevean obtener en dichos ejercicios, así como una proyección del resto de los ingresos previstos en el citado período.

c) Las operaciones de crédito que resulten necesarias para completar la financiación, con indi­cación de los costes que vayan a generar.

De los Planes de Inversión y sus Programas de Financiación se dará cuenta, en su caso, al Pleno de la Corporación coincidiendo con la aprobación del Presupuesto, debiendo ser objeto de revisión anual, añadiendo un nuevo ejercicio a sus previsiones (arts. 166.3 TRLRHL  y 15 RD 500/90).

Finalmente, conforme a los arts. 165.4 TRLRHL y 16 RD 500/90, cada uno de los Presupuestos que se integran en el Presupuesto General deberá aprobarse sin déficit inicial. Asi­mismo, ninguno de los Presupuestos podrá presentar déficit a lo largo del ejercicio; en consecuencia, todo incremento en los créditos presupuestarios o decremento en las previsiones de ingresos deberá ser compensado en el mismo acto en que se acuerde.

Destacan, como novedad, entre la documentación a incluir en el presupuesto de la Entidad Local, los anexos introducidos en el art. 168.1 TRLRHL, redactado por el apartado 2 de la Disp. Final 1ª del RD-ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico (EDL 2014/219945):

“e) Anexo de beneficios fiscales en tributos locales, conteniendo información detallada de los beneficios fiscales y su incidencia en los ingresos de cada Entidad Local.

f) Anexo con información relativa a los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas en materia de gasto social, con especificación de la cuantía de las obligaciones de pago y de los derechos económicos que se deben reconocer en el ejercicio al que se refiere el presupuesto general y de las obligaciones pendientes de pago y derechos económicos pendientes de cobro, reconocidos en ejercicios anteriores, así como de la aplicación o partida presupuestaria en la que se recogen, y la referencia a que dichos convenios incluyen la cláusula de retención de recursos del sistema de financiación a la que se refiere el art. 57 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.”

En resumen, la documentación que debe acompañar a los presupuestos es la siguiente:

- Memoria explicativa del contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el vigente presupuesto.

- Liquidación del prepuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente referida, al menos, a seis meses del mismo, suscritas, una y otro, por el Interventor y confeccio­nados conforme disponen las Instrucciones del modelo Básico, Normal y Simplificado de Contabilidad Local, según los casos.

- Anexo de personal de la Entidad Local, en que se relacionen y valoren los puestos de trabajo existentes en la misma, de forma que se dé la oportuna correlación con los cré­ditos para personal incluidos en el Presupuesto.

- Anexo de inversiones a realizar en el ejercicio, suscrito por el Presidente y debida­mente codificado.

- Anexo de beneficios fiscales en tributos locales.

- Anexo con información relativa a los convenios suscritos con las Comunidades Autónomas en materia de gasto social.

- Informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de fun­cionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva nivelación del Presupuesto. En relación con las operaciones de crédito, se incluirá en el informe, además de su importe, el detalle de las características y condiciones financieras de todo orden en que se prevean concertar y se hará una especial referencia a la carga financiera que pese sobre la Entidad antes y después de su formalización.

- Informe de fiscalización.

C) Estructura

Conforme a los arts. 167 TRLRHL y 17 RD 500/90, el Ministerio de Economía y Hacienda esta­blecerá con carácter general la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales, teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos y las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir, de acuerdo con los criterios que el propio artículo señala.

Este mandato se ha cumplido, en la actualidad, con la Orden EHA/ 3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los Presupuestos de las Entidades Locales (EDL 2008/217015), modificada por la Orden HAP 419/2014, de 14 de marzo (EDL 2014/26970).

Con arreglo al art. 3 de la misma, los estados de gastos de los Presupuestos de las Entidades Locales se clasificarán con los siguientes criterios:

- Por programas (desapareciendo la anterior clasificación funcional).

- Por categorías económicas.

- Opcionalmente, por Unidades Orgánicas.

1. Clasificación por programas de los gastos del Presupuesto de las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos

En ella, los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que con ellos se propongan conseguir, con arreglo a la clasificación por áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas.

En concreto, se distinguen las siguientes Áreas de Gasto:

a) Área de Gasto 1: Servicios públicos básicos, que comprende todos aquellos gastos originados por los servicios públicos básicos que, con carácter obligatorio, deben prestar los municipios, por sí o asociados, con arreglo al artículo 26.1 LRL, o, en su caso, las provincias con arreglo al artículo 31.2 LRL, atendiendo a su función de cooperación y asistencia a los municipios.

A estos efectos, se incluyen, en los términos que se exponen para cada una de ellas, cuatro políticas de gasto básicas con la numeración 13, 15, 16, y 17, respectivamente:

• Seguridad y movilidad ciudadana, con seis grupos de programas.
• Vivienda y urbanismo, con cuatro grupos de programas.
• Bienestar comunitario, con seis grupos de programas.
• Medio ambiente, con tres grupos de programas.

En esta área no se consideran aquellas políticas de gasto de carácter sectorial y que, en consecuencia, integran otras áreas de gasto de la presente estructura.

b) Área de Gasto 2: Actuaciones de protección y promoción social, en la que se incluyen todos aquellos gastos y transferencias que constituyen el régimen de previsión; pensiones de funcionarios, atenciones de carácter benéfico-asistencial; atenciones a grupos con necesi­dades especiales, como jóvenes, mayores, minusválidos físicos y tercera edad; medidas de fomento del empleo.

Comprende las siguientes políticas de gasto, con la numeración 21 a 24, respectivamente:

• Pensiones, con un grupo de programas.
• Otras prestaciones económicas a favor de empleados, con un grupo de programas.
• Servicios sociales y promoción social, con un grupo de programa.
• Fomento del empleo, con un grupo de programas.

c) Área de Gasto 3: Producción de bienes públicos de carácter preferente, que com­prende todos los gastos que realice la Entidad local en relación con la sanidad, educación, cultura, con el ocio y el tiempo libre, deporte, y, en general, todos aquellos tendentes a la elevación o mejora de la calidad de vida.

Incluye las siguientes políticas de gasto, con la numeración 31 a 34, respectivamente:

• Sanidad, con dos grupos de programas.
• Educación, con ocho grupos de programas.
• Cultura, con siete grupos de programas.
• Deporte, con tres grupos de programas.

d) Área de Gasto 4: Actuaciones de carácter económico, en la que se integran los gastos de actividades, servicios y transferencias que tienden a desarrollar el potencial de los distin­tos sectores de la actividad económica.

Se incluirán también los gastos en infraestructuras básicas y de transportes; infraestructuras agrarias; comunicaciones; investigación, desarrollo e innovación.

Incluye las siguientes políticas de gasto, con la numeración 41 a 46 y 49, respectivamente:

• Agricultura, ganadería y pesca, con cinco grupos de programas.
• Industria y energía, con cuatro grupos de programas.
• Comercio, turismo y pequeñas y medianas empresas, con cinco grupos de programas.
• Transporte público, con cuatro grupos de programas.
• Infraestructuras, con cinco grupos de programas.
• Investigación, desarrollo e innovación, con dos grupos de programas.
• Otras actuaciones de carácter económico, con tres grupos de programas.

e) Área de Gasto 9: Actuaciones de carácter general, que incluye los gastos relativos a ac­tividades que afecten, con carácter general, a la entidad local, y que consistan en el ejercicio de funciones de gobierno o de apoyo administrativo y de soporte lógico y técnico a toda la organización.

Recogerá los gastos generales de la Entidad, que no puedan ser imputados ni aplicados directamente a otra área de las previstas en esta clasificación por programas.

Se incluirán en esta área las transferencias de carácter general que no puedan ser aplicadas a ningún otro epígrafe de esta clasificación por programas, ya que en caso contrario se im­putarán en la política de gasto específica que Corresponda.

Incluye las siguientes políticas de gasto, con la numeración 91 a 94, respectivamente:

• Órganos de gobierno, con un grupo de programas.
• Servicios de carácter general, con siete grupos de programas.
• Administración financiera y tributaria, con cuatro grupos de programas.
• Transferencias a otras Administraciones Públicas, con cuatro grupos de programas.

f) Área de Gasto 0: Deuda pública, que comprende los gastos de intereses y amortización de la Deuda Pública y demás operaciones financieras de naturaleza análoga, con exclusión de los gastos que ocasione la formalización de las mismas.

Se imputarán a esta área los gastos destinados a atender la carga financiera de la entidad local, amortización e intereses, derivados de las operaciones de crédito contratadas.

Los gastos de formalización de los correspondientes contratos se llevarán a la política de gasto 93, grupo de programas 934.

Tiene un solo grupo de programas.

2. Clasificación Económica de los gastos del Presupuesto de las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos

En ella se distinguen las operaciones no financieras (capítulos de gasto 1 a 7) de las financieras (capítulos de gasto 8 y 9), subdividiéndose las primeras en operaciones corrientes (capítulos de gasto 1 a 4) y de capital (capítulos 6 y 7).

Destaca la creación de un nuevo capítulo 5, Fondo de Contingencia, destinado a recoger los gastos no previstos inicialmente en el Presupuesto, con la nueva Orden HAP 419/2014. 

a) OPERACIONES NO FINANCIERAS:

- Operaciones corrientes:

El presupuesto de gastos clasifica en sus capítulos 1 al 4 los gastos por operaciones corrien­tes, separando los gastos de funcionamiento de los servicios (personal y gastos en bienes corrientes y servicios), los intereses y las transferencias corrientes.

Los gastos aplicables a cada capítulo, artículo y concepto se describen en el anexo, tenien­do en cuenta que se pueden a su vez desglosar los conceptos en subconceptos y partidas, según sea conveniente para la mejor gestión de los programas a cargo de la entidad local y para la adecuada administración y contabilización de los créditos.

Capítulo 1: Gastos de personal

Se aplicarán los gastos siguientes:

• Todo tipo de retribuciones fijas y variables e indemnizaciones, en dinero y en especie, a satisfacer por las entidades locales y por sus Organismos autónomos al personal que preste sus servicios en las mismas.
• Cotizaciones obligatorias de las entidades locales y de sus organismos autónomos a los distintos regímenes de Seguridad Social del personal a su servicio.
• Prestaciones sociales, que comprenden toda clase de pensiones y las remuneraciones a conceder en razón de las cargas familiares.
• Gastos de naturaleza social realizados, en cumplimiento de acuerdos y disposiciones vigentes, por las entidades locales y sus organismos autónomos para su personal.

Capítulo 2: Gastos corrientes en bienes y servicios

Comprende los gastos en bienes y servicios necesarios para el ejercicio de las actividades de las Entidades loca­les y de sus Organismos autónomos que no produzcan un incremento del capital o del patrimonio público.

Serán imputables a los créditos de este capítulo los gastos originados para la adquisi­ción de bienes que reúnan alguna de las siguientes características:

• Ser bienes fungibles.
• Tener una duración previsiblemente inferior al ejercicio presupuestario.
• No ser susceptibles de inclusión en inventario.
• Ser gastos que previsiblemente sean reiterativos.

Además se aplicarán a este capítulo los gastos de carácter inmaterial que puedan tener carácter reiterativo, no sean susceptibles de amortización y no estén directamente rela­cionados con la realización de las inversiones.

Capítulo 3: Gastos financieros

Comprende los intereses, incluidos los implícitos, y demás gastos derivados de todo tipo de operaciones financieras y de deudas contraí­das o asumidas por la Entidad local o sus Organismos autónomos, así como los gastos de emisión o formalización, modificación y cancelación de las mismas, diferencias de cambio y otros rendimientos implícitos.

Capítulo 4: Transferencias corrientes

Comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes perceptores, y con destino a financiar operaciones corrientes.

Se incluye también las «subvenciones en especie» de carácter corriente, referidas a bienes o servicios que adquiera la Entidad local o sus organismos autónomos para su entrega a los beneficiarios en concepto de una subvención previamente concedida.

Se imputará atendiendo a su destinatario.

Capítulo 5

Con un único artículo (50) y concepto (500) para recoger los gastos en concepto de Fondo de Contingencia, y que, a nivel de programa, se recogen en el grupo 929 (Imprevistos y funciones no clasificadas).

- Operaciones de capital:

Comprende los Capítulos 6, «Inversiones reales», y 7, «Transferencias de capital», y describen los gastos en inversiones reales y en transferencias destinadas a financiar operaciones de capital.

Capítulo 6: Inversiones reales

Este Capítulo comprende los gastos en los que incu­rran o prevean incurrir las entidades locales o sus organismos autónomos destinados a la creación de infraestructuras y a la creación o adquisición de bienes de naturaleza inventariable necesarios para el funcionamiento de los servicios y aquellos otros gastos que tengan carácter amortizable.

Serán imputables a los créditos de este capítulo los gastos originados por la adquisición de bienes a que se refiere el párrafo anterior que reúnan alguna de las siguientes carac­terísticas:

• Que no sean bienes fungibles.
• Que tengan una duración previsiblemente superior al ejercicio presupuestario.
• Que sean susceptibles de inclusión en inventario.
• Ser gastos que previsiblemente no sean reiterativos.

En general serán imputables a este capítulo los gastos previstos en los anexos de inver­siones reales que se unan a los presupuestos generales de las entidades locales.

Capítulo 7: Transferencias de capital

Comprende los créditos para aportaciones por parte de la entidad local o de sus Organismos autónomos, sin contrapartida directa de los agentes beneficiarios y con destino a financiar operaciones de capital.

Se incluyen también las «subvenciones en especie» de capital, referidas a bienes que adquiera la entidad local o sus organismos autónomos para su entrega a los benefi­ciarios en concepto de una subvención previamente concedida, debiendo imputarse al artículo que corresponda según su destinatario.

b) OPERACIONES FINANCIERAS:

Los Capítulos 8 y 9 reflejan las transacciones de débitos y créditos correspondientes a operacio­nes financieras tanto a corto (de plazo no superior a un año) como a largo plazo (superior a un año), poniendo de manifiesto las variaciones netas de activos financieros (diferencia entre los Capítulos 8 de gastos e ingresos) y las variaciones netas de pasivos financieros (diferencia entre los Capítulos 9 de ingresos y gastos).

Capítulo 8: Activos financieros

Recoge el gasto que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos en la adquisición de activos financieros, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento.

Capítulo 9: Pasivos financieros

Recoge el gasto que realizan las entidades locales y sus organismos autónomos destinado a la amortización de deudas, tanto, en euros como en moneda distinta, cualquiera que sea la forma en que se hubieran instrumentado y con independencia de que el vencimiento sea a largo (por plazo superior a un año) o a corto plazo (no superior a un año). Se recogerá por su valor efectivo, aplicando los rendimientos implícitos al capítulo 3.

Asimismo, este capítulo es el destinado para recoger las previsiones para la devolución de los depósitos y fianzas que se hubieran constituido a favor de la entidad local y de sus orga­nismos autónomos.

3. Clasificación Económica de los Ingresos del Presupuesto de las Entidades Locales y sus Organismos Autónomos

Se distinguen las operaciones no financieras (Capítulos 1 a 7) de las financieras (Capítulos 8 y 9), subdividiéndose las primeras en operaciones corrientes (Capítulos 1 a 5) y de capital (Capítulos 6 y 7).

Este anexo desarrolla la estructura de la clasificación económica de los ingresos de las entidades lo­cales y de sus organismos autónomos, relacionando a continuación de cada capítulo, artículo y concepto las clases de ingresos imputables a los mismos, con el grado de detalle apropiado para cada uno de ellos.

El código tiene carácter cerrado y obligatorio en sus niveles de capítulo y artículo. Por lo que se refiere a concepto, subconcepto y partida, se considera abierto, si bien en esta Orden se tipifican y codifican algunos conceptos y subconceptos obligatorios de general utilización, pudiendo crearse por cada Entidad local cuantos epígrafes adicionales estime necesarios.

a) OPERACIONES NO FINANCIERAS:

- Operaciones corrientes:

Comprende los Capítulos 1 al 5 inclusive del presupuesto de ingresos, recogiendo los tres primeros capítulos los ingresos de naturaleza tributaria o análoga, el Capítulo 4 los ingresos por transferencias Corrientes y subvenciones destinadas a financiar gastos corrientes o no destinadas a ninguna finalidad específica, y el Capítulo 5 recoge los ingresos patrimoniales, derivados de depósitos, dividendos o rentas de bienes inmuebles, así como, entre otros, el producto correspondiente al canon de concesiones administrativas y las contraprestaciones del derecho de superficie.

Capítulo 1: Impuestos directos

Se incluirán los recursos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible esté constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que pongan de manifiesto a capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio o la obtención de renta.

Capítulo 2: Impuestos indirectos

Recoge los ingresos que, en su caso, se puedan derivar del Impuesto sobre el Valor Añadido. Se incluirán los que resulten de la cesión de este impuesto a favor de las Entidades locales cuando la Ley Reguladora de las Ha­ciendas Locales establezca dicho recurso.

Capítulo 3: Tasas, precios públicos y otros ingresos

Recoge los ingresos de esta naturaleza, incluidas las contribuciones especiales y los derivados de las multas, entre otros.

Capítulo 4: Transferencias corrientes

Recoge los ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las Entidades locales sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones corrientes.

Capítulo 5: Ingresos patrimoniales

Recoge los ingresos de naturaleza no tributaria procedentes de rentas de la propiedad o del patrimonio de las entidades locales y sus organismos autónomos, así como los derivados de actividades realizadas en régimen de derecho privado.

- Operaciones de capital:

Comprende los Capítulos 6, «Enajenación de inversiones reales», y 7, «Transferencias de ca­pital», del presupuesto de ingresos. Recoge, entre otros, los ingresos procedentes de ventas de inmuebles y de otro inmovilizado, así como las transferencias reconocidas a favor de la entidad local para financiar gastos de capital.

Capítulo 6: Enajenación de inversiones reales

Integra los ingresos provenientes de transacciones con salida o entrega de bienes de capital propiedad de las entidades locales o de sus organismos autónomos.

Capítulo 7: Transferencias de capital

Comprende los ingresos de naturaleza no tributaria, percibidos por las entidades locales, sin contraprestación directa por parte de las mismas, destinados a financiar operaciones de capital.

Por conceptos, se diferenciarán las transferencias en función de los agentes que las conce­den. Asimismo, se diferenciarán las que tengan carácter finalista.

b) OPERACIONES FINANCIERAS:

Las operaciones financieras tanto a corto (por plazo no superior a un año) como a largo plazo (su­perior a un año) se recogen en los Capítulos 8, «Activos financieros», y 9, «Pasivos financieros». El primero recogerá las enajenaciones de activos financieros así como los reintegros de préstamos concedidos, depósitos y fianzas constituidos por la entidad local. El art. 87, «Remanente de tesorería», recogerá, a lo largo del ejercicio, las aplicaciones a presupuesto del remanente de tesorería.

Capítulo 8: Activos financieros

Recoge el ingreso que obtienen las entidades locales y sus organismos autónomos por la enajenación de activos financieros, tanto del interior como del exterior, cualquiera que sea la forma de instrumentación y su vencimiento.

Capítulo 9: Pasivos financieros

Incluye la concertación o emisión de pasivos financieros. Recoge la financiación de las entidades loca­les y sus organismos autónomos procedente de la emisión de Deuda Pública y de préstamos recibidos cualquiera que sea la moneda en la que estén nominados, su naturaleza y plazo de reembolso.

Las operaciones financieras citadas se incluyen por su importe efectivo, minorado, en su caso, por las diferencias negativas que se aplican al concepto 399 de ingresos.

Además, se imputarán los ingresos que obtengan las entidades locales y sus organismos autónomos procedentes de depósitos y fianzas recibidos.

V. Proceso de aprobación del presupuesto local

A) Introducción

Antes de entrar a tratar del procedimiento de elaboración y aprobación propiamente dicho, hay que destacar las siguientes reglas:

a) Conforme al art. 112.4 LRBRL, “la aprobación definitiva del Presupuesto por el Pleno de la Corporación habrá de realizarse antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse”. De aquí que el art. 168 TRLRHL establezca que el Presidente de la Entidad formará el Presupuesto General y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria detallados en el art. 166.1 TRLRHL y en este artículo, al Ple­no de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución.

b) Según el art. 112.5 LRBRL (art. 21 RD 500/90), “si el Presupuesto no fuera aprobado antes del primer dia del ejercicio económico correspondiente, quedará automáticamente prorro­gada la vigencia del anterior”, pero, a tenor del art. 169.6 TRLRHL, la prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior, o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

c) La Disp. Adic. 16ª LRBRL, introducida por la LRSAL, señalaba que, en casos excepcionales, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en la Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar el presupuesto del ejercicio inmediato siguiente, siempre que previamente exista un presupuesto prorrogado. Con esta medida se trataba de acabar con la existencia de presupuestos prorrogados en los casos en que la Corporación no tuviese mayoría suficiente para aprobarlos limitando de este modo la prórroga durante años sucesivos, al permitir aprobar por la junta de gobierno los presupuestos en el caso de que ya estuviesen un año prorrogados. Recientemente, la STC 111/2016 (EDJ 2016/93843) ha declarado inconstitucional el precepto al señalar lo siguiente:

“Las ventajas (eventuales e indirectas) para la estabilidad presupuestaria propiciadas en algunos casos por la disposición adicional 16ª LRBRL no superan ampliamente -ni compensan mínimamente-los relevantes perjuicios causados al principio democrático.”

B) Procedimiento de elaboración y aprobación

Respecto del mismo, podemos distinguir las fases siguientes (arts. 168 y 169 TRLRHL y 18 y ss RD 500/90 y, respecto de los Municipios de gran población, además, art. 127.1.b) LRBRL):

1ª.  Formación del Proyecto, que corresponde al Presidente de la Corporación o, en los Municipios de gran población a la Junta de Gobierno Local, uniéndose al mismo la documentación relacionada en el epígrafe IV (Los presupuestos de las entidades locales. Concepto. Contenido y estructura), apartado B) (Composición y contenido) a cuya lectura me remito.

A estos efectos, los Organismos Autónomos Locales y las Sociedades Mercantiles, incluso aquéllas en cuyo capital sea mayoritaria la participación de la Entidad Local, deberán remitir antes del 15 de septiembre a la Entidad Local sus Presupuestos (los Organismos Autóno­mos) y sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente (las Sociedades Mercantiles). De ahí que se haga necesaria la aprobación de sus presupuestos y estados de previsión con carácter previo a la remisión de estos a la entidad local, lo que plantea en algunos casos problemas al no poder aprobar los mismos en los consejos de administración o juntas rectoras al no tener el gobierno la mayoría necesaria para poder aprobarlos.

2ª. Envío del proyecto al Pleno para su aprobación. Sobre la base de estos Presupuestos y estados de previsión, el Presidente de la Entidad, o la Junta de Gobierno Local en los Municipios de gran población, formará el Presupuesto General y lo remitirá, informado por la Intervención, o Interventor General Municipal en los Municipios de gran población (a cuyos efectos se le remitirá con la antelación suficiente, de forma que pueda ser objeto de estudio durante un plazo no inferior a diez días y emitido el informe antes del 10 de octubre) y con los anexos y documentación complementaria deta­llada en el art. 12 RD 500/90, al Pleno de la Corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación inicial, enmienda o devolución.

El acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los Presupuestos que se inte­gran en el Presupuesto General, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente, salvo en el caso de los correspondientes a Organismos cuya creación tenga lugar una vez aprobado aquél.

3ª. El acto de aprobación inicial o provisional del Presupuesto General, señalando el lugar y fe­cha inicial del cómputo del plazo de exposición al público, se anunciará en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial, y simultáneamente se pondrá a disposición del público la correspondiente documentación por un plazo de quin­ce días hábiles, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar recla­maciones ante el Pleno. El Presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante este plazo no se presentan reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas, contado a partir del día siguiente a la finalización de la exposi­ción al público, debiendo entenderse denegadas estas reclamaciones si no se resolviesen en el acto de aprobación definitiva.

En este contexto, según el art. 170 TRLRHL (art. 22 RD 500/90), tendrán la consideración de interesados:

• Los habitantes en el territorio de la respectiva Entidad Local.
• Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la Enti­dad Local.
• Los Colegios Oficiales, Cámaras Oficiales, Sindicatos, Asociaciones y demás Entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.

Y únicamente podrán entablarse reclamaciones contra el Presupuesto:

• Por no haberse ajustado su elaboración y aprobación a los trámites legalmente estable­cidos al efecto.
• Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la Enti­dad Local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo.
• Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestarios o bien de éstos respecto a las necesidades para las que estén previstos.

4ª.  La aprobación definitiva (salvo en el caso antes visto) por el Pleno se efectuará antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse.

5ª.  Publicación. El Presupuesto General, definitivamente aprobado, será insertado en el Boletín Oficial de la Corporación, si lo tuviere, y, resumido por capítulos de cada uno de los Presupuestos que lo integran, en el de la Provincia o, en su caso, de la Comunidad Autónoma uniprovincial.

6ª.  Remisión a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma. Del Presupuesto General definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente Comunidad Autónoma, simultáneamente a la remisión al Boletín Oficial citado.

7ª.  Vigencia. El Presupuesto entrará en vigor en el ejercicio correspondiente, una vez publicado.

8.   Posible prórroga. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspon­diente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos inicia­les, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los arts. 117 a 179 TRLRHL y hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto. La prórroga, como se indicó, no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejerci­cio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

9ª.  Copia a disposición del público. Finalmente, copia del Presupuesto, de su documentación complementaria y de sus modifi­caciones deberá hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aproba­ción definitiva hasta la finalización del ejercicio.

C) Control del presupuesto

Conforme a los arts. 113 LRBRL y 171 TRLRHL (art. 23 RD 500/90), contra la aprobación definitiva del Presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso-administrativo, en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción.

El Tribunal de Cuentas deberá informar previamente a la resolución del recurso cuando la impug­nación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria.

La interposición de recursos no suspenderá, por sí sola, la aplicación del Presupuesto definitiva­mente aprobado por la Corporación.

Como conclusión, conviene señalar lo siguiente:

• La aprobación inicial del presupuesto, es la primera fase del procedimiento para su aprobación, de modo que una vez transcurrido el plazo de exposición al público (15 días para formular reclamaciones) no existiendo alegaciones o habiéndose resuelto éstas en su caso, éste devendrá definitivo tras su publicación siendo esta fecha la que deberá tenerse en cuenta a los efectos presupuestarios y contables.
• Hay que distinguir entre la «entrada en vigor», conforme al art. 70 LRBRL, y la «aprobación definitiva», conforme al art. 49 LRBRL. El acuerdo de aprobación definitiva se entiende adoptado, al no haberse producido reclamaciones, por el simple transcurso de los días de exposición por su publicación en el Boletín oficial, no entrando en vigor hasta la fecha de su publicación o, en su caso, el primer día del ejercicio.
• La ventaja que tiene este procedimiento especial de aprobación del documento presupuestario es por una parte, que no es necesario volver a dictaminar el acuerdo inicial en comisión de hacienda y someterlo de nuevo a aprobación por Pleno porque el acuerdo inicial se eleva automáticamente a definitivo, pero esto no quiere decir que esté en vigor desde que se aprobó inicialmente, ni siquiera desde el día siguiente al transcurso de los 15 días desde su publicación en el BOP sin haber interpuesto alegaciones o reclamaciones al mismo, el acuerdo es definitivo pero no está en vigor, pues necesita de nuevo publicarse en el BOP indicando expresamente que no ha habido reclamaciones ni alegaciones en el transcurso del plazo para interponerlas y que el acuerdo inicialmente aprobado se entiende elevado a definitivo. En ningún caso tiene efectos retroactivos porque la entrada en vigor del presupuesto se predica una vez publicado definitivamente y remitido tanto a la Comunidad Autónoma como a la dependencia del Ministerio de Hacienda que corresponda. Por lo tanto, los efectos contables y presupuestarios sólo se producen desde que se publica en la forma indicada en el apartado 3 del art. 169 TRLRHL.
• Por otra parte, llegado el 1 de enero, si el presupuesto no hubiese entrado en vigor, automáticamente se entiende prorrogado el del ejercicio anterior, hasta que el definitivo no se publique en la forma anteriormente señalada. Una vez publicado y remitido a los órganos correspondientes entra en vigor con efectos el 1 de enero del ejercicio correspondiente (en este caso sí que se predica los efectos retroactivos) y las operaciones efectuados durante la vigencia del presupuesto prorrogado se entenderán realizadas sobre el presupuesto definitivo debiendo efectuarse en su caso los ajustes necesarios para dar coberturas a las mismos (art. 21 apartados 6 y 7 RD 500/1990).

VI. El principio de presupuesto único: su significado

Los principios de unidad y universalidad presupuestarias son principios complementarios referidos al ámbito y a la estructura de los Presupuestos, lo que ha permitido que algunos autores prefieran entenderlos como aspectos o manifestaciones de un único principio. Es posible diferenciarlos, teniendo el de unidad una proyección más cercana en la forma, con exigencia de un presupuesto único y el de universalidad, sobre el contenido, ordenando que se incluyan todos los gastos e ingresos públicos en ese presupuesto, extendiéndose a la no afectación recíproca entre unos y otros.

El de unidad vela principalmente por asegurar el control de toda la actividad financiera pública por parte del órgano legislativo. Con ello se evita la incoherencia de aprobar unas grandes cifras para el Estado que resultaría poco significativa si se multiplicaran posteriormente presupuestos diferenciados, que podría llegar a alterar el presupuesto inicial.

El principio de unidad está igualmente fundamentado en la defensa de que el presupuesto muestre una visión de conjunto. Establece que la presentación total de ingresos y gastos debe hacerse en forma de un presupuesto único, complementándose con el principio de universalidad en cuanto que ambos son contrarios a la existencia de presupuestos especiales o extraordinarios. Ferreiro Lapatza (“Curso de Derecho Financiero Español”. Marcial Pons. 1986) precisa que:

“…nuestro derecho positivo ha consagrado este principio con una limitación fundamental: ligándolo a la idea de personalidad jurídica. No existe un único presupuesto que integre los gastos e ingresos de todos los entes públicos. Por el contrario, se dispone solamente que cada ente público ha de sujetar su actividad a un único presupuesto. La personalidad jurídica pública es pues el límite de la unidad presupuestaria.”

El de universalidad, al proyectarse en las reglas contables de no afectación entre ingresos y gastos y de presupuesto bruto, cómputo de ambos por su importe íntegro, sin compensación entre ellos, permite que los presupuestos sean fiel expresión del grado de solidaridad alcanzado, reflejando en su globalidad la contribución al sostenimiento del gasto público y los criterios en que se ha basado, sin que ciertos ingresos puedan entenderse circunscritos a financiar un gasto determinado, pues es el conjunto de aquellos el que debe cubrir el conjunto de gastos. Desde el punto de vista financiero se evita que los déficit y superávit de los distintos entes públicos puedan dificultar el conocimiento por el legislador de la verdadera situación de la Hacienda Pública, que será apreciada en su resultado final.

La lógica de este principio exige la exclusión de presupuestos extraordinarios o especiales.

La fundamentación teórica de este principio descansa en el deseable control parlamentario de la actividad financiera del Estado (en nuestro caso el Pleno de la Corporación) gestionada por el Poder Ejecutivo. Solamente si se recogen en el documento presupuestario todos los ingresos y todos los gastos el parlamento puede ejercitar, como se considera deseable, su labor de control. Por otra parte, la existencia de presupuestos extraordinarios o especiales ha sido tradicionalmente contemplada con grandes reticencias por considerar que constituyen vías peligrosas que dificultan la deseable visión de conjunto, y facilitan el incremento del gasto público por encima de los límites deseables.

La CE dispuso que los PGE incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (art. 134.2). Los principios de unidad y de universalidad presupuestaria gozan de plena recepción en nuestro ordenamiento positivo, por previsión directa de la CE.

Tales principios registran matizaciones:

• Los créditos extraordinarios y suplementos de crédito, que son rogados por el Gobierno a las Cortes para atender necesidades sobrevenidas a la aprobación de los presupuestos para las que éstos no habían previsto crédito o resultare insuficiente. Deben indicarse los recursos con los que se cubrirán, y por tanto se tienen que ajustar a las previsiones para ese ejercicio, equilibrio, déficit o superávit cuantificados y, por tanto, afectan al principio de unidad y universalidad.
• Aun integrados en los PGE, las sociedades mercantiles, los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, la seguridad social, cuentan con presupuestos propios en los que se determinan los gastos e ingresos jurídicamente imputables como derechos y obligaciones de cada uno de estos entes públicos.
• Ciertos créditos presupuestarios pueden sustraerse a la exigencia genérica de la no afectación entre ingresos y gastos, se permite que por Ley se establezcan. El art. 181 TRLRHL prevé la existencia de generaciones de créditos y admite la reposición de créditos por reintegro de los pagos indebidos realizado con cargo a los mismos.

VII. La prórroga presupuestaria

Como acabamos de ver, la aprobación definitiva del Presupuesto debe llevarse a cabo antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. Ahora bien, si a consecuencia de retrasos en el examen y discusión del Presupuesto por el Pleno o de las eventuales reclamaciones o sugerencias del público, no se llevara a cabo la aprobación del mismo con anterioridad al comienzo de su vigencia, se aplica el mecanismo de la “prórroga automática“ prevista en el art. 169.6 TRLRHL, según el cual “si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el Presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen y hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto”.

La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 21 RD 500/1990, en caso de que, una vez ajustados a la baja los créditos iniciales del Presupuesto anterior, se obtuviera un margen en relación con el límite global de los créditos iniciales de referencia, se podrán realizar ajustes al alza en los créditos del Presupuesto prorrogado cuando concurran simultáneamente las siguientes circunstancias:

• Que existan compromisos firmes de gastos a realizar en el ejercicio corriente que correspondan a unas mayores cargas financieras anuales generadas por operaciones de crédito autorizadas en los ejercicios anteriores.
• Que el margen de los créditos no incorporables, relativo a la dotación de servicios o programas que hayan concluido en el ejercicio inmediato anterior, permita realizar el ajuste correspondiente hasta alcanzar el límite global señalado, aunque sólo se puedan dotar parcialmente los mayores compromisos vinculados al reembolso de las operaciones de crédito correspondientes. Igualmente, se podrán acumular en la correspondiente resolución acuerdos sobre la incorporación de remanentes.

En cualquier caso, los ajustes de crédito determinados en los párrafos precedentes deberán ser objeto de imputación a las correspondientes partidas del Presupuesto prorrogado mediante resolución motivada dictada por el Presidente de la Corporación, previo informe del Interventor.

En tanto no se apruebe el Presupuesto definitivo, el prorrogado podrá ser objeto de cualquiera de las modificaciones previstas por la Ley.

El Presupuesto definitivo se aprobará con efectos de 1 de enero y los créditos en él incluidos tendrán la consideración de créditos iniciales. Las modificaciones y ajustes efectuados sobre el Presupuesto prorrogado se entenderán hechas sobre el Presupuesto definitivo, salvo que el Pleno disponga en el propio acuerdo de aprobación de este último que determinadas modificaciones o ajustes se consideran incluidas en los créditos iniciales, en cuyo caso deberán anularse los mismos.

Aprobado el Presupuesto definitivo, deberán efectuarse los ajustes necesarios para dar cobertura, en su caso, a las operaciones efectuadas durante la vigencia del Presupuesto prorrogado.

VIII. El nuevo procedimiento presupuestario introducido por las leyes de estabilidad presupuestaria

Las Leyes de Estabilidad han introducido cambios en el procedimiento presupuestario que mejoran sustancialmente tanto la transparencia en la elaboración, ejecución y control del Presupuesto, como la asignación y gestión de los recursos presupuestarios en un horizonte plurianual orientado por los principios de eficacia, eficiencia y calidad de las finanzas públicas.

Esto se traduce en la fijación cada año del objetivo de estabilidad presupuestaria, la regla de gasto y el límite de deuda tanto para la administración central como la autonómica y la local.

En el acuerdo de Consejo de Ministros del viernes 2 de diciembre de 2016 se dio cuenta del informe de situación de la economía española (arts. 12.3 y 15.5 LOEPYSF) previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas y de la Comisión Nacional de administración Local, en lo que se refiere, respectivamente, a los objetivos de estabilidad de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales y, posteriormente, someterse a la aprobación por las Cortes Generales, en trámites sucesivos en el Congreso de los Diputados y en el Senado. Debe acompañarse del cuadro macroeconómico de horizonte plurianual contenido en el Programa de Estabilidad y Crecimiento para el Reino de España y, en el supuesto de no recibir la aprobación parlamentaria, el Gobierno debe someter un nuevo Acuerdo en el plazo de un mes.

Nuestras entidades locales deben aprobar sus presupuestos en el marco de la LOEPYSF.

El capítulo II LOEPYSF se rubrica “Principios generales” y enumera 10, de los cuales se refieren a Presupuestos los siguientes:

- Principio de Estabilidad Presupuestaria (art. 3 LOEPYSF). Se establece que la elaboración, aprobación y ejecución de los presupuestos y demás actuaciones que afecten a los gastos e ingresos de los distintos entes públicos locales se realizará dentro de un marco de estabilidad presupuestaria, entendiéndose por ésta la situación de equilibrio o superávit computada en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

- Principio de Sostenibilidad Financiera (art. 4 LOEPYSF). Entendida como la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit y deuda pública. En el art. 14 se concreta la prioridad absoluta del pago de los intereses y del capital de la deuda pública de las Administraciones Públicas frente a cualquier otro gasto, derogando la prelación de pagos del art. 187 TRLRHL al relegar la de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores. Además, los créditos presupuestarios para satisfacerlos se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.

- Principio de Plurianualidad (art. 5 LOEPYSF). El presupuesto se elabora y aprueba para un período de tiempo determinado que es lo que se conoce como ejercicio presupuestario y que suele coincidir con el año natural (principio de anualidad) y no se pueden efectuar trasvases de un presupuesto anterior al actual, ni de este último a otro posterior salvo aquellos casos autorizados legalmente (principio de ejercicio cerrado). Los entes locales por su parte aplican este principio al señalarse en el art. 163 TRLRHL que el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán los derechos liquidados en el ejercicio, cualquiera que sea el periodo de que derive, y las obligaciones reconocidas durante el ejercicio. En el art. 164 se establece que las entidades locales elaborarán y aprobarán anualmente un presupuesto general. El art. 5 LOEPYSF habla de principio de plurianualidad puesto que la elaboración del presupuesto se encuadrará en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación y ejecución de los Presupuestos, de conformidad con la normativa europea.

- Principio de Transparencia (art. 6 LOEPYSF). La contabilidad de las Administraciones Públicas así como sus Presupuestos y liquidaciones deberán contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación de su situación financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y la observancia de las obligaciones impuestas por las normas comunitarias en materia de contabilidad nacional.

- Principio de Eficiencia en la Asignación y Utilización de Recursos Públicos (art. 7 LOEPYSF). Las políticas de gasto público deben encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público.

Por lo anterior, las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación que afecte a los gastos públicos, deberán valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Por tanto, a la hora de tramitar el expediente de aprobación del presupuesto general de conformidad con los arts. 3 y 11 LOEPYSF, deberán formularse y aprobarse en el marco de estabilidad presupuestaria. Así, conforme a los apartados 1 y 2 del art. 16 REP, la intervención local elevará al Pleno un informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, de la regla de gasto y de la deuda pública tanto de la propia entidad como de sus organismos autónomos y entidades dependientes, teniendo en cuenta que este informe se realizará con carácter consolidado para el conjunto de entes que quedan integrados en subsector administración pública. Este informe se emite con carácter independiente y se incorporará al informe que ha de emitir con motivo de la aprobación del presupuesto. Así las cosas, en el caso de que el resultado de la evaluación sea de incumplimiento del principio de estabilidad, la entidad local deberá aprobar un PEF de conformidad con lo dispuesto en los arts. 21 y 23 LOEPYSF (recientemente el Ministerio ha flexibilizado su criterio pues se exige la formulación de un PEF únicamente para el caso de liquidar el presupuesto con incumplimiento).

También se formuló al Ministerio en fecha 24 de noviembre de 2014 la consulta relativa al cálculo de la regla de gasto con motivo de la aprobación del presupuesto:

“¿El órgano interventor debe emitir informe sobre el cumplimiento de la regla de gasto con motivo de la aprobación del presupuesto general dado que el art. 15.3 letra c) de la Orden HAP/2105/2012, tan solo exige la remisión, antes del 31 de enero, del informe de la intervención de evaluación del cumplimiento del objetivo de estabilidad y del límite de la deuda, si bien el art. 16.4 de la norma dispone que trimestralmente se valorará el cumplimiento de la regla de gasto al cierre del ejercicio?

En su respuesta, la Subdirección General de Estudios y financiación de Entidades Locales del Ministerio de Administraciones Públicas señaló lo siguiente:

“…la valoración se deberá realizar con motivo del informe trimestral a la ejecución del presupuesto, estimando el cumplimiento de la regla de gasto a liquidación, pero no con ocasión de la aprobación del presupuesto general por lo que no será obligatoria la emisión de informe ni valoración de la regla de gasto en relación con el presupuesto inicial o su proyecto ni su remisión al Ministerio de Haciendas y Administraciones Públicas, si bien esto no es óbice para que el órgano interventor, si así lo considera, incluya en su informe de fiscalización al presupuesto general cualquier aspecto sobre esta materia que considere oportuno…”

IX. La negociación de la plantilla con motivo de la aprobación de presupuesto

Derivado de la aprobación de los Presupuestos Municipales, surgen dudas por parte de las Entidades Locales en lo que respecta a la obligación de someter la aprobación de la plantilla de personal a negociación colectiva, durante la tramitación del Presupuesto Municipal.

Es ésta una problemática que durante años sigue sin resolverse y que paso a analizar desde un punto de vista jurisprudencial.

Destaca la Sentencia del TS de 9 de abril de 2014 (EDJ 2014/76950), que concluye que:

"...hemos de concluir en la innecesariedad del proceso negociador en la amortización, transformación y creación de plazas en la plantilla del año 2010 respecto a la del 2009 como pretendía la demanda.

En la demanda se alude a modificaciones operadas en la RPT mas no consta que la misma hubiera sido impugnada, al menos en el recurso de instancia, sino solo la plantilla que entendemos no afecta a las condiciones de trabajo a que se refiere el art. 37 EBEP por lo que se desestima la pretensión."

El RDLeg 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público -TREBEP- (EDL 2015/187164) excluye la necesidad de negociación para la potestad de autoorganización, salvo que tenga repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos. Así, indica en su art. 37.2.a) que:

"Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes:

a) Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización.

Cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización tengan repercusión sobre condiciones de trabajo de los funcionarios públicos contempladas en el apartado anterior, procederá la negociación de dichas condiciones con las Organizaciones Sindicales a que se refiere este Estatuto."

Pero hay que realizar una distinción: no es lo mismo aspectos tales como la creación o la supresión de puestos de trabajo, su denominación o la definición de sus características esenciales, que, según la doctrina y la última jurisprudencia, deben quedar al margen de la negociación sindical, que los requisitos exigidos para su desempeño o las prescripciones relativas a las condiciones de trabajo del puesto, como la dedicación, incompatibilidad o jornada.

No obstante, debe tenerse en cuenta también lo previsto en el art. 37.1.c) TREBEP, que señala que serán objeto de negociación los "sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos", por lo que, a mi juicio, es aconsejable, de cara a evitar impugnaciones no deseadas, negociar las modificaciones que afecten a ambos instrumentos de planificación de los recursos humanos, tanto plantilla como RPT, lo que considero que, además, contribuirá a mantener un buen clima sindical.

Como señala el TSJ Castilla y León en Sentencia nº 105/2014, de 2 de mayo (EDJ 2014/96053), no tiene obligatoriamente que llegarse a acuerdo para que la Administración pueda adoptar decisiones sobre materias sometidas a negociación, especialmente cuando tales materias tienen incidencia o afectan a sus potestades de autoorganización:

"...no está de más reseñar que, ciertamente, la negociación colectiva no puede asimilarse a un trámite de audiencia como el que tiene lugar en cualquier procedimiento administrativo, sino que ha de extenderse a un contenido mucho más pleno en el que la Administración negociante y las propias Organizaciones Sindicales negociadoras, puedan tener y dar respectivamente sus opiniones y consideraciones en relación con el objeto de la negociación, intentando, con concesiones mutuas, la búsqueda de un acuerdo, lógicamente no necesariamente exigible. Pero si bien el acuerdo final no es necesario como dijimos, sí lo ha de ser su intento a través de ese proceso negociador que, insistimos, va más allá de un mero trámite de consultas o de audiencia, disponiendo el artículo 33 del Estatuto Básico del Empleado Público que la negociación colectiva de condiciones de trabajo de los funcionarios públicos estará sujeta a los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial y, publicidad y transparencia y se efectuará mediante el ejercicio de la capacidad representativa reconocida a las Organizaciones Sindicales..."

Por tanto, puede concluirse que la plantilla, como documento integrante del presupuesto, se aprueba conjuntamente con él y, en virtud de lo dispuesto en los arts. 90.1 LRBRL y 126 del RDLeg 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local -TRRL- (EDL 1986/10119), puede entenderse que, si la aprobación de la plantilla afecta a la organización municipal, no debe someterse a negociación colectiva, mientras que si la aprobación de la plantilla afecta a condiciones laborales de los empleados, deberá someterse a negociación colectiva.

Sin embargo, insisto en que considero conveniente, en aras de evitar impugnaciones no deseadas, negociar las modificaciones que afecten tanto a la plantilla como a la RPT, ya que contribuirá a mantener un buen clima sindical.

X. Cuadros resumen

Este artículo ha sido publicado en la "Revista Derecho Local", el 1 de diciembre de 2016.

(Puedes consultar Legislación y Jurisprudencia en nuestra Base de Datos).

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